城乡融合发展背景下集体经营性建设用地入市研究进展——基于Cite Space的文献计量分析

陶德凯王晓菁夏季

(1.南京工业大学建筑学院，江苏 南京 211816；2.江苏省委农办、省农业农村厅乡村振兴专家咨询委员会，江苏 南京 210036；3.南京城市职业学院康养工程学院，江苏 南京 211200)

在农村土地制度深化改革的进程中，集体经营性建设用地的市场化改革逐步成为各界关注的焦点，通过农村土地要素的流通拓展土地资源市场的配置范围，在土地制度层面提供破除城乡二元壁垒的解决方案。我国集体经营性建设用地入市经历了漫长的历程，改革开放初期乡镇企业的发展诱发了集体建设用地的经营属性，其使用权流转经历了从全面禁止到严格限制，从试点探索到在有限范围内与国有土地同权的过程[1]。学界围绕集体经营性建设用地入市的政策路径[2，3]、理论支撑[4]、实践成效[1]等问题进行探讨，研究领域大多通过对入市试点地区的情况进行分析，总结其成功的经验并对其呈现的问题进行反思，进而提出相对应的解决措施[5]。但面对我国各地资源禀赋差异较大的现状，现有研究显示出对策研究针对性过强导致实践指导性较弱[5]，反过来制约了集体经营性建设用地入市改革的全面推进[6]。系统回顾现状入市的实践经验，从城乡融合发展的角度重新梳理并审视集体经营性建设用地入市的问题，将有利于化解各界对入市的认识分歧，构建研究领域的理论框架以推动入市实践进程[5]。

鉴于此，本文通过对集体经营性建设用地入市概念与内涵的阐释，使用Cite Space软件中国知网所涵盖的集体经营性建设用地入市学术文献，从关键词共现、研究热点及趋势等对2003—2022年的文献图谱量化，拟厘清其研究内容并挖掘潜在发展趋势，期望为系统化深入展开集体经营性建设用地入市研究提供理论借鉴和参考。

1 概念与内涵

2013年，党的十八届三中全会首次提出“集体经营性建设用地入市”概念之前，学界对这一概念长期存在2个方面的争议，即“集体经营性建设用地”概念的范围，“入市”概念在农村土地市场的法律转换。

“集体经营性建设用地”首次正式出现，是在党的十七届三中全会的官方文件中[7]，在集体建设用地中明确“经营性”建设用地范围，将其与保障农民基本居住权利的宅基地和保障基础公共服务建设需求的公共设施用地进行划分[6]。深究其原因，是土地发展权在政府与市场相互博弈调整的结果，兼容了国家的强制性和市场的诱致性[8]。有学者在研究中以“农地”泛指集体经营性建设用地，释义其源于农村工业化的发展，是乡镇集体企业发展使用效率低下甚至闲置的土地[9]。2019年修订的《土地管理法》明确“集体经营性建设用地”需要具备工业、商业等经营性用途，包含在国土空间规划中现状存量集体经营性建设用地和规划中确定的可转变土地使用性质为经营性质的集体建设土地[6]。但在入市的试点实践地区拓展了“集体经营性建设用地”的定义和范围，如贵州湄潭将具备经营属性的宅基地也列为入市的储备土地[10]。“经营性”概念的阐释在深化改革的进程中，需要考虑各地区结合资源禀赋的差异，根据发展需求综合考量界定依据和规则，为集体“经营性”概念预留一定的空间，发挥各级改革工作人员的创造力[10]。

“入市”是指土地在市场开展流转交易，包含出让、出租和入股等方式。谭荣学者在2019年《土地管理法》修订之前分析中国土地市场包含“六个市场”：农地流转市场、土地征收“市场”、国有一级市场、国有二级市场等4个合法的市场，以及宅基地在农村内部流转的灰色市场(不涉及流转给城镇居民)和法律禁止的集体建设用地直接向城市流转的黑色市场[4]。立法完善之前，除了试点地区，存量集体建设用地向城市流转的市场因违反法律而被明令禁止，此阶段的相关研究中，学者对集体建设用地市场行为通常以“流转”“入市流转”“入市改革”等概念进行讨论[11-15]。最新修订的《土地管理法》通过立法完善了集体土地中享有与国有土地同等入市的规则，制定了“集体经营性建设用地使用权”进入土地一级市场的法律条文[16]。“入市”作为法定概念阐述集体经营性建设用地合法交易行为。

2019年修订的《土地管理法》首次给予“集体经营性建设用地入市”在法律层面的界定，即集体经济组织保留所有权，单位或者个人对具备工业、商业等经营性用途并且由合法的国土空间规划(土地利用总体规划、城乡规划)进行确定的集体建设用地，在土地市场交易获得使用权。剖析集体经营性建设用地入市的内涵，从立法层面寻求集体土地的限制，其本质是在顶层设计中在农村以引入市场机制的方式，在土地制度层面优化配置集体土地资源要素[17]，赋予农民集体经营建设用地的土地发展权，进而引发相关利益主体围绕着土地发展权的利润进行博弈，以期重构农地参与土地市场化的利益均衡和行动选择集[8]。

2 集体经营性建设用地入市研究特征分析

集体建设用地是中国城乡二元土地制度的产物，与集体经营性建设用地相关的研究主要集中于国内的学者及科研人员，故本研究将中国知网期刊全文数据库(CNKI)作为数据收集的平台，分析关于集体经营性建设用地入市的相关文献。检索式为(主题：集体经营性建设用地入市(精确))OR(主题：集体经营性建设用地流转(精确))，时间范围不限，检索范围为学术期刊，通过文献管理中心导出包含作者、关键词、机构、摘要、发表日期等信息的“Refworks”格式文件作为初始数据。剔除数据中卷首语、会议报道、书评、成果介绍等非学术型文献不相关条目，筛选结果显示，共有1125篇文献符合研究需求，构成本研究样本数据。检索时间为2023年2月20日。

在样本数据的基础上，借助Excel对发文量进行统计，运行Cite Space 6.1.6(64-bit)软件，通过关键词共现、关键词时区分布及关键词突现等功能形成可视化知识图谱。初始参数设定如表1所示。具体展示集体经营性建设用地入市研究内容的静态呈现、动态演进及前沿趋势。

表1 Cite Space初始设置

2.1 研究阶段分析

运用Excel对研究样本的年发文量和年累计发文量进行统计分析，如图1所示，集体经营性建设用地入市的研究经初步探索后进入迅速发展阶段。

集体经营性建设用地入市的研究始于土地市场的治理，2003—2012年为研究的初步探索阶段。早期学者主要对集体经营性建设用地的供应机制、流转问题、法理制度等提出思考[18-20]，但此阶段并未触及集体经营性建设用地入市的核心问题。

2013年，党的十八届三中全会成为该研究领域发展的转折点，推动集体经营性建设用地研究进入快速发展阶段并持续至2022年。在系列宏观政策引导下的集体经营性建设用地入市逐步走向合法轨道，试行与国有土地并轨进行市场交易的程序。发文数量直接反映了学界对集体经营性建设用地入市的研究关注，研究领域的发文量在2013年达到了17篇，超过了前10年的相关研究总和。自此，学界对集体经营性建设用地入市的关注持续跟进，研究论文数量也呈爆发式增长，2014年发文量迅速暴增至80篇，年增幅达到了3.7倍，2019年发文量最多，达到162篇。

图1 2003—2022年研究领域年发文量与年累计发文量统计图

2.2 研究内容的静态呈现

运用Cite Space将研究重点内容的关联程度以知识图谱进行呈现，形成关键词共现网络，如图2所示，并对研究领域的高频关键词及其频次、中介中心性进行统计展示，如表2所示，可从全局视角掌握关键词的网络格局及其所处结构性位置。

在关键词共现网络中，关键词出现频次最高的前10位依次分别为集体经营性建设用地入市(613次)、集体经营性建设用地(440次)、土地制度改革(276次)、土地增值收益(123次)、集体建设用地(116次)、土地征收(77次)、《土地管理法》(73次)、乡村振兴(73次)、土地流转(52次)、建设用地市场(51次)。最高中介中心性的关键词是“集体经营性建设用地入市”(0.23)，处于知识图谱的核心位置。

可见，关于集体经营性建设用地的基础研究领域主要集中在“集体经营性建设用地入市”本身，以及其与土地制度、土地增值收益、乡村振兴等的关系。由于相关政策指向不明晰与实践中农村土地市场秩序的混乱，学界对于入市的对象“农地”“集体建设用地”与“集体经营性建设用地”并未达成共识，以致在研究内容中出现“农地入市”“集体建设用地流转”等相关概念。

图2 2003—2022年研究领域关键词共现网络图谱

表2 研究领域高频关键词和中心性列表

2.3 研究内容的动态演进

Cite Space对文献研究纵向更替和动态演进的图谱是以Time zone图谱方式呈现出来的，如图3所示。关键词共现时区图不仅可以标识关键词节点出现的时间，还可以通过关键词间的共现关系展示该领域研究的传承演变过程[21]。自2003年至今，我国对集体经营性建设用地入市的研究文献类型从以规范分析为主逐渐向规范与实证分析相结合演化；研究思路从土地市场秩序的问题导向转为建设城乡统一建设用地市场的目标导向；研究内容从宏观法律体系与土地制度的改革转向微观农村集体经济组织和新型农业经营主体的分析，从征地制度下的失地农民补偿安置转向集体经营性建设用地入市的增值收益分配等。以知识演进路径来看，学界从现实描述到实证分析对中国集体建设用地经营性建设用地入市展开了渐进式的探讨。

2.4 研究前沿热点分析

突现词是研究领域在一定时期内使用频率显著增加的关键性术语，不同时间阶段的突现词显示了研究领域在该时期的学术研究前沿热点。通过突现词可以展示阶段性前沿研究领域。根据Cite Space软件分析得到集体经营性建设用地入市的15个突现词，其中突现强度最高的是“乡村振兴”(12.97)、“集体建设用地流转”(9.93)、“城乡融合发展”(6.86)，突发性保持至今的关键词有3个，分别是“城乡融合发展”“乡村振兴”和“国土空间规划”。

图3 2003—2022年研究领域关键词Time zone图谱

图4 2003—2022年研究领域关键词突现图谱

城乡二元体制的政策设计不仅催生了城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，更加阻碍了城乡融合发展和乡村振兴建设。21世纪以来，党中央为解决农业农村发展问题，以“做强农业、振兴农村、致富农民”为目标，通过建立集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同平台、健全农民持续增收体制机制等系列举措，着力推进城乡融合发展的进程，以实现城乡之间的发展机会共享和地位平等，助力乡村振兴战略的实施。土地作为农村最重要的生产要素，集体经营性建设用地的市场化改革成为城乡要素自由流动和平等交换的突破口，是城市与农村之间有序的要素交换机制的重要一环，已成为推进城乡融合发展的重要途经[22]。集体经营性建设用地入市实践的路径通过激活农村土地价值，促进了农村土地要素从自然资源向资本、资产的转变，以土地资源要素的流通吸引资本下乡，为实现产业振兴提供空间保障，进一步激发乡村振兴的活力和动力[23]。同时为城乡统一建设用地市场的建设奠定了基础，逐步打通土地要素在城乡之间的流动通道，对城乡融合发展具有关键意义[24]。

3 集体经营性建设用地入市研究进展述评

运用Cite Space中LLR的计算方法生成研究领域的关键词聚类图谱，如图5所示，结果显示，研究领域存在11个聚类标签，但算法结果有可能忽略特征不显著但对研究领域具有重要意义的研究内容，因此以文献计量分析结果为辅，结合对研究内容的分析与相关文献的阅读，当前集体经营性建设用地入市研究主要聚焦于制度建设、产权明晰、收益分配及规划保障等几个方面。

图5 2003—2022年研究领域关键词聚类图谱

3.1 集体经营性建设用地入市的制度变迁

改革开放至今40多年历程，集体经营性建设用地入市的制度设计在国家不同的发展阶段和政策导向下，经历了限制与开放两极摇摆的变迁过程，成为学界在土地管理方向研究的主要领域之一。早在集体土地市场准入制度建立之前，许多地方政府以“不干预、少作为”的态度默许集体经营性建设用地的隐形交易，逐渐导致农地市场失序、价格机制扭曲等后果，进而造成农民的合法权益无法得到保障以及建设用地使用效率低下[25]。

集体经营性建设用地入市的制度设计始于1986年首次颁布的《土地管理法》，提出了严格控制乡镇企业建设用地，到1988年首次修订《土地管理法》赋予国有和集体土地的使用权流转的合法权力；再到1998年第二次修订《土地管理法》又一次对集体土地使用权流转进行限制，到2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》规定集体所有建设用地的使用权在符合规划和法律规定的基础上可进行流转[1]；2008年党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，保障集体建设土地和国有土地同地、同价、同权”，至2013年党的十八届三中全会上进一步强调集体建设用地与国有土地的同价同权，2019年修订的《土地管理法》，终于从法律层面明确赋予集体经营性建设用地入市行为的合法性及其与国有建设用地的平等性。此次修订突破了城乡二元土地制度的禁锢，以搭建平等双向的土地交易市场为目标，在制度层面扫清了集体经营性建设用地作为资源要素自由流通的障碍，进一步释放其潜在价值，提高了农村地区的生产力和综合竞争力，为农村发展提供了新的动力和机遇，同时在制度层面为城乡融合的发展提供保障[26]。

集体经营性建设用地入市的制度变迁就是不断实现产权赋能的过程[1]，集体土地权利在占有、使用、收益权利的基础上逐步享有了处置权利[27]。其制度设计的基本动力是促进农村土地资源要素的流通以及提升资源配置效率和生产效率[28]。目前，顶层设计初步实现了集体经营性建设用地在城乡之间的流通，但如何持续保障土地要素流通的程度和提升生产效率，仍需要延伸和拓展制度设计的内容。政府可进行系统性的城乡融合体制建设，提高城乡基础设施建设的水平和质量，制定相应的土地政策和法规，加强对农村土地集约利用的指导和扶持，以便入市改革能更快更好地促进城乡融合[22]。

入市改革制度设计的终极目标是实现集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”，集体经营性建设用地入市作为集体土地制度改革的突破口，通过制度设计率先探索同权的路径。借鉴国有一级市场的土地定价机制和市场交易规则等方面的成熟经验，进一步明晰农地市场的产权结构，从顶层到基层，逐步完善现阶段集体经营性建设用地入市实践的指导制度，重构土地增值收益分配格局[29]。

3.2 集体经营性建设用地入市的产权制度

土地产权是指土地要素基础上排他性的完全权利，是由所有权、使用权、地役权、抵押权等形成的权利束[30]。土地在市场进行交易的必要条件是具备完全的产权，但我国城乡二元的土地制度体系导致集体土地不具有完整的产权，同时“集体”主体的虚化，也导致集体土地存在所有权主体不明的问题，在很大程度上制约了集体经营性建设用地进入土地市场进行交易。

最新《土地管理法》在法律制度层面保障了集体经营性建设用地与国有土地的“同权同价”，缓解了长期以来城乡二元土地所有权性质引发问题[31]。未来，集体经营性建设用地入市的研究重点将关注如何保障其土地发展权的实现，同时在理论与法律上明晰权利主体与行使主体。在入市改革中强调集体经营性建设用地的土地发展权，其更广阔的意义是对我国城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题的有效回应，快速城市化进程中城市的土地发展权得到充分实现，城乡公共基础服务、居民收入、基础设施建设等方面的差距显化了城乡发展权的不均衡，以集体经营性建设用地的土地发展权实践为突破口，推进城乡融合发展过程中城乡发展机会的共享，解决农村的发展问题并逐步缩小城乡差异。部分学者提出集体经营性建设用地的土地发展权在入市过程中的实现，需要明晰入市主体的收益分配，依托城乡统一的建设用地市场作为实践平台，并充分保障土地效能的发挥和增益价值的发展[31]。

在农地制度改革中，首先应坚持还权赋能于农民的基本原则，引导农地产权向农民回归，农民作为享有集体经营性建设用地入市收益的权利主体[8]。而权力行使主体以新型集体经济组织为主，其代理行使入市的经营管理等权利。需要注意的是，要以法律法规和政策文件为准绳，合理界定集体成员和成员集体之间的权利关系和边界，明确各方的土地使用权、收益权等权利界限，制定监管机制以避免权利冲突，以保障各方权利。对于农民集体，为了应对土地利益格局重构过程中不确定性风险，应按照权利主体、民事主体、市场主体的原则进行实体化改造，在农地确权颁证和集体成员资格认定的基础上对其进行法人化改造，使其成为独立的市场法人主体[8]。

3.3 集体经营性建设用地入市的增值收益分配

在城乡融合发展的背景下，城市和农村的利益分配格局成为各界关注的焦点，尤其是集体经营性建设用地入市的增值收益分配问题，应考虑到不同利益主体的权益和利益，要优先保障农民群体的利益，通过激发农民群体的主动性和积极性，在推动集体经营性建设用地入市和城乡要素流动的同时，着力实现城乡利益的协调和平衡。既有研究主要从形成机制、分配主体和方式等方面对集体经营性建设用地入市的增值收益分配问题展开探讨[32-35]。学界通过多方位分析入市的收益分配典型模式，达成首先应从建立顶层设计去均衡入市收益分配机制的共识[36]，同时需要持续推进确权颁证的工作，在明晰土地归属与权责的基础上，进一步讨论增值收益分配问题，对于收益的保值与增值要求在农村扶植产权金融服务平台，以完善集体经营性建设用地入市流程[37]。

增值收益分配主体涉及政府、企业和集体(农民)。集体经营性建设用地入市的行政服务由政府提供，包含建设用地的用途审查、规划制定、入市监督审批等服务[35]，同时集体土地入市需要履行与国有土地同等的义务，包括生态环境保护、基础设施建设及社会责任等。因此，政府可以通过征收调节金或税收的方式科学地参与增值收益分配[38]，税收可用于农村公共事业、社会保障等方面，进一步保障农民的权益。企业在土地交易市场中获得集体经营性建设用地的使用权，对土地进行的开发投资行为，以“谁投资谁受益”为原则，可获得增值收益[38]。增值收益在村集体的留存能够为农村居民带来经济上的利益和就业机会，同时也有助于缩小城乡收入差距和促进城乡融合，这种留存土地增值收益的做法也符合当前中国推进乡村振兴战略的发展方向[22]。集体内部收益分配以农民为主体，要依据权属关系或按入股比例等民主的方式落实收益分配，建立和完善集体经济组织的法人治理结构和内部监督机制，确保土地增值收益分配的合法性、公正性和透明度，切实提高农民财产性收入及其他权益保障[39]。入市的土地增值收益如何在各利益主体间公平、合理分配，是当前农地制度改革亟待解决的首要问题，更是各项改革持续深化推进的关键[40]。统筹建立利益均衡的收益分配机制是平衡好国家利益与集体利益、个人利益的关系的重要路径[41]。

3.4 集体经营性建设用地入市的规划保障

在国土空间规划体系与土地制度的改革的背景下，学术界对规划与集体经营性建设用地入市进行了相关研究。基层集体组织被赋予了在乡村地区土地资源配置的权力，有利于调整编制规划的底层逻辑，更加关注自下而上的治理体系变革；同时，也将加快实用性村庄规划的编制，明确集体经营性建设用地入市的条件[42]。在规划指导入市的必要性上，有学者认为目前城镇开发边界外的规划缺位难以为集体经营性建设用地入市提供规划依据，阻碍了入市规模化的实现[10]。还有学者指出规划的用地摸底调查是集体经营性建设用地入市的必要前期工作[42]。

在规划实践研究上，研究主要集中在集体经营性建设用地入市试点实践区域，有学者探讨了基于集体土地利益相关主体多样化的特征，以南海区集体经营性建设用地入市为例，建立了具有代表性的土地利益平衡机构，完善了空间治理模式，实现了空间规划和土地利益的平衡和协调[43]。还有学者分析了常州市武进区和南京溧水区的村庄规划中涉及集体经营性建设用地入市的规划实践，总结两地均在规划中明确产业空间布局，通过规划先行保障了入市工作的开展[44]。

在规划管控研究上，学者从规划编制与管理方面进行相关研究，从总体规划、专项规划和详细规划3个层次提出了指导入市的意见，要在规划编制过程中，建立精准管控、统筹协调、价值共享的理念并完善配套政策[45]。还有学者认为，乡镇国土空间规划需要从用地规模、空间格局、产业准入等方面明确入市条件[42]。

未来，国土空间规划在关注集体经营性建设用地入市的本体需求基础上，需要融入区域与城乡融合发展的思维，如集体经营性建设用地作为土地资源要素在城乡乃至区域内“入市”流通，需要完善的交通、通信基础设施等要素的加持，这些要素是保障城乡之间人口、资金、技术和商品有序流动的必要载体。因此，在省级、市级、县级的国土空间规划中，要疏通土地附加要素流通的通道和基础设施的建设，为配套设施、交通建设等全局进行谋划，以实现集体经营性建设用地的产业发展和土地附加价值的提升。同时，国土空间规划还应关注农村地域的环境承载力，注重城乡融合发展的协调性和持续性。

4 结论与展望

借助可视化文献计量软件Cite Space，通过关键词共现分析和突现分析等文献计量方法，对源于中国知网的1125篇集体经营性建设用地文献进行分析，绘制出2003—2022年研究领域科学知识图谱，并对研究关注热点、分析维度、演进前沿进行了系统梳理，形成如下结论：从关键词计量分析来看，中国集体经营性建设用地入市研究大致经历了从现实描述到实证分析的渐进知识演进过程；关注热点主要集中在“土地制度改革”“增值收益”“乡村振兴”等主题，“集体经营性建设用地入市”“集体建设用地”“使用权”等关键词是连接其他节点要素的纽带和桥梁；有待于进一步拓展的前沿热点则包括“城乡融合发展”“乡村振兴”“国土空间规划”等内容。

总体而言，既有集体经营性建设用地入市研究仍呈较明显的碎片化特征，研究视角较为局限。当前我国城乡发展不平衡问题仍比较突出，国有土地的供给和需求矛盾突出，而集体土地存在闲置和利用效率较低的问题。因此，未来可将研究视角提升到城乡和区域融合发展的全局视角，整合城乡土地资源，优化土地利用结构。在研究内容的完善上，需要厘清集体经营性建设用地的特殊性质，需要在资源禀赋差异较大的现状上对其规模、区位、用地开发程度等方面进行深入分析和比较；为了缓解入市规则的统一性与地方实践的多样性之间的矛盾，在适用全国入市的顶层制度设计基本完成的基础上，进一步研究如何自上而下地具体规范各地入市的规则体系[6]；在具体的土地产权交易的主体复杂性、土地发展权的实现、土地增值收益来源的多样性和国土空间规划编制的转型等问题需要学界进行更加深入的探讨，为集体经营性建设用地入市的实践提供指导依据。