乡村振兴背景下乡村国土空间规划编制思考

刘丹凤，胡俊辉

（河南科技大学 土木建筑学院，河南洛阳 471000）

据统计，我国城镇化水平由1978 年的17.92%上升到2021 年的64.72%，40 多年时间增加46.8 个百分点。在取得举世瞩目成就的同时，乡村正经历亘古未有的变化，农村问题多样化突出，农村人口大量涌入城市，致使城市问题日趋突出。城市居民希望与自然接触的愿望更为迫切，乡村良好的自然风光得到城市居民的青睐。为此，党的十九大报告提出乡村振兴战略，并编制《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》以指导战略实施。随后，中共中央国务院2019 年出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2022 年颁发《乡村建设行动方案》；与此同时，重组的自然资源部2019 年出台了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，2023 年颁布《乡村振兴用地政策指南》。这些政策为新时期解决三农问题、建设生态文明提供依据。作为国土空间规划体系最低一级的乡村国土空间规划更强调实施性，事关乡村振兴战略的成败。因此，新背景下适时开展契合乡村实际并融合经济社会发展、产业振兴、乡村建设、土地利用、生态保护等的乡村空间规划显得尤为必要。

1 相关研究回顾

1.1 乡村建设回顾

我国乡村建设始于清末1908 年开展的“乡村治理运动”，以及20 世纪20 年代末30 年代初，民间社会各界在采用和平方式以实现“民族自救”基础上开展以教育和文化为主导的乡村建设活动；兴于在新中国党中央领导下开展的各类农村土地制度改革；盛于改革开放后，开展的社会主义新农村建设；成于新时代乡村振兴国家战略。100 多年的乡村建设实践活动，主要经历了乡村建设阶段、新农村建设阶段、乡村振兴阶段（表1）。

表1 我国乡村建设历程表

1.2 研究回顾

新中国成立初期，党中央领导开展农村土地制度改革，但此时期，规划主要集中在城市地区，乡村地区规划开展较少；“科学发展，规划先行”，改革开放后，在社会主义新农村建设背景下，乡村规划稳步开展，但系统的乡村空间规划体系尚未建立。梳理相关文献发现，国内学者关于乡村空间规划的研究起步于乡村地理学领域，更多的是对乡村空间概念[1]、空间发展模式及内容[2-7]、特征与问题[8-11]的研究。随着时代发展，乡村质朴的郊野环境得到城市居民的青睐，学者们的研究视角也日益丰富，涌现出从景观学[12-13]、风水学[14]、空间认知[15-19]、乡村文化[20-21]等视角开展对乡村规划途径及方法的探讨；也有学者解读西欧、德国、荷兰等国外乡村空间规划、乡村治理、空间建设等内容并提出对我国的启示[22-26]。由此分析可知，学者们的研究是基于特定的背景与地域，涉及乡村低效空间优化、景观环境整合、服务设施布局、文化挖掘及产业发展等方面，取得了较为突出的研究成果。但随着乡村振兴战略、国土空间规划体系上升到国家层面，乡村空间规划面临新的机遇与挑战，乡村规划理论需不断丰富完善。因此，寻求新时期乡村国土空间规划编制途径及方法就显得尤为必要。

2 乡村振兴相关政策解读

2.1 乡村振兴战略

乡村振兴战略是党中央基于彻底解决长时期困扰我国经济社会发展的“三农”问题而在十九大报告中提出的国家级战略。明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。深入研读这20 字可知其更注重乡村空间中人、自然、产业的和谐，推动乡村产业、人才、文化、生态和组织的振兴，最大限度地优化生态、生产、生活空间，给生态生活“留白”，重构诗意栖居的乡村人居环境。

“产业兴旺”是核心，落实在生产空间。注重农业新业态、新载体的培育，加快构建现代农业体系，促进农户与现代农业的衔接，为乡村振兴提供资金保障。“生态宜居”是重点，落实在生态、生活空间。首在生态，次在宜居。构建人与自然和谐的共存格局，注重山水田林草及农村环境问题的综合治理，为乡村振兴提供永续发展动力。“乡风文明”是保障，落实在生活空间。挖掘传承乡村特色传统文化，保护古建、古树、古井等遗产遗迹，加强乡村文化建设，为乡村振兴提供精神保障。“治理有效”是关键，落实在生态、生活、生产空间。动员一切参与力量，提升村民参与乡村建设的积极性，建立新时期乡村治理体制，为乡村振兴提供组织保障。“生活富裕”是目标，落实在生活空间。富裕除了物质上的富足外，还应包含精神需求的满足（图1）。

图1 乡村振兴战略解读简图

2.2 乡村振兴战略规划

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》指出在人与自然和谐的前提下，合理划定三生空间及其规划内容。生产空间重点保护大田作物种植区、养殖区、特色农产品种植区及加工区等，划分乡村经济发展片区，支持各类农业新业态、新载体建设。生态空间注重对山水林田湖草治理、修复和保护，整治乡村环境，对自然空间进行整体保护，提升生态功能价值。生活空间保护乡村传统肌理和格局，营造尺度适宜的空间，完善各类生活服务设施及基础设施。

我国地域辽阔，自然和人文要素复杂多样，村庄发展条件千差万别，根据村庄发展现状、区位条件、资源禀赋等，规划将村庄划分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄4 种不同类型，并提出村庄振兴的思路与方向，见表2。

表2 乡村振兴战略规划四类村庄发展思路分析表

由此可知，乡村振兴战略及规划从乡村“人、产业、自然”和谐发展出发对乡村 “三生”空间进行部署与安排，涉及产业发展、土地利用、生态保护、人口流动及基础和服务设施等方面，这为当前乡村空间规划编制指明了方向。

3 乡村空间规划编制重点

在乡村振兴战略的大背景下，国家坚持以生态文明建设为中心，科学有序布局乡村生活、生产、生态等空间，以更好地保护乡村聚落传统的、质朴的、自发的本真状态。然而，我国地域辽阔，乡村自然环境和经济发展水平差别大，文化多样性突出，无形中增加了乡村振兴的实施难度，实践中面临多重问题。但乡村本质上是自然、人文的地域综合体，从既注重自然也注重人文、既有管控也有发展、既注重技术也注重政策、既要研究实体空间也关注虚拟空间的角度，分析乡村空间规划编制重点（图2），将利于化解多样性问题。

图2 乡村国土空间编制重点分析图

3.1 空间规划用地分类

规划的最终目的是落实到空间，乡村作为最小一级行政地域，规划的可实施性更为明显，用地分类标准就至关重要。但当前体制下，乡村地区空间规划用地分类尚缺乏统一标准。结合2013 年党的十八届三中全会提出“建立空间规划体系，划分生态、生活、生产空间管制界限，落实用途管制”的要求，从空间的视角结合城乡规划和土地规划用地分类尝试对乡村空间规划用地进行分类，如表3。

表3 乡村空间规划用地分类

表4 乡村地域空间规划体系

注：一般保护类生态用地中坡度大于35% 的山体是根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》和《基本农田划定技术规程》中“坡度35% 以上坡耕地宜退耕还林”的要求而提出[27]；用地仅仅考虑乡村地域内存在的用地类型；城乡用地分类标准采用（GB50137—2011），土地分类标准采用（GB/T21010—2017）。

通过对乡村空间规划用地进行分类，有效保障乡村规划项目稳步实施，实现“生产空间集约增效、生态空间管制提效、生活空间舒适高效、设施空间保障有效”的总体目标。

3.2 乡村空间开发“双评价”

乡村不同于城市地区，其自然、人文要素更具纯真质朴性，为充分摸清乡村资源家底，开展针对乡村地区的“五摸清”，即摸清乡村文化特色、农田空间分布、生态环境要素、村庄规模、乡村产业。以此为基础，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性的“双评价”（图3）。首先，选取乡村地域特色指标，基于土地资源、生态环境、灾害等指标进行单项评价和指标集成评价以开展资源环境综合承载力等级划分，将生态保护、农业生产和乡村建设功能分为高、较高、中、较低、低等五个等级；在此基础上，结合乡村地势评价、生态系统脆弱性评价、可利用土地评价等分析生态板块集中度、生态廊道重要性、地块连片度、地块集中度和综合优势度（区位、交通网络等分析）[28]，开展生态、生产、生活国土开发适宜性评价，将生态空间划分为极重要区、重要区和一般区，生产和生活空间分为适宜区、一般适宜区和不适宜区，明确适宜乡村建设（宅基地）、农业生产、生态环境保护空间格局，科学划定“三区三线”，为乡村地域空间结构优化提供依据。

图3 乡村地区空间开发“双评价”流程

3.3 乡村地域空间规划内容

3.3.1 乡村地域空间规划体系

1）“三区三线”提升为“四区四线”

“三区三线”是以土地主导功能的正常发挥为划分依据，但如何保障其主导功能的发挥，是需要一定的设施来保证的。因此，严格意义来讲，还需划定设施空间。一般情况下，对于国家、省、市、县等宏观大区域的国土空间规划，由于范围较大，其设施类图斑呈线状或者点状，常规方法将其划定在对应的空间内，“三区”即可满足空间规划编制要求。但乡村地域作为最小一级国土空间规划层次，且注重规划实施性，同时其地域范围小，设施图斑呈面状，若采用常规方法就显得不科学，也不利于规划项目的精确落地，故在乡村一级空间规划，宜结合乡村实际情况，提出“四区”，即村庄建设空间、农业生产空间、生态保护空间、设施空间。乡村振兴重点在于乡村产业的发展及产业地块的详细设计，为便于乡村产业的发展，同时提升其在乡村空间规划中的重要地位，在“三线”的基础上增加“产业区块线”，即发展乡村特色农业新业态、新载体的地块边界线。

2）国土空间规划体系建立

在“四区四线”科学划定的基础上整合各类空间要素，统筹布局乡村建设、人口、产业发展、土地利用、资源开发与保护等，形成开发与保护为一体的乡村空间开发蓝图，基于此构建“1+4+N”的乡村空间规划体系。

3.3.2 乡村地域“四区四线”规划

“生产、生态、生活、设施”四类空间是当下推进乡村生态文明建设的重要内容，也是城乡空间统筹开发的重要步骤。城市地域“三区”空间划定往往针对规划区，注重地块的用途分区；而由于乡村规模、农业和农村的多功能性，应针对整个乡村地域开展“四区”空间划定，更加注重地块用途的详细设计。

生产空间即是提供产品的区域，包含农业生产用地、工业园区、矿业用地等[29]。此空间注重区域内生产空间结构设计、生产管理用地区位及规模、作物种植区和养殖区的规划、创意休闲农业规划设计、工业园区详细规划设计、矿业用地整治规划等。

生态空间是保障国土生态安全的区域，包含自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、地质灾害密集区、湿地、河流湖泊水体控制区、荒漠化地区以及防护林、特种用途林、坡度大于35%的山体等。此空间注重各类生态要素区域的修复、治理与保护、生态空间保护等级划分及保护措施等。

生活空间是提供精神和物质需求的区域，包含乡村宅基地、各类服务用地等。此空间注重乡村宅基地的规划与整治，安置区规划，各类商业和公共服务设施配置类型、规模与等级，历史文化遗产保护，乡村旅游规划设计等。

设施空间是其他三空间功能正常发挥基础空间，注重服务于其他三类空间的各类交通及服务设施、市政与环卫设施、特殊设施（公墓）、旅游服务设施等规划与设计。

“四线”即乡村建设边界、基本农田保护线、生态保护红线和产业区块线。乡村建设边界从规划的角度来讲，是指规划期内乡村建设用地的空间边界线，也包含为乡村未来发展而预留的空间界线；基本农田保护线从保障粮食生产的角度，指基本农田的永久保护线；生态保护红线是具有生态功能的各类区域的保护线；产业区块线是农业新业态、新载体的边界线。

3.4 空间规划项目占地分析

项目指生产、生活、生态、设施四类空间内发挥其主导功能的各种建设项目，将乡村地域土地利用总体规划，与项目规划图在ArcGis 中进行叠加分析，得出各类项目的占地类型与规模，由此可分析空间规划与土地利用总体规划的冲突程度，切合的图斑作为近期规划项目用地，冲突的图斑地块在符合国家用地政策的前提下作为远期规划用地，如果占用永久基本农田就需要重新确定布局建设项目。

3.5 空间开发蓝图与控制表

以“四区四线”划定的结果为依据，提炼出乡村地域空间开发骨架，严格按照生态空间重要性等级、生产和生活空间适宜性等级分析结果，统筹安排布局各类规划项目以形成空间开发蓝图，将各个规划建设项目地块的详细控制指标量化即形成空间开发控制表。

4 结语

乡村空间规划是上层次空间规划的具体实施，在整个国土空间规划体系中居于重要地位，特别有利于解决新时期的“三农”问题，是乡村地区可持续发展的重要保障。在当前政府机构改革的大背景下，我国的国土空间规划编制工作刚刚起步，各级地方政府结合自身实际，在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指导下积极制定切合地域实际的国土空间开发政策，形成自上而下的政策衔接体制，并切实开展空间规划的编制工作。然而，目前关于乡村级国土空间规划积累的经验不够，经验反馈规划理论不足。为此，对于乡村级国土空间规划的编制应以“自然-人-产业”的和谐为出发点，体现乡村振兴的战略要求，需要重点关注：1）重视乡村地区国土空间规划用地分类，统一规划底数；2）重视乡村地区“双评价”，严格保护乡村地区生态资源与环境，落实底线管控思维；3）开展“四区四线”空间规划，严禁触碰基本农田，严守耕地红线；4）重视土地指标与建设项目的良好衔接，体现多规合一，落实空间开发“一图一表”；5）挖掘并传承乡村地区历史文化，开发新业态。后续研究应注重地域实际，在市县级国土空间规划的总体部署下，有序开展乡镇级国土空间规划的理论与实践探讨。