“穿透式”规划传导下重庆市国土空间详细规划编制路径研究

周梦麒，张程亮，余嘉珊

（1 重庆市规划设计研究院，重庆 401147；2 北京林业大学 园林学院，北京 100091）

0 引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下称“《意见》”)明确“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”[1]。

《中华人民共和国城乡规划法》规定“城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。《意见》规定“国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划”。因此，国土空间详细规划与城乡规划详细规划在概念内涵、规划对象、技术逻辑等方面是有区别和联系的。国土空间详细规划作为国土空间规划体系下的实施性规划，更加强调从总体规划到详细规划的规划传导。规划编制中要顺应从城乡规划详细规划向国土空间详细规划的转型，解决现行城乡规划详细规划在编制管理中出现的相关问题，构建适应新阶段、新理念、新格局语境下的国土空间详细规划，实现新时代国土空间规划体系下的“一张蓝图干到底”。

基于原城乡规划存在的“总规控规脱节”、控规规定刚性过强、对环境变化的适应性不足和控规调整频繁等问题，国内学者从传导体系、传导路径、传导机制、编制方法、管控规则等方面开展了详细规划的创新研究。王海蒙等[2]认为建立科学有效的传导机制、实现总体规划向详细规划的有效传导，是保障规划权威性、可实施性的重要手段。周敏等[3]从全链条治理逻辑的角度提出了的“三链协同”（规划编制、实施管理、监督反馈）传导体系及传导路径，黄孚湘等[4]提出要建立“总详联动”机制，重视镇（街道）级规划在传导总规要求、指引详细规划编制上具有“承上启下”的重要意义，胡思聪等[5]提出应通过完善规划传导结构、明确各层次规划管控方式及建立规划传导联动机制，形成对总体规划有效的传导和反馈路径，胡海波等[6]提出详细规划应向分层体系化、分区差异化、分类精细化方向改革。

本文从“穿透式”规划的角度，从空间载体、内容传递、管理事权等方面，总结了重庆市详细规划的编制创新路径，以期为下一步国土空间详细规划的编管工作提供相应支撑。

1 “穿透式”规划研究背景

1.1 传统规划的不足

从2002 年至今，重庆市中心城区在近二十年时间基本完成了城镇建设空间的控制性详细规划全覆盖，2018 年形成的中心城区控制性详细规划整合“一张图”是当前详细规划工作和管理的底图。这二十年是重庆直辖以来经济社会大发展的黄金二十年，控制性详细规划在保障规划实施、促进重庆城市建设发展上起到了重要的作用，形成了具有重庆特色的控制性详细规划编制体系。但是，由于在整体层面的规划统筹不够，控制性详细规划还有以下不足：

1）在总体规划和控制性详细规划之间缺乏分区规划的有效传导。本应作为传导手段的分区规划未进一步对总体规划的目标任务进行分解，且未法定化，导致控制性详细规划编制中对总体规划的战略目标把握不够清晰；

2）地块层面的规划管控过于刚性，规划的统筹性不够。在“多中心组团式”城市空间结构引导下，中心城区控制性详细规划虽然形成了“组团-标准分区-具体地块”的地块编码体系，但并未形成与编码体系相对应的分层规划编制内容，故中心城区的控制性详细规划一直以来都是直接编制到具体地块，控制性详细规划一经市政府批复，规划管理过程中就变得刚性，导致控制性详细规划在实施过程中调整频繁；

3）擅长单一的技术指标管控，缺乏对多元城市场景的适应。城市总体规划的战略目标是抽象的，详细规划管控的用地性质、容积率、建筑限高等经济技术指标是具象的，如何通过具象的各项指标引导抽象的各类城市场景的实现，体现控制性详细规划的包容性适应性，是当前控制性详细规划编制方法所缺乏的。

1.2 重庆开展“穿透式”规划研究的背景

当前，国内多个城市也在开展规划传导下的详细规划实践研究。北京注重“强传导”，构建“街区控规-规划综合实施方案”传导体系，广州进一步完善了“市级总规-区级总规-单元详规-地块详规”的纵向传导路径，深化了传导机制设置[7]，深圳在城镇开发边界内划定了贯穿各级各类国土空间规划以及衔接社会经济管理的国土空间规划标准单元，初步构建了以标准单元为空间载体的规划编制、传导管控等制度体系[8]，厦门市提出了“总体规划-分区规划-单元控规”的空间单元传导机制[9]。重庆也在积极探索国土空间规划体系下的详细规划编制管理新路径。重庆的控制性详细规划是基于地块层面的法定规划，从2016 年开始，重庆开展了控制性详细规划改革研究，提出了探索街区控规等思路，之后顺应国土空间规划改革趋势，从整体上构建了“穿透式”国土空间规划传导机制和“三级三类”国土空间规划总体框架（图1），旨在从根本上解决各类规划的“合一”和“传导”问题。

图1 重庆市国土空间规划总体框架（作者自绘）

为解决地块层面控制性详细规划刚性太刚、弹性不够、规划上下传导较弱、规划管理单元与行政管理单元脱节等问题，重庆在2016 年开始进行控制性详细规划改革的相关研究工作，形成了“三实现、四结合”（即实现控规由两规合一到多规合一、实现技术性文本向纲领性文件转变、实现城市设计贯穿控规全过程；定性与定量相结合、刚性与弹性相结合、技术与管理相结合、规划与实施相结合）的研究成果。

2018 年《重庆市城市提升行动计划》要求“实现‘穿透式’规划”“形成从‘远景目标、发展战略、空间布局、指标体系、行动计划、项目生成’层层深化落实的规划工作机制”，同时在规划编制中也开始了一系列的规划创新探索，如广阳岛片区规划探索了街区控规编制方法。基于上述政策要求和规划实践，按照新的国土空间规划体系要求，以“增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底”“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”为总纲，重庆开展了“穿透式”国土空间规划的专项研究，并在该研究体系下相继开展了总体规划、分区规划、详细规划等规划编制方法的探索和实践。

2 “穿透式”传导下的国土空间详细规划编制路径研究

2.1 “穿透式”的实践基础：编管融合

“穿透式”注重规划从编制到实施的全流程管理，详细规划也强调编制要为规划实施管理服务。从社会治理角度出发，按市区两级事权，分层编制、分级管理详细规划能够实现编管融合。这要求进一步明确市区两级政府在规划实施上的事权划分，每一层级的空间，要和需求主体、治理主体挂钩[10]。对于总体发展规模、城市重要功能的落实和区域重大设施的规划时序安排等市级政府总体把握的内容，应在规划编制中充分落实细化，强调规划的刚性管控。对于具体实施操作等涉及区政府事权的内容，规划编制中应留有弹性，具有实施操作性。

2.1.1 详细规划的两个编制层面

一是街区层面：落实和细化各区分区规划明确的规划单元强制性内容，明确街区层面强制性内容，主要包括：街区功能及定位，城镇建设用地总面积，乡村建设用地总面积，最大居住建筑总规模，最小商业服务业建筑总规模，最小工业用地总面积，最小公园绿地总面积，强度高度密度分区管控要求，街区层面需管控的公共服务设施、道路与交通设施、公用设施、公共安全设施的数量、规模及部分设施的位置，历史文化保护线、蓝线等，详细城市设计、地下空间重点地区、城市更新范围，生态建设与绿色发展相关要求等。二是地块层面：按照“自上而下”传导的思路，落实街区强制性内容以及地块其他规划管控内容。

2.1.2 详细规划的两个管理层级

基于分层编制内容，建立详细规划分级管理制度，形成“规划单元-街区-地块”详细规划修改分级管理机制。进一步细分市局和区局的分工，市局主导统筹规划单元和街区层面的工作，区局主要负责地块层面不突破街区强制性内容的工作。

2.2 “穿透式”的空间载体：编制单元

为实现从“总体规划-分区规划-详细规划”相互衔接、全域全要素全覆盖的编制目的，构建层层递进的网格化传导单元作为“穿透式”的空间载体，通过在一定空间范围内的治理规模再造配置各类资源[11]，实现纵向穿透。

2.2.1 全域划分规划单元，推动详细规划的网格化传导和全覆盖编制

在分区规划编制中，对各行政区全域划分规划单元，将规划单元作为承接总体规划目标任务分解的基本单位。规划单元一般结合街道、镇行政边界和主导功能划定（图2）。按照主导功能的不同，将规划单元分为城市单元和郊野单元两种类型，郊野单元又分为城乡融合、镇和生态三种类型，介于城市集中建设区和乡村之间的城乡融合区域为城乡融合单元，城市集中建设区外围的小城镇为镇单元，“四山”提升区、城中山体、生态保护红线区等生态管控地区为生态单元。

图2 重庆中心城区某行政区规划单元划分示意（作者自绘）

城市单元在分区规划指导下，直接编制详细规划；城乡融合单元在分区规划指导下，其城镇开发边界内的详细规划和城镇开发边界外村庄规划统筹城乡同步融合编制，让城市的公共服务设施、市政交通基础设施能够便捷地服务于乡村，在乡村优美的环境中也可布局一些城市功能，让人们回归自然，体验乡愁，真正做到城乡融合，形成“一张总图”；镇单元在分区规划指导下，编制镇国土空间规划，统筹镇域功能、交通、公服配套、基础设施等内容，进而编制镇区详细规划，以及按需以一个村或多个村编制村庄规划；生态单元在分区规划指导下，编制“四山”提升规划，统筹“四山”地区功能、交通、公服配套、基础设施等内容，按需以一个村或多个村编制村庄规划。

2.2.2 城镇空间内划分街区，强化规划精细化传导

分区规划中对城镇空间划分街区方案，街区是详细规划编制的基本单元，一般结合社区行政边界、自然山水、城市道路以及主导功能划定，约3～5 km2，原则上不超过10 km2（图3）。街区范围可在详细规划编制阶段结合实际做适当微调，但应做好与相邻街区边界协同。根据街区所处的不同功能分区，按照不同功能板块提出差异化的街区管控要求。

图3 某在编详细规划规划单元、街区划分示意（作者自绘）

实行全覆盖、网格化单元化管理，是推动规划实施的有力方法。未来，将探索街区在规划管理方面更广泛的作用，比如将街区与社区生活圈、公服配套与城市更新单元、规划实施方案、部门协同等结合起来，进一步发挥街区作为规划基础单元的作用。

2.2.3 探索编码体系数字化，便于各层级规划的信息化管理

按照“行政区-规划单元-街区-地块”的顺序，行政区编码用相关代码表示，规划单元和街区编码用两位数的阿拉伯数字表示，地块编码则用三位数的阿拉伯数字表示，一个地块编码的完整表达示意为“B 01 02 034”。

地块性质则按照《自然资源部国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求，使用二级类和三级类。探索三级地类细分方案，研究将现有规划地类转换为新的用地分类标准的方法，研究原控制性详细规划的非建设用地的地类细分转换规则，实现全覆盖全要素信息化管理。

2.3 “穿透式”的技术支撑：专项规划

专项规划是实现“横向穿透”的重要技术支撑。建立以“定规则”为导向的专项规划编制管理机制[12]，将专项规划作为指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源的重要依据。充分认识到详细规划是一种协调手段，是一个平台型规划而非技术型规划，由详细规划“定蓝图”，从而统筹各专项规划的空间布局，形成在某个时期内各方利益相对均衡的一张蓝图。近两年重庆市中心城区开展了很多专项规划，为详细规划编制提供了支撑。本研究从技术指标、TOD 综合开发、城市更新、新型产业用地等近期热点选取具有代表性的相关专项规划进行阐述。

2.3.1 开展《重庆市中心城区强度高度密度专项规划》，为详细规划编制中的强度高度密度指标制定提供依据

开展《重庆市中心城区强度高度密度专项规划》，出台《重庆市中心城区强度高度密度管理办法》，按照“总体规划-分区规划-详细规划”三个层级对中心城区人口规模、建设用地规模和建筑规模进行分级管控。市总体规划层级，明确中心城区人口规模和建设用地规模，以及城市风貌和强度高度密度控制的总体原则；分区规划层级，划分规划单元和街区，明确规划单元和街区的人口规模和建筑规模；详细规划层级，街区层面管控强度高度密度分区，地块层面明确各个地块的容积率、建筑限高、建筑密度指标，在项目落地时可以按照市区两级分级管理的要求对相关指标进行适当调整。详细规划编制和管理中要按照该办法相关要求，合理确定地块的开发强度、建筑高度、建筑密度。

2.3.2 开展关于城市轨道TOD 综合开发区、城市更新、新型产业用地等专项规划和专项研究，为特定区域的详细规划编制提供依据

开展《主城都市区城市轨道交通TOD 综合开发专项规划》，出台《主城都市区城市轨道交通TOD 综合开发规划设计导则》，指导TOD 综合开发区的详细规划编制。开展城市更新专项规划，明确已经审定的城市更新片区策划方案与项目实施方案的相关规划设计内容直接纳入详细规划，作为规划管理依据。研究出台《关于加强中心城区新型产业用地（M0）管理的指导意见（试行）》，统筹产业空间和居住空间布局。

2.4 “穿透式”的可持续性：场景营城

以“穿透式”规划编制传导体系为总纲，按照“谋划找定位，策划定功能，规划落空间，计划促实施”的“四化”大规划理念，把“场景营城”作为推进国土空间详细规划的新理念，辅以土地功能混合使用、规划留白等多种编制手法，多维度思考规划的场景化表达，以实现规划的可持续性。

2.4.1 “四化”大规划理念

1）通过谋划和策划明确详细规划编制目标

在重庆市国土空间总体规划的指导下，详细规划中落实中心城区建设中部片区（是重庆的历史母城）、东部片区（突出生态主题）、西部片区（突出科学主题）、南部片区（突出人文主题）、北部片区（突出智慧主题）的要求，强化“两江四岸”主轴功能，按照打造城市重点功能片区的要求，对规划范围先开展整体谋划和策划工作，明确详细规划编制的核心目标，保障上位功能的传导。

2）在详细规划编制中运用城市设计方法实现各类城市场景

将城市设计贯穿于详细规划编制全过程。城市设计也是场景营城的方法之一，运用城市设计，铸魂赋能、塑形添彩，锻造、营造、创造丰富多彩的城市场景。结合重要地区城市设计制定规划设计导则，量化、深化和细化管控指标和规则，指导详细规划和建筑设计，使国土空间规划建设管理更精细化。在城市设计重点地区编制详细规划时，要同步编制片区详细城市设计，将详细城市设计成果主要内容和管控要求作为独立专篇纳入详细规划，保障城市空间形态的规划传导。

3）通过计划促进各类城市场景的实施

从宏观到微观，从“谋划场景战略思维、策划场景品牌体系、规划场景营造方法、计划场景实施机制”的场景营造，创造重庆独特的城市文化和创意环境，创造与人民美好生活需求精准匹配的空间供给，实现从传统空间规划到场景规划的转变[13]。

2.4.2 鼓励土地功能混合使用

为更从容应对城市发展的不确定性，加强规划的适应性，以及引导土地集约节约利用，服务新经济、新业态与新型产业发展需要，在详细规划编制中鼓励合理的土地功能混合使用，尽可能多地覆盖土地混合利用的不同情景，增加功能弹性[14]。鼓励城市更新区、城市中心及副中心、TOD 综合开发区、历史风貌地区、客运交通枢纽地区、“两江四岸”重要节点地区内的用地混合，尤其是存量地区，充分尊重市场规律，复合高效利用土地[15]。

涉及到土地功能混合使用的，在街区层面提出相关规划管控要求，在具体落地时根据当前城市发展的需要专项研究确定不同类型用地项目可以配套开发的兼容设施类型，以及可以混合开发的比例上限等内容。

2.4.3 鼓励留白

对需进一步研究其功能定位和开发控制要求的用地，鼓励进行留白控制，待区域功能研究清晰之后再进行具体的功能布局。但是要统筹考虑交通、市政布局，预留公共服务设施，还要结合区域整体功能制定留白用地正负面清单。在长江文化艺术湾区详细规划编制中，探索了留白用地的使用方法，为项目落地提供了兼具弹性和引导性的规划方案。

3 “穿透式”传导下的国土空间详细规划实施保障

3.1 完善技术标准文件

制定出台一系列规章文件，保障详细规划的科学编制和顺利实施。制定《重庆市详细规划编制审批管理办法》，规范详细规划编制和审批工作制定；制定出台《重庆市详细规划编制指南》，指导和规范详细规划编制工作，完善“穿透式”国土空间规划体系，提高详细规划编制的系统性、科学性和可操作性；制定出台《关于深化中心城区详细规划修改分级管理工作的通知》，深化详细规划修改分级管理工作；以及修订相关编制组织规程、详细规划修改工作规程、相关技术标准等，将规划编制技术方法、工作组织流程、规划实施管理的全过程进行规范统一，确保有据可循。

3.2 完善“规划一张图”信息平台

利用信息技术尤其是大数据手段建立国土空间规划信息化平台、构建国土空间规划“一张图”等，可以实现对城市的精细化、实时性管理[16]。动态完善全市“国土空间规划”一张蓝图，不断提升一张蓝图的科学合理性，夯实工作基础；建立规划实施项目库，将“一张蓝图”变为规划实施项目，为制定建设计划提供项目储备；动态监测评估规划实施和城市运行，对城市规划实施进行动态评估和监测，提供科学决策依据；完善详细规划管理监督机制，在信息平台开展详细规划修改全流程、链条式、闭环化、信息化跟踪和监督。

4 结语

“穿透式”规划，是一种规划体系，一种规划机制，也是一种规划方法，目的是以规划引领城乡空间发展，形成规划、建设、管理相互衔接、层层相扣的传导系统，本文重点从规划编制方法的角度进行了阐述。主要体现在以下三方面内容：

1）提出了通过构建层层递进的规划传导单元，对应“总体规划-分区规划-详细规划”规划体系，构建“市域（对应总体规划）-分区（对应总体规划）-规划单元（对应分区规划）-街区（对应分区规划和详细规划）-地块（对应详细规划）”层层递进的网格化传导单元，形成相互衔接、层层传导的“穿透式”规划编制传导体系，形成不同层级的规划管理单元（图4、图5）。

图4 规划传导体系（作者自绘）

图5 “穿透式”规划编制体系（作者自绘）

2）明确了从总体规划到详细规划的传导内容。在市国土空间总体规划中提出分区管控要求，即各区的发展目标、总规模等，指导各区分区规划或总体规划编制；在分区规划或总体规划中划分规划单元，明确规划单元规划管控要求，提出街区划分方案和街区约定指标，指导详细规划编制；在详细规划中明确街区管控要求，指导地块实施。

3）要求进一步加强详细规划编制与管理的融合，按照“放管服”等相关工作要求，将一部分详细规划管理工作下放至区级政府，探索与市区两级政府事权对应的“规划单元-街区-地块”详细规划分级管理机制。

近几年通过在国土空间规划中的实践探索，已初步搭建了基于“穿透式”规划传导机制下的国土空间详细规划编制框架，但是在不同地段规划管控的差异化、明确规划传导的侧重点、与规划管理的融合以及规划实施保障等方面还需要进一步加强，还需要不断将规划编制技术方法、工作组织流程、规划实施管理的全过程进行规范统一，从而不断提升“一张蓝图”的科学合理性，保障规划蓝图的落地实施。