进口食品后续监管工作机制研究＊

陶 冶 何良智

（中华人民共和国昆山海关，江苏苏州 215300）

0 引言

2018年机构改革，检验检疫职能划入海关，进口食品管理由原来的条线管理模式改为分段管理模式，后续监管由原来的传统涉税领域扩展至进口食品管理，新的监管形势下，监管规则、理念均应有变化，开展进口食品后续监管研究既有需求又有必要。

1 进口食品后续监管现状及面临的问题

1.1 进口食品后续监管现状

进口食品涉及的《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国食品安全法》《商检法》《稽查条例》《卫生检疫法》以及其他法规、部门规章和公告，条文分布零散且无衔接条款。现有法律、行政法规、部门规章及规范性文件与食品监管现业务实际需求有较大差距，进口食品后续监管职能事项、监管处置流程与行政处罚、线索移交衔接缺乏，监管风险较大。后续监管决定包括处理性决定和惩罚性决定，后续监管权往往具有较强的主观自由空间[1]。

1.2 进口食品安全后续监管面临的问题

1.2.1 风险研判存在的问题

一是风险来源分析研判不清晰。目前，除了将事前、事中监管中实质性查发的问题作为后续监管的风险线索来源外，更多的是一些业务专家的个人经验和不成体系的做法。二是风险分析、运用需加强。在分析数据中，内部数据存在事前、事中环节可供后续监管采集利用的数据字段较少，缺乏字段间可实施逻辑校验的数据结构等问题；外部数据存在需求和获取方式尚未明确等问题。数据分析方法存在手段单一、思路狭窄、风险覆盖面不全等问题。三是风险线索应用转化待优化。一方面，进口食品领域风险线索数量偏少，向后续监管部门转化风险线索的渠道不明、方向不清。另一方面，进口食品监管需监管人员专业技术背景强大，开展风险分析、研判的技术门槛较高，影响后续监管部门人员实施作业的效能。

1.2.2 后续监管中的稽核查实务存在的问题

现有稽核查手段方面，较难获取进口食品质量相关直接信息，在传统稽核查手段外，应考虑加入进口食品安全、卫生等监管要素。进口食品后续监管相关操作规程、作业标准等尚未建立，在作业实施过程中事实认定、证据体系和处置要求等方面并无标准化模式。

1.2.3 后续处置流程存在的问题

现有后续处置内容中无进口食品相关信息，且现有后续监管执法依据与食品安全法等法律法规衔接不畅，使进口食品后续监管能适用的法律条文稀缺，部门监管存在执法间隙。

1.2.4 后续监管的其他问题

监管主体单一也是后续监管的其他问题中的主要矛盾，后续监管主要以行政部门为主，消费者、行业协会和社会公众的监督无法有效地作用于食品安全的监督[2]。进口食品后续监管除上述问题外，还有进口食品检验、化验、法律竞合、各部门间联系配合等相关问题。

2 对进口食品后续监管工作机制的探索

进口食品关乎人民“舌尖上的安全”，直接影响人民群众的生命健康，需强化后续监管的强度和力度，加强和完善进口食品后续监管工作，如选取进口食品风险点和风险点收集整理、案例的收集与分析、法规梳理及权责清单引入和借鉴、风险采集路径和风险清单设计等。

2.1 对进口食品后续监管作业方案的探索

2.1.1 后续监管取证合法合规性认定

建立清单化的审核证据材料清单，通过清单明确各类送审必备证据清单以及审核要点。

2.1.2 证据材料完整性审核

完整性审核是判断是否受理的重要依据。送审材料包含必备证据清单所列证据并且送审报告填写完整的，审核人员应当受理。

2.1.3 程序权限合规性审核

程序错则整体错，程序合法是执法行为的生命线。行政执法不是赢利活动，对行政执法效益的考察并不以执法投入带来的执法收入为标准，而是注重行政成本节省的效果[3]。进口食品后续监管基本程序应遵循《中华人民共和国海关稽查条例》《海关保税核查办法》及衍生文件，对通知、实地检查、送验送检等程序合规性开展审核。

2.1.4 适用依据准确性审核

依据准确性应从两个方面判断。一是微观层面证据与事实的逻辑相关性，二是宏观层面引用法条依据准确性。

2.1.5 处理意见恰当性审核

处理意见是送审报告的关键点和落脚点，决定了后续处置措施是否得当，审核处理意见一定要谨慎。处置意见由轻到重依次为未发现问题、发现有违规风险告知相关部门强化管理、涉嫌违规但不可罚、简快案件、一般程序案件、移交作为刑事案件等。

2.2 对进口食品后续处置作业机制的探索

后续处置是后续监管作业的最后一个环节，是监管结论能否落地、能否实现监管目的、能否形成海关执法威慑力的关键。

2.2.1 探索进口食品后续监管后续处置方式

进口食品关注重点是食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等规定，将进口食品后续监管处置方式分为两类，一是立案处罚，通过立案调查，并最终完成行政处罚案件办理。二是采取非处罚措施。发现存在不合规事项但未达到立案处罚标准的，采取非处罚措施。非处罚措施流程图如图1所示。

图1 采取非处罚措施流程图

2.2.2 研究处罚规定，探索进口食品后续监管作业处置流程

进口食品后续处置中，现有制度未涉及行政处罚办案流程。在现有处罚模式下，探索建立符合进口食品后续监管需求的立案条件、处罚案件办理流程、证据材料收集等工作机制，以便在后续处置流程中填补关键一环。

（1）行政处罚案件立案原则

进口食品后续处置中发现符合立案处罚条件，应及时予以立案。鉴于行政处罚案件多样性和社会经济发展变化，只要符合“违法性”和“可罚性”，原则上均应按规立案查处。

1）不予立案情形。一类是法定不予立案情形，另一类是裁定不予立案情形。发现违法行为轻微且无危害后果或符合“首违不罚”情形的，可以由海关裁量不予立案处罚。对应《涉检稽查风险点清单（第一批）》中的12个风险点，处置组拟定了《进口食品行政处罚案件立案负面清单》，内容有违法行为、涉及法律条文、不予立案情形等。

2）立案情形。发现企业涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》等规定，并排除不予立案情形，应及时予以立案并根据管理文件要求，合理使用自由裁量权予以处置，处置组据此原则制作《进口食品风险点清单对应行政处罚幅度建议表》，内容有违法类型、具体违反行为标准、适用法律依据、处罚选择和幅度（简易程序、快速办理、一般程序）等。

（2）进口食品行政处罚案件办案流程

1）一般程序案件办理。当企业发生上述表格中及其他违反进口食品等规定时，由稽核查部门将稽核查结论及附随材料作为案件线索移送审核科，审核科收到后，开展立案前审核，审核通过后，由审核科开展立案、调查工作，调查结束后交由法制科完成法制审核后经审批，制作行政处罚告知单，行政人员无异议后，完成处罚决定书审批、制作、送达流程，最终办结案件。进口食品行政处罚有一些不同，一是进口食品案件以食品安全为关注点，收集企业有无违规申报、有无进出口不合格商品等信息。需通过对涉案进出口货物上下游单据收集，同类情况证据梳理等，致力于形成完整证据链条，用于弥补实货缺失的遗憾，从而确定违法事实，定案处罚。

2）涉检简快程序案件办理。《中华人民共和国行政处罚法》《海关办理行政处罚程序规定》规定了简易案件和快速办理程序案件办理条件和流程，根据涉检行政处罚案件立案原则及办案流程，处置组总结形成了涉检行政处罚案件立案办案流程建议图，如图2所示。

图2 涉检行政处罚案件立案办案流程建议图

2.2.3 开展进口食品非行政处罚措施探索

进口食品后续监管中发现，企业虽存在不合规情形，但未达到立案条件，可使用一些非处罚措施，比如召回、退运、销毁等非处罚措施。同时，还可以探索性地开展其他柔性监管方式，用于提醒、督促企业守法履责，如行政约谈、取消企业享有的优惠措施等。

3 相关建议

3.1 进口食品后续监管相关法律法规修改建议

3.1.1 海关法律体系应明确将检验检疫内容纳入海关后续监管

机构改革后，后续监管没有明文将检验检疫相关事由纳入稽查范畴内，建立高效、有力的全过程检验检疫监管体系，可以提高工作成效[4]。

一是后续监管对象未涉及检验检疫相关事由。《稽查条例》条文指出，稽查方法依然仅限于企业会计账簿等财会材料，未将检验检疫关注的进口商品质量、安全等事由纳入稽查定义。二是稽查方法仅限于会计账簿等检查。对于检验检疫需要的企业进出口产品质量检测等材料无条文规定企业妥善保管要求，造成涉检稽查开展中证据资料收集困难的客观事实。三是处置结果依然以税收为重点，对于可能存在的法定检验商品未经检验擅自销售或使用等检验检疫违法事由未规定处置方式，造成了稽查发现违反检验检疫法律法规无处置流程的困扰。

针对以上情况，建议在新的海关法修订中，通过条文方式明确将稽查范围扩展至检验检疫领域。

3.1.2 丰富进口食品后续监管作业文书，增加执法相关要素

海关后续监管无论是稽查还是核查，现有作业文书体系均较为完备，但查验中存在无实货或者货物已经脱离进口时的状态，后续监管结论如何通过现有技术和制度弥补实货缺失导致证据链缺环的窘况，是稽查条例等法规修订的重点。以企业为单元的监管思路，在提高监管效率方面作用是明显的[5]。从稽核查一线反馈信息来看，后续监管实践中，应在现有稽查条例的技术上，将被进口食品质量、生产、检测相关素材纳入收集范畴并规定企业保管时限义务。后续监管理念应满足公民需求，政府组织的工作应关注个体需求和个体问题的解决[6]。

3.1.3 明确涉检稽查处置流程、途径与权限

进口食品后续处置模式需求与现有稽核查处置存在较大不同。《稽查条例》对于稽查处置主要是补缴税款、移交缉私等，《核查办法》对核查处置的主要方式是补办手续、限期改正、提供担保，对于违反进口食品相关事宜未有说明。因此，应积极探索操作细则便于实施，在注重行政处罚案件线索获取的同时，也应积极探索非行政措施，论证其合法性。

3.2 实现各部门有效配合

在进口食品后续监管中，因稽查处置涉及行政处罚等执法事由，法规部门作为法制审核环节的重要部门，必须参与其中。同时需要多部门协同配合，补强进口食品后续监管技术人员的缺失，实现后续监管目的。

探索多部门、多领域合作的专家集体审议制度。进口食品后续监管是新兴事物，这就意味着需要更多的专家力量支持，进一步优化工作流程，提高作业效率，真正形成耳聪目明、监管有效的综合大监管格局[7]。在作业中，针对不同事项需要建立领域内专家集体审议制度，利用系统内外专业力量支持，为作业人员提供更多、更好的智力支持，提高稽核查结论的科学性和专业性。