分级分类视野下海南自贸港“二线”轮渡风险防治研究

□宋红彬,朱丽波

(1.海南省社会治理创新与人才培养研究基地,海南 海口 571100;2.海南政法职业学院,海南 海口 571100)

在当前经济全球化发展、世界经济联系越来越紧密的趋势下,港口的地位和作用也越来越突出,港口作为海陆交通的重要枢纽,既承担着供船舶靠泊、货物运输及装卸、旅客上下船、储存等功能,又承担着沟通世界经济,对外开放的窗口作用,港口是国家安全的屏障,港口更是治安风险的重要防线。2020年是海南自由贸易港建设开局之年,海南自由贸易港的建设对港口经济发展既带来重大机遇,也带来重大挑战。海口港作为海南轮渡港口的重要通道,是连接内外的门户,为确保海口港轮渡港口的健康发展,为我国的经济贸易发展助力。鉴于此, “二线”管住视域下轮渡港口治安风险防范治理已成为当下研究的新的重大课题。

一、研究背景及问题提出

在海南建设自由贸易港,是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策,是我国新时代改革开放进程中的一件大事,是贯彻落实习近平总书记在2018年4月13日庆祝海南建省办经济特区30周年大会上重要讲话精神和中共中央、国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》的要求,稳步地分阶段地推进中国特色自由贸易港建设。[1]2020年6月1日中共中央、国务院印发 《海南自由贸易港建设总体方案》明确了海南自由贸易港实施范围,海南自由贸易港建立“一线”放开、“二线”管住的管理模式。这一模式在实际中的应用,推动海南进入一个自由贸易港时代,不仅促进轮渡港的发展,而且促使海南经济得以迅速发展。

根据国际经验,“一线”指国境线,即从境外到自贸区(港)内。“二线”指自贸区(港)的空间分割线,即自贸区(港)与境内其他区域之间的分割线。 “二线”管住是指从自贸区(港)出入国境内其他区域的货物,纳入全国海关通关一体化,实行常规监管,要征收相应的税收,并纳入贸易统计。本课题中提出的“二线”管住具体指广东省跨过琼州海峡至海口的往返轮渡船舶、人员、车辆、货物及码头的治安风险管控。海南自由贸易港过港的人员、车辆、货物来往频率大幅增加,同时也为“二线”海岸港口即海口轮渡港口辖区治安管理与防范工作带来了新挑战和新问题,加大了公安工作难度。为此,必须提高对“二线”海岸港口治安风险防范工作的重视,针对“二线”海岸港口中存在的治安风险问题,提出相应改善对策。

二、轮渡港口现状

海口港是全国沿海主要港口和综合运输体系的重要枢纽,是从事水上客货运输、港口装卸、船舶修理、仓储、集装箱运输、商业贸易等多元化综合性港口。当前海口港划分为马村港口、秀英港口和新海港口,[2]其中轮渡港口主要有两个,即新海港口和秀英港口。秀英港口与新海港口主要业务范围有客运、货运、大小客车轮渡。2018年11月14日海南省公安厅港航公安局成立并列入地方公安机关序列,负责轮渡港口的辖区治安勤务,有效防范各类风险。[3]

据2020年海口市统计局年鉴提供数据如下(2020-2022年因疫情数据不实):

表1 2015-2019年海口港旅客、货物吞吐量[4]

根据上述数据表明,海口轮渡港口近5年来出入港口的人员及货物吞吐量大体呈上升趋势,这给海南经济发展带来巨大利好,同时也给港航公安局的治安工作带来了新挑战和新问题。课题组采取文献研究法、问题研讨法、访谈调查法、实地观察法深入新海港、秀英港派出所,就海南自由贸易港“二线”海岸风险建立合理分级分类视野下防治路径,对促进海南海岸港口管理全方位完善进行实地调研。针对100份旅客样本数据,分析表明在“二线”管住政策宣传方面仍需提升,见图1所示。

图1 [问卷调查]“二线”管住政策了解程度

三、轮渡港口存在的安全风险

(一)港口辖区警务素质有待提高

自由贸易港建设以来,海南与世界经济、文化、政治等方面联系越来越紧密,尤其是“离岛免税购物额度调高至每年每人10万元并增加产品多样化;旅游业、现代服务业、高新技术产业企业2025年前新增境外直接投资所得免征企业所得税;建设邮轮旅游试验区”这些优惠政策措施,[5]使得出入港口的人流、车辆及货物频繁且量大,2015-2019年海口港旅客、货物吞吐量数据折射了这种现象。因此,港航公安一线民警警务工作量也在逐年大幅增加。如2017年2月7日,港口公安全体取消休假,老民警连续48小时值班执勤,累倒摔下岗亭,仍然坚守岗位。在自由贸易港背景下高标准、严要求维护治安秩序警力明显不足,只能高强度应付工作,也因此影响了警务素质的进一步提升。

通过实地调研收回有效调查问卷127份,127名民警中按工作年限分类:一年以内22人,2-5年41人,5-10年14人,10年以上50人;按学历分类:研究生2人,本科80人,专科及以下45人;按专业背景分类:公安专业背景的74人,非公安专业背景的53人。工作年限5年之内的民警占比49.6%,专科及以下的民警占比35.4%,没有公安专业背景的民警占比41.7%。上述数据进一步表明,民警队伍在学历层次、工作经验、专业技能等方面综合素质确实需要加强和提升。

(二)港口辖区管理风险防控压力加大

秀英港口码头派出所现有民警18人、辅警10人,新海港口派出所现有民警15人、辅警13人,其工作量除了地方派出所职能外,还增加了特殊的港口业务。两港口派出所负责辖区政治稳定、治安管理、交通疏导、反恐维稳、消防隐患、港口设施、外国人免签、离岛管控、出岛人员车辆查验、服务陆岛运输安全以及打击违法犯罪等各项工作任务,港口派出所明显比地方派出所工作量大。

课题组通过实地调研从“出示身份证件检查、检查携带行李、对可疑旅客和携带物品有严格的单独检查、检查旅客是否携带大量现金”等四个维度分析。结果表明:伴随着两港口派出所的工作量增加,洗钱、非法资金流入海南自由贸易港的风险也在加大。见图2所示。

图2 旅客安全检查具体内容频数分布图

(三)出、入港口存在安检风险

1．出港轮渡小客车的安检方法有缺陷

一是课题组调研现场,在平常安检中秀英港口小车和货车由特定安全质量部门负责查控,有问题报其所属秀英港口派出所处理。查控现场,人及小件物品采取安检机扫描检查;小车由公司安保工作人员打开后备箱目视检查和抽查式检查;货车由安全口机器扫描检查。如造成滞留情况,该部门就会因效益问题产生极大意见,旅客也会出现不满情绪。在车辆即将上船的最后关卡,乘客须过安检机器扫描;驾车司机是通过目视检查后直接过关卡,这使安检存在风险疏漏问题。

二是根据图3“车辆检查方式和排查效率”数据分析:车辆检查方式,如传统目视检查和信息化检查的效率较高,大都集中在2-5分钟检查完毕,但依据2015-2019年海口港旅客吞吐量平均值948.8万人,即使在24小时轮班工作的情况下,与理论数据平均每分钟要检查18人相差甚远。不考虑人员、经济成本、高峰期等问题,港口的人、车、物的安检仍在超负荷运转,安全隐患或者漏检的情况时有发生。

图3 车辆检查方式和排查效率(数据采集时间:2022年2月中旬)

三是小客车进入违禁品安检通道,安检员对车辆危险违禁物品检查一般采取目视查看和抽查式便携安检仪扫描的方法。依靠目视凭借经验和感觉判断会造成安检结果不准确,抽查式安检易出现漏查现象。危险违禁物品一旦不被识别,就会导致违法犯罪分子有机可乘携带危险违禁品登船。

2．入港轮渡未对人、车、货进行有效安检

一是客滚船进入轮渡港口,安检人员一般不再对轮渡人员、车辆及货物进行安检,入港轮渡凭着广东出港的安检结果便可进入海口。如果不法分子利用这一点,只要通过出港安检口后,就能顺利将危险违禁品带入海南。如:2019年6月海南贩毒团伙组团跨海“送货”从广东茂名驾车回三亚供货,于2019年7月底至8月初抓获,2020年3月三亚市中级人民法院依法裁定这起多人贩毒案件。可见,入港轮渡不再进行安检是一个短板,也是导致案件发生的主要原因之一。

二是秀英港口附近的土地属中央企业保利集团,由于岸线土地归属问题,经多次协调未果,物防、技防设施设备无法在该区域进行及时安装。失控的岸线土地约有1-2公里,目前只有民警靠人力巡逻,没有即时电子监控,无法杜绝人、车、物走私和偷渡等问题,导致治安风险的存在。

(四)安检设施、信息化平台有待更新升级

1．安检设施设备滞后,不能满足现实需求

据调查了解,在疫情期间新海港2021年进出港661万人,252万辆车,比前一年增长15%;船舶进出班次:旺季140多艘/天,淡季最少100艘/天;旅客:旺季是春节,5万人/天,淡季2万人/天。据统计,新海港人流量是秀英港的5倍。港口辖区面积54万平方米,海岸线约460米,只有约260个监控视频。出、入轮渡港口的安检设施设备不能满足海南自由贸易港建设的实际需要,有待增加、更新和完善。

一是利用高新技术躲避安检。随着科学技术的发展,越来越多的违法犯罪分子也逐渐学会利用先进的技术手段躲避安检设备的排查,达到藏匿、携带、运输违禁品的目的。为加快自由贸易港建设和满足贸易自由便利需要,又要杜绝各类安全风险,更新完善安检设施设备即成为当务之急。

二是利用手动输入设备安检。海口港目前对轮渡散客已实现人脸自动识别核查身份信息,但对轮渡小客车的乘客未能覆盖人脸识别系统,还是依靠民警手持警务通逐个核查身份信息,这样易出现人员信息核查遗漏,无法做到万无一失,影响港口安检的质量和效率。

三是车带货安检有漏洞。秀英港口、新海港口卡口检查无办公条件、警力缺少,港航公安机关抽调民警、辅警、武警等成立联防联控小组对卡口逢人必查做得较到位。但大货车夹带货物的检查难以管控,货车只能由海南港航控股公司的货车检查专岗工作人员目测排查和机器扫描通过,致使无法全面检查货物详情。

2．缺乏实时共享信息与一体化指挥平台

海口港轮渡港口的警种有港口特警、港口交警、城市警察等,这些警种在工作中通常采取联合执法方式,并依靠港口其他职能部门和相关港口企业合作来共同维护港口的治安秩序。实际过程中,常常出现一些无法直观把握警情、警力的实时状态,指挥不畅以及一些涉及多头、多部门的紧急任务还需层层汇报、核实、审批,造成行动迟缓、贻误战机或耽误工作的情况。[7]随着自由贸易港的发展,海南的违法犯罪也呈现出复杂、多样、流动等特点,轮渡港口辖区的违法犯罪更是如此,这给海南警务工作提出了更高要求,警情实时信息共享一体化指挥平台的建设迫在当前。

(五)安检度与满意度二者关系有待厘清

通过100份旅客样本数据分析表明,港口安检的严格度和对安检的满意度存在一定联系,不像平常可能误认为安全检查越严,导致满意度越低的问题。总体上,旅客满意度是根据所处的环境变化的,当感受到自身安全受到威胁,如恐怖事件、新冠疫情,旅客往往希望严格安检。这种现象为决策者制定 “二线”管住政策、加大海口两个港口的安检力度等方面提供智力支持,在科学合理调配警务资源管控进出岛港口安全风险等方面提供助力,进而切实增强旅客的满意度,提升出行的安全感和幸福感。

四、风险防控与隐患治理优化路径

通过实地调研与数据分析,本文梳理出了上述存在的风险和隐患,同时提出了以下具有针对性的优化路径。

(一)运用科学理论开展港区及港航过程风险评估

在安全风险评估与事故预防对策领域,已经存在一些影响深远、相对成熟的理论方法,如主要研究事故发生原因的事故致因理论、系统失效理论等,主要用于事故风险评估的危险性分析法、德尔菲法等。其中,综合安全评估法在我国主要应用于公路与水路运输领域,此外,在船舶工业、水利水电、海洋学、水产和渔业等涉及海域及港口安全评估的领域,该法也应用广泛。与其它风险评估方法不同,综合安全评估法的诞生就是为了保障航运安全,在航海和海岸安全领域应用颇广。研究发现,综合安全评估法是一个科学可靠的港口及海岸安全风险评估措施。总体来看,危险识别、风险评估是上述诸多事故预测、预防理论共同关注的核心环节。中国特色海南自贸港建设的独特性及“一线放开、二线管住”的基本定位,决定了无论国内还是国外均没有完全可以照搬的港口管理经验,尤其需要对重点港口及港航过程进行相应的安全风险评估。综合安全评估法被广泛应用于公路与水路运输领域,特别是港口安全风险评估。在运用综合安全评估法进行自由贸易港港区及港航中的危险识别和风险评估时,应坚持开展全面、综合的风险评估和解决具体问题相结合,其中涉及的危险因素很多,风险源类型复杂多样,在做好动态的费用效果评估的基础上,需分清主次和轻重缓急,制定具体风险防控方案,通过解决一个个具体困难和问题,不断补齐可能导致案件、事故发生的短板和漏洞,从根本上降低安全风险。

(二)坚持分级、分类管理,落实各方管控责任

分级、分类管理是将复杂问题简单化的基本工作思路,也是落实管控主体责任的必然选择。“二线”管住工作利益相关方众多,是一项复杂的系统工程。

1.科学划分风险等级,制定相应工作预案

根据对治安灾害事故(或案件)发生可能性和后果严重性的预测,将港区及港航管理中的风险划分为四级:重大风险、较大风险、一般风险、低风险,分别用红、橙、黄、蓝四种颜色表示。管理部门及港航、免税等相关企业通过梳理作业工作过程中可能存在的漏管风险点,开展风险源辨识,关注重点人群、车辆、场所,分析研究本部门的工作流程和重要环节,结合风险性质、范围、致害方式、不良后果等确定相应的安全风险等级,并采取相应措施。在分级管理的基础上,针对管控中的重大风险,如人员踩踏、火灾、危险品泄露、船只碰撞等治安灾害事故,需制定相应工作预案,必要时应开展定期演练,明确风险防控与隐患治理的责任主体,制定各责任主体参与处置重大风险事故的行为规则。逐步建立完善港区及港航过程的安全风险数据库,绘制红、橙、黄、蓝四种颜色的安全风险人员、危险源、空间、时间分布图。

2.科学界定风险类型,有序开展风险防控与隐患治理

事故的发生是人的不安全行为和物质的不安全状态相互作用的过程,而管理上的失误则是事故发生的基础原因。以管理者角度,过航港口的人(包括随身携带的物)、车(包括私家车、客运车、货车),无疑均是风险所在。相关单位(包括港航企业)管理上的失误或漏洞其实也属于导致事故发生的“不安全行为”。调查数据显示,以海口秀英港、新海港的过航车辆安检为例,不考虑人员、经济成本、高峰期问题,当前海口港口的车辆安检方式仍在超负荷运转,安全隐患或者漏检情况时有发生。科学界定港口安全风险类型,分清主次,才能有序、规范高效地开展港区及港航的风险防控与隐患治理。

3.落实主体责任,优化出入港人、车、货安检流程

出、入港安检是防止违法犯罪分子将危险违禁物品携带入港,杜绝安全隐患的重要一环,也是将一切可能存在的风险隐患在事前予以排除,从源头上把好防范的关键一环。一方面,轮渡港口需制定出、入港安检准则,安检员需严格按照准则规定对出、入港人员、车辆、货物进行分类安检,针对不同的安检对象设置相应的安检方法,做到安检严格,有疑即查,不放过一丝一毫;另一方面,轮渡港口可根据乘客身份信息设置安检等级标准,有犯罪记录及可疑人员要重点检查,无犯罪记录但行态、行迹不正常人员要着重检查,一般人员可加快检查速度。通过出、入港乘客安检的等级区分车辆、货物安检的等级,保证出、入港安检到位的前提下,进一步提升安检效率。

(三)加大强化港口公安队伍建设的力度

1．增强警务素质,提升队伍综合能力

作为守护轮渡港口的重要力量和海南自由贸易港轮渡港口的形象代言人,轮渡港口执勤民警须不断提高自身的综合素质水平,为推进海南自由贸易港轮渡港口公安工作迈向更高水平做出应有贡献。一方面,自由贸易港的新政策和法律法规的落地意味着新的执法要求,通过对这些政策及法律法规的学习,能够更好地开展日常警务工作,更好地化解各类治安风险。根据轮渡港口工作中遇到的新问题、新情况制定针对性学习内容开展业务培训,确保港口基层民警领会把握相关法律法规的精神要义。另一方面,加强警务战术技能训练,定期开展实战教学,提高民警的执法、稽查、追击堵截、逮捕等能力;定期开展战术训练,教授在维护治安秩序的同时,能够熟练做出符合法律要求、业务规范的战术反应,以达到以智取胜的效果。提升轮渡港口民警应对处置各类突发状况的能力和水平。

2．采取多元化方法,弥补警力不足

轮渡港口的经济发展,离不开港口民警的守护和维护,要切实维持好港口治安秩序,充足的警力不可或缺。通过实行上下联动、多元化方法,弥补警力不足,提升警力效能。一是向其他警种寻求支援和增加招录警务辅助人员的办法。每逢节假日、恶劣天气等特殊情况,可向上级公安机关申请不同警种支援,也可向港口辖区的其他单位及部门申请相关人员进行合作,并及时招录一定数量警务辅助人员适当增加人手,以满足维护港口治安的需要。二是加大投入力度,积极促进“三防”的有效结合。在轮渡港口实现治安风险网格化管理,建构以企业为核心的治安风险防控队伍,以能够提升“人防”效果;加大轮渡港口治安风险防范投入,尤其是重点防范区域、案(事)件时常发生区域一定要配置相应的安全防范隔离设施,巩固“物防”措施;在码头人员密集区域及治安防范脆弱区域,可通过安装和升级监控设施,实现对人、车、物轨迹数据的及时全面收集,以此强化“技防”手段。[8]

(四)加大投入科技含量的力度

1．加快安检设备设施的更新换代

一是针对安检设备设施落后且数量较少,再加海南自由贸易港建设的许多优惠政策的落地实施,出现了越来越多的违法犯罪分子乘机利用高新技术藏匿、携带、运输危险、违禁物品的现实问题,政府相关部门与公安机关和港口企业需及时沟通协调,在财政方面提供大力支持,加大升级设备的资金投入,完善安检设施设备建设,使其达到国际安检的先进水平,进而有效预防和打击相关违法犯罪行为。二是在轮渡港口推进人脸识别信息系统全覆盖,构建完善以公安信息为主导的无感安检系统,能够快速识别有前科和行迹可疑人员,确保排查及时全面准确,减少和杜绝遗漏及偏差现象的出现。

2．建立实时共享信息与一体化指挥平台

建立实时共享信息与一体化指挥平台,需依托先进科技力量,利用各种网络技术和资源,发挥信息捕捉和信息共享的功能,实现基础工作与信息的协同统一,提高信息警力效能。一是建立信息应用系统,完善港口警务信息化建设,努力推进警务工作信息化和全警信息化,不断加强警务工作与网络技术的结合,提高港口警务工作的科技含量;二是建设并加强视频监控技术设施,在治安重点区域和复杂区域安装电子探头,建立统一的监控信息平台;三是建立健全情报信息采集、录入、维护机制,实现信息最大共享,提高工作效率和质量。时时掌握人、车、船的行动轨迹,构建轮渡港口风险防控和隐患排查双重预防体系。[9]

(五)突出重点,健全反走私工作机制

海南岛作为一个相对独立的地理单元,海岸线长达1900公里。海南自由贸易港建设以来,离岛免税“套代购”“三无”船舶走私、沿海岸线走私犯罪活动日益猖獗,“放得开”的同时存在“管得住”的风险。如何织密海上、岸线、岛内三道反走私防控圈,如何构建环岛岸线闭环管控体系和反走私综合治理是新时代海南自由贸易港建设面临的新问题和新挑战。随着海南全岛封关运作日期越来越近,目前反走私治理组织领导体系、琼粤桂反走私联防联控机制、岸线长群防群治机制逐渐完善,社管平台公安分平台反走私系统、环岛电子围栏、岸线防护圈等重点项目陆续建成运行,环岛64个反走私综合执法站全部挂牌运行,全省64个反走私综合执法站下设的73个站点和15个海警工作站全部开工建设,第一批招录的近400名辅警已上岗履职,第二批辅警招录工作正有序开展。还有常态化运行查港查船、重要节点联勤查控、清理登记沿海“三无”船舶、编挂治安管理识别号牌、治理非法捕捞、载运活体动物入岛、非设关地走私犯罪等涉船涉海突出问题的解决,也需要大量人手和警力以及相关的工作机制。但是工作人员与反走私综合执法工作要求之间仍存在一定差距,不同执法站之间并无成熟的统一勤务工作模式,各参与部门单位沟通、协作不够充分,尚未形成风险防控与隐患治理的强大合力。鉴于此,当前阶段应重点推动解决各港口反走私综合执法站人员补齐、素养提升等问题,为反走私综合执法站配备与任务相匹配的装备和信息化手段,确保64个反走私综合执法站全面实体化运转起来,落实值班备勤、监控处置、案件移交等各项工作制度,不断提升反走私执法的规范化水平。

五、结语

综上,防范化解重大治安风险,构建海南自由贸易港“二线”海岸港口风险防控和隐患排查双重预防体系和机制,是当前海南风险防控的重大课题和首要任务。确保琼州海峡水路运输运行安全,遏制重、特大水上事故发生,最大限度地减少人民生命财产的损失,是各级政府、行业主管部门、航运企业及港口公安机关的重要职责和首要责任。开展治安风险研究对自由贸易港建设安全环境具有十分重要的现实意义和实践价值。“二线”海岸港口治安风险防范工作是守护海南自由贸易港安全的重要屏障,是风险防控重要一环。基于对海南自由贸易“二线”海岸港口治安风险防范工作的研究,为全岛封关运作探索实践经验,有效防范海南自由贸易港建设的治安风险,构建系统完备、科学规范、运行有效的自由贸易港风险治理体系,为打造“智慧港口”“平安海南”和中国海南自由贸易港的发展保驾护航。