论居住权在保障性住房中的实现

丁 慧，王美子

（辽宁师范大学法学院，辽宁大连 116081）

一、问题的提出

城市住房问题是全球性的难题，我国亦不例外。我国保障性住房制度明显具有政策推动的特点，其发展历经了经济适用房、廉租住房、共有产权住房、保障性租赁住房等供给形式，正日趋成熟。2007 年，党的十七大报告提出“住有所居”的目标，进一步深化住房制度改革，建立廉租房制度，解决城市低收入家庭住房困难[1]参见：付子堂，付承为.《民法典》居住权制度的社会功能研究[J].甘肃政法大学学报，2022（1）：1-12。。2016 年12 月21 日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出：“要准确把握住房的居住属性，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，分类调控，地方为主，金融、财税、土地、市场监管等多策并举，形成长远的制度安排，让全体人民住有所居。”[2]参见：中央财经领导小组第十四次会议[EB/OL].[2023-10-21].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/21/content_5151201.htm。党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”[3]参见：习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2023-10-21].https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKljBv。“住有所居”的提出，标志着我国住房改革将更加注重面向不同的收入群体，形成多层次、差异化的住房政策体系，特别是针对收入低有住房困难的群体，使其既可以选择在产权模式下购买房屋，也可以选择在租赁权模式下承租房屋。在“提高保障和改善民生水平”的总目标下，实现“居有其屋”和“住有所居”的并重，其目的在于实现政府与市场同步、商品房与保障房双轨并行、租售并举的局面。仅以保障性住房制度观之，“多主体供给”是对住房房源供给主体提出的要求；“多渠道保障”是对住房类型多元化提出的要求；“租购并举”是对现有的“租赁与购买”两种获取方式提出统筹兼顾的要求。提出“住有所居”不仅体现了改革过程中坚持“以人民为中心”的发展思想，也是确保我国改善民生为重点的社会建设目标实现。

保障性住房是由国家向低收入且住房困难的群体提供的可购买可租赁的不具有完全产权的住房[4]参见：金红梅.中国保障性住房制度的反思与重构[J].延边大学学报，2017（6）：95-102。。当下，我国已经建立以商品住房为主、保障性住房为辅的住房制度，解决了大部分民众的居住问题。但是，目前保障性住房所形成的产权模式和租赁权模式陷入了两难困境。产权模式存在准入门槛高、覆盖人群有限、房屋流转困难等诸多问题；租赁权模式存在租期较短、稳定性欠缺、供应量不足等问题。整体来看，现有的保障性住房模式保障效果不佳，从而导致保障性住房制度在实施中出现许多争议，亟需对现有保障性住房模式在法治轨道上进行创新。

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编设专章规定了居住权制度，其作为一种新型用益物权类型，着眼于民事主体之间的房屋利用关系，为保障个人居住利益发挥着重要作用，为房屋交易市场提供一种崭新的权利行使方式[5]参见：申卫星，杨旭.中国民法典应如何规定居住权？[J].比较法研究，2019（6）：65-83。。《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明》中，居住权的设立目的和立法背景明确表述为“为贯彻党的十九大提出的加快建立多主体供给、多渠道保障住房制度的要求，增加规定‘居住权’这一新型用益物权，明确居住权原则上无偿设立，居住权人有权按照合同约定或者遗嘱，经登记占有、使用他人的住宅，以满足其稳定的生活居住需要”[6]参见：王晨.关于《中华人民共和国民法典（草案）》的说明[EB/OL].[2023-10-22].http://www.npc.gov.cn/npc/c2434/dbdh13j3c/dbdh13j3c007/202005/t20200523_306322.html。。有鉴于此，《民法典》设立居住权这种新的用益物权类型，主要考虑是确认和保护民事主体对房屋居住利益的需要，满足不同群体的差异化居住需求。

在现实生活中，大量低收入群体存在住房困难问题，其往往无足够的资金支撑其在产权模式下购买房屋，只能选择在租赁权模式下承租房屋。但是，由于承租人取得的是债权性质的租赁权，这会导致其在居住时缺乏安全感、获得感和归属感[7]参见：王利明.论民法典物权编中居住权的若干问题[J].学术月刊，2019（51）：91-100，148。。在此种情形下，可以考虑借助《民法典》的居住权制度，以设立物权的方式实现其居住的利益。政府作为房屋的所有权人提供房源，通过签订居住权合同，约定居住期限，由居住权人占有使用，适当地支付对价，以物权特有的法定性和稳定性，保障居住权人的安全感，在原有的保障性住房供给体系之下，提供一种全新的供给模式，进而推动保障性住房制度的完善。党的二十大报告中“多渠道保障”的精神意蕴就在于此，在现有的产权模式与租赁权模式之外，提供一种全新的用益物权模式，即居住权模式，确保保障性住房制度发挥更大的作用。

按照中央精神要求以及基于现实需求的考量，居住权为具有不同层次的有住房刚性需求的主体提供了除购买和租赁以外的第三种居住利益的实现方式。但是，应当清醒看到，具备私法属性的居住权制度与兼具公、私法双重属性的保障性住房制度分属不同的法律部门，公、私法二者在此是否能融合、如何融合值得深入研究。与此同时，为丰富保障性住房模式进而满足主体多层次的住房需求，有必要证成居住权引入保障性住房制度的正当性基础，以及如何进行制度兼容与创新从而完善我国的住房保障制度。本文将针对这些问题进行探讨，以期为居住权制度在保障性住房中的实现一陈管见，求教于诸位方家。

二、现行保障性住房供给模式

我国保障性住房制度经过长期发展，目前已经形成了以共有产权住房和公共租赁住房为主，其他多种模式为辅的综合性保障性住房制度。1994 年以后，国务院陆续颁布了一系列有关保障房改革的规范文件[8]如《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕143 号）、《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23 号）、《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258 号）、《廉租住房保障办法》（建住房〔2007〕162 号）、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4 号）、《公共租赁住房管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11 号）等。。政策相继出台的目的，在于遏制房价快速上涨，缓解购房压力，但总体看，收效甚微[9]参见：李会勋.保障性住房地方立法及实践[M].北京：中国政法大学出版社，2019：1。。从民法的视角将各类型进行划分，一种是以物权制度为基础，以经济适用住房、共有产权房为主要类型的产权模式；另一种是以债权制度为基础，以公共租赁房、廉租住房为主要类型的租赁权模式[10]参见：申卫星.从“居住有其屋”到“住有所居”：我国民法典分则创设居住权制度的立法构思[J].现代法学，2018（2）：105-118。。

（一）产权模式

产权模式是指先由符合资格的申请人取得房屋的部分产权份额而后在达到一定条件时可取得完整的房屋所有权。由于实践中，经济适用房的销售环节出现了大量投机及权力寻租等问题，共有产权房开始逐渐走进在大众视野中，并率先在北京、上海、深圳、淮安等地试行，而后在全国大多数城市得以广泛推行。

经济适用房是为解决城市中低收入群体的住房困难问题，国家采用划拨土地等政策扶持的方式修建，具有保障性质的政策性住房。在开发经济适用房的过程中，建设单位可以享受政府减免税收的政策，不过其销售利润会受到限制。购房者只取得一个有限的产权，但其在购买房屋5 年后，可以通过向政府支付土地收益等价款，最终取得该房屋的完全所有权。经济适用房是以房屋所有权的方式提供保障，并且在满足一定条件下可以上市流通。由此，引发大量投机者弄虚作假，例如通过虚假诉讼的方式使得经济适用房所有权转移，从而规避5 年限制[12]，进而引发大量的房地产投机行为和权力寻租，完全背离了保障性住房制度的初衷[6]。

共有产权房仍在试行阶段，目前只有个别地方政府规章进行了相关规定。根据《上海市共有产权保障住房管理办法》，共有产权房是购房人与政府按份共有，具体份额由购房合同、供后房屋使用管理协议明确。共有产权房的购房者持有的是不完全或受限制的所有权，在该购房者取得完全产权之前都不可对保障性住房进行转让、出租等处分行为，购房者在取得不动产权证满5 年后，可以选择购买政府的产权份额，从而取得房屋所有产权；也可以选择由住房保障实施机构或者政府指定的机构回购其个人的产权份额，当个人在退出共有产权房时前述机构享有优先购买权。通过限制共有产权房的购房者对房屋的处分行为，可以看出共有产权房制度确在遏制投机行为。但是，共有产权房准入门槛高、覆盖人群有限，以及供给成本高、资源流动性差的局限性不可忽视。一方面，共有产权房是购房人与政府按份共有，在上海、北京等一线城市即便按照份额出资，因购房人所在城市本身房价基数高，购房人仍需负担不菲的价款。在价格和资格双重因素限制下，符合购买共有产权房政策的群体范围被极大地限缩。针对更为广大的低收入群体，目前只有公共租赁住房可以选择。另一方面，政府也需承担房屋的一定份额，尽管有国家政策扶持，依旧会给政府的财政开支造成很大的压力。此外，购房者购房满5 年后符合条件的，支付相应的款项便可取得房屋的产权，这使得政府收回房屋受到了限制，而原本保障性住房的性质也变为商品住房，这使得原就不多的保障性住房房源变得更少。

（二）租赁权模式

租赁权模式是以双方订立租赁合同为基础，以债权的方式取得保障性住房使用权等相关权益，主要适用于廉租房和公共租赁房。《廉租住房保障办法》第5 条规定，廉租房是指由城市中低收入且住房困难的家庭与政府签订租赁合同，通过实物配租的方式由承租人向政府缴纳低标准租金，或者由政府通过货币补贴的方式补贴承租人自行租房。《公共租赁住房管理办法》第3 条则规定，公共租赁房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房，较之廉租房其供应群体更加广泛、房屋户型也更加丰富。公共租赁住房的租赁期限不超过5 年，但承租人若仍符合申请条件的可在租赁期限届满后申请续租。从2014 年起，各地廉租房与公共租赁房并轨运行，并轨后统称为公共租赁房[11]参见：《住房城乡建设部 财政部 国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178 号）。。

如前所述，对于经济收入偏中等的群体来说，可以通过共有产权房来实现自己住有所居的目标，但是，这也是基于其具备足够的经济基础且符合所在城市购房资格的前提下。而面对更多的低收入人群，比如残疾人等丧失劳动能力的群体，他们所能依靠的只有公共租赁房这一种方式，可供选择的住房种类比较有限，同时因供应不足而导致等候的时间较长。并且，租赁权模式是以债权为基础的保障模式，承租人取得的租赁权具有债权性，不具备必要的稳定性，难以满足人们长期的居住需求。

三、居住权嵌入保障性住房的证成

（一）公、私法领域的交互融合性

公法是规范国家结构及国家与其他主体之间关系的法律制度，私法调整的是个人之间的权利义务关系，并不直接涉及国家的法律制度。《民法典》中的居住权制度明显具有私法属性。表面上看，居住权融入保障性住房制度之中有着不可逾越的障碍，但是公、私法的相互融合是现代法律制度和法学理论发展的方向。从公法与私法的划分和对社会运作的本质作用来看，尽管无法将居住权完全定位于“住房保障”之中，但是这并不意味着居住权制度对保障性住房制度的创新全无用处[6]。无疑，类似《城市规划法》《土地管理法》以及相关保障性住房制度等规范性文件属于公法范畴，赋予了政府在城市开发建设、管理以及保障性住房供给中的行政主导地位。以公、私法融合的视角审视我国市场经济背景下住房制度的适用问题，探索保障性住房的新模式和新途径，是未来具有良好效果的可能性进路。

如何将居住权制度融入保障性住房制度的框架之中是首当其冲的问题。《民法典》物权编中的居住权归属于私法，而保障性住房带有明显的社会性，具有社会保障之功能，从这个意义上，保障性住房制度兼具公法、私法双重属性。若将二者结合运用，必须考虑到私法制度下的居住权与公法属性下的保障性住房，二者所属的法律部门不同。然而，将公法与私法区分并不等于两者绝对的排斥，二者在当今社会机制之下是有界限，但界限并非泾渭分明，比如居住权与保障性住房制度在功能上就有交叉重合之处。在公法与私法秉持着自身本质特性的前提下，即公法以公共利益为轴心、以纵向关系为主要调整对象进行运转，私法以私人利益为轴心以横向关系为调整对象进行运转，通过协调私法的柔性特征和公法的刚性特征，从而实现公私法的交互融合，而这种融合是必然的，也是有益的[12]参见：张淑芳.私法渗入公法的必然与边界[J].中国法学，2019（4）：84-105。。

观之目前我国保障性住房制度，现有的保障性住房模式，无论是产权模式还是租赁权模式，均可从中析出其以私法规范为基础，辅之以公法的适度调整。以产权模式下的共有产权房为例，其规范基础来源于《民法典》物权编中的共有制度，购房人与政府各自以一定的比例出资，双方按份享有房屋产权即所有权。但是，这里的按份共有与物权编规定的按份共有有所不同，取得该保障性房屋产权份额的购房者并不能任意处置自己的份额，其受到政府相关规定的限制，以此来确保共有产权房作为保障性住房的固有属性和保障性功能的实现。

综上所述，无论是在理论维度还是实践维度，居住权的私法属性并不构成将其适用于保障性住房领域的制度障碍。在把握居住权与保障性住房自身价值的基础上，将居住权适用于保障性住房制度之中，从而建立起保障性住房上的居住权制度（以下简称“保障性居住权制度”），并纳入国家保障性住房体系。同时，以《民法典》居住权制度为保障性居住权的私权基础，将公、私法相互融合，更好地协调运用公、私法在保障权利时所体现的不同优势。

（二）居住权与保障性住房制度功能内在的一致性

居住权制度在实现“住有所居”中应当发挥有效的积极功能，《民法典》第366 条明确规定“以满足生活居住的需要”。依据文义解释，居住权的设立目的主要是为了满足“生活居住需要”，旨在解决特定的家庭成员之间有关扶助、赡养性质的居住问题。这一立法目的之有效实现，不仅有赖于法律层面为居住人提供法定权利供给，更取决于在社会实践层面，国家能否为社会低收入群体提供必要的居住条件保障。也就是说，“居住权制度应突破传统人役权限制”[8]，不仅应在私法层面看待居住权的私人功能，更应看到居住权兼具社会功能。

在适用范围上，通过目的解释的方式将其扩充至保障性住房领域。居住权制度不应囿于家庭成员这一小范围内，还应包含社会中弱势群体，如此才能更好地满足不同层次民众对住房的各种需求，使得民众能够对住房进行多样化的使用，以充分发挥住房的经济功能和社会效用，进而实现“住有所居”之价值追求。保障性住房是社会保障在居住领域具体的表现形式，其着眼于对社会财富进行平衡，为存在特定经济困难的民众解决住房问题，解决他们生存的基本需求，进而体现社会保障功能。此处为住房困难弱势群体提供的住房保障，与居住权中满足民众住房需求的社会保障功能是相重合的。

（三）居住权与保障性住房制度效果的互补性

目前，我国的保障性住房制度存在诸多缺陷，比如准入门槛高、覆盖人群有限、房屋流转困难等，无法全面、高效地解决住房困难群体的居住问题。而居住权制度应用其中是对保障性住房制度的创新和补充。

一方面，针对产权模式存在的准入门槛高、覆盖人群有限、房屋流转困难、投机行为和权力寻租等弊端，保障性居住权则是从“购买所有权”到“购买居住权”，在同样具有物权稳定性保障的前提下，较好地弥补了产权模式之不足。首先，保障性居住权购买的是居住权这一“用益物权”而非“所有权”，较之所有权而言，对价更为低廉，再者辅之以政府的补贴资助，该住房价格必将更加有利于受众群体。其次，通过订立居住权合同设立用益物权的方式赋予受保障群体对房屋占有、使用的权利，但并不享有买卖、赠予等处分权能，其权利行使受到限制，故其并未悖于保障性之初衷，同时也避免了产权模式下房屋流动性僵化的问题。居住期限届满后权利人退出或重新续签合同，并不导致房屋所有权的变动。因此，居住权制度在一定程度上缓解了住房供应量不足的困境，从而提高了有限房屋资源的高效利用。最后，保障性居住权因其与产权关系无涉，该房屋不能在市场上出售，可以打消一些投机者赚差价获利的动机，有效避免投机行为和权力寻租等问题，从而使住房提供给真正有刚性需求的人，实现有限资源的充分利用。

另一方面，就租赁权模式而言，其虽可在某种程度上弥补产权模式之不足，然其性质上终究只是一种债权，以此来保障居住利益，弊端亦至为明显。如租期较短，稳定性一般，不论是租金抑或租赁关系的变更，均存在较大的变数，故民众很难获得安定感。保障性居住权则可以很好地弥补租赁权模式存在的上述缺陷。保障性居住权的合同期限可以不受最长二十年租赁期间的限制，且其性质上乃一种用益物权，较之租赁权模式而更具长期性和稳定性。而且，保障性居住权未涉及产权问题，其所需对价较低，对于有长期居住需求的人来说，保障性居住权不仅可以为居住权主体提供安定的居住体验，还可以使其享有较低的住房费用。

四、保障性住房权益实现的新方式：居住权模式

《民法典》新设立的居住权制度扩充了保障性住房居住利益的实现方式。“民法社会化之思想产生，并成为现代民法的一个发展趋势”，[13]参加：陈平东，刘宇.民法社会化与中国民法的法典化[J].兰州学刊，2005（3）：157-158，187。居住权所具有的住房保障功能即体现了此种趋势。然而，居住权应用于保障性住房的过程中，政府的介入和管理必不可少，并且会涉及所得再分配、弱势群体的保护、福利待遇等公共性问题[14]参见：苏永钦.寻找新民法[M].北京：北京大学出版社，2008：90。，如此仅依据《民法典》对居住权制度的相关规定是远不够的，需要国务院出台相关条例，对保障性居住权制度在住房保障制度架构中予以完善和细化，实现保障性居住权与居住权私法规范之间的体系化耦合。

（一）保障性居住权的设立

1.政府主体资格之确认

随着社会经济生活的发展，居住权作为实现“居者有其屋”的法律措施与手段，能够在住房制度改革等多方面发挥作用。于居住权的设立主体既可以是自然人，也可以是法人和非法人组织，只要是设定居住权的房屋所有者即可[15]参见：孙宪忠，朱广新.民法典评注：物权编：3[M].北京：中国法制出版社，2021。238-239，因为居住权作为私法规范调整的是平等主体之间的关系，设立主体不涉及公权力机关。而保障性居住权兼具公法、私法双重属性，涉及对资源的再分配，带有一定的管制色彩，所以其设立有政府参与是应有之义，并且政府作为保障性住房的建设者、供给者，其作为保障性居住权合同的当事人自不待言。

党的二十大报告提出的“多主体供给”，即要实现提供保障性住房的主体类型的多样性。政府作为最主要的房屋所有人，是第一层保障性住房的供给者，为社会弱势群体提供住房保障，使其住有所居。共有产权房、公共租赁住房等保障性住房的建设方均为政府，因此，其自然可作为居住权设立的主体，以为符合条件的社会特定主体创设居住权的方式，满足其基本居住需求。

2.保障房住户在保障房上设立居住权之辨析

政府作为保障性住房供给者向住房困难的群体提供房屋后，取得保障性住房的权利人有两类，既包括产权模式中的购房人，也包括租赁权模式中的承租人，其能否在保障房上作为居住权人尚需作出进一步讨论。

根据我国住房保障制度的相关规定，不能将产权型与租赁型保障房住户的权利置于所有权语境下讨论，因为其对居住房屋的处分权是受到限制的。以产权模式下的共有产权房为例，《上海市共有产权保障住房管理办法》第32 条规定，购房人在取得完整产权前不得擅自转让、出租保障性住房，不可以设定除共有产权保障住房购房贷款担保以外的抵押权等一系列处分行为。因为产权模式下的购房人并没有取得房屋的完全所有权，所以其对房屋不享有一般意义上的支配权，无法在此种情形下在房屋上设立保障性居住权。但是，若购房者在取得不动产权证满5 年后可购买政府的产权份额从而取得房屋所有产权，此时住房性质转变为商品住房，购房者已经转变为商品住房意义上的房屋所有权人，其对房屋享有占有、使用、收益、处分的完整权能。在脱离了保障性住房属性后，购房者作为商品房的所有权人可以设立保障性居住权。而在租赁权模式下，承租人只有在租赁期限内对保障性住房享有占有、使用的权利。以公共租赁住房为例，承租人不得改变公共租赁住房的用途，不得转借、转租或者擅自调换所承租的公共租赁住房等一系列规定。相较于产权模式下的购房人，承租人对房屋享有的权利受到更多的限制。保障性住房是为住房困难的弱势群体提供的基本居住权益，故作为保障性住房的住户是无权在其居住房屋之上再设立保障性居住权的。

3.居住权“住宅”范围之拓展

根据《民法典》第366 条规定，居住权的客体是“他人的住宅”，其中“住宅”易生误解，居住权一般针对他人房屋而设[16]参见：钱明星.关于在我国物权法中设置居住权的几个问题[J].中国法学，2001（5）：13-22。。这里的“住宅”是仅指房屋的全部空间，还是也包括了房屋的部分空间则不无疑问。本文主张，此处应对“住宅”进行目的解释，以更符合居住权既可为弱势群体提供住房保障，又可满足当事人其他住房需求之立法目的[12]，而保障性居住权提供的是最低居住保障，应当更加注重效率。因此，在房屋之部分领域内可否设立保障性居住权至为关键。

因此，居住权可以房屋整体为客体，也可以房屋的一部分为客体。居住权被限定在房屋的一部分时，如无特别约定，居住权人有权共同使用卫生间、厨房等生活设施及其他附属设施[17]参见：杨代雄.袖珍民法典评注[M].北京：中国民主法制出版社，2021：283。。在某些特殊情形中，房屋所有权人可能在为他人设定居住权之后自己仍在房屋中居住，也可能为数人设定居住权，这些情况都表明房屋的部分也可成为居住权客体，即在一个房屋之上可能成立多个居住权。从此角度出发，居住权构成对一物一权原则的突破[18]参见：单平基.《民法典》草案之居住权规范的检讨和完善[J].当代法学，2019（1）：3-15。。既然居住权可以设立于房屋之一部分之上，则根据“举轻以明重”，保障性居住权亦可于房屋之一部分上设立，保障性居住权人有权共同使用卫生间、厨房等公共设施及其他附属设施。如此一来，保障性居住权既能满足基本居住和生活需求，同时也意味着更加低廉的价格。既满足了受保障对象对于低价的需求，也使得保障性住房能够物尽其用，从而解决更多人生活居住的问题。

4.保障性居住权设立协议属性之界定

政府提供保障性住房是一项行政供给，但其设立方式仍需要通过合同来完成。因此，在保障性居住权合同中同时存在公法因素与私法因素。判断该合同属性的关键在于，公法因素与私法因素何者所占比重更高，更起主导性作用。有学者认为，保障性居住权合同是民事合同，并将该合同类比于建设用地使用权出让合同，理由是建设用地使用权出让合同与保障性居住权合同虽然都有行政因素，但所占比重较小，民商事法律关系占据主要地位；再者，行政合同天然地含有行政优益权，这意味着行政机关单方面变更、废止合同远比依据民商法处理来得容易，如果将保障性居住权合同定性为行政合同，增强了侵害普通市场主体的民事权益的概率[19]参见：崔建远.行政合同族的边界及其确定根据[J].环球法律评论，2017（4）：21-32。。

但笔者认为，保障性居住权合同应当认定为行政合同。保障性居住权合同行政因素占比较大，由于政府的介入和管理，此类合同在准入门槛、签约程序、价格制定、处分权能和退出途径等方面增加了许多强制性条款，并且，相对人对这些强制性条款并无磋商的权利，其只能选择接受全部条款或拒绝订立合同。保障性居住权人就居住于该房屋所支付相应价款，因为保障性住房具备的社会保障性能，使得该价款一定低于市价。这也符合《公共租赁住房管理办法》第21 条第2款的规定，“承租人收入低于当地规定标准的，可以依照有关规定申请租赁补贴或者减免”，保障性居住权人在一定条件下还可申请补贴或者减免。

综上所述，在保障性居住权合同中，行政因素占据着重要地位，意思自治的空间则被极大限缩，保障性居住权人明显处于相对弱势的地位。因此，在保障性居住权合同以及未来关于保障性居住权的相关法规中，不仅需要对政府赋予相应的行政职权，更需要对政府权力进行适当的限制，防止权力滥用，对保障性居住权人利益予以倾斜保护。

（二）保障性居住权的限制

保障性居住权制度以《民法典》中居住权的相关规定作为私法基础，但基于其保障性的社会功能，因此，政府的介入是必不可少。因此，为保障分配的公平公正以提高住房保障服务水平，政府需要就保障性居住权的权限作出必要的限制，这也是保障性居住权的特殊性所在。

首先是主体资格的限制。就居住权的主体范围而言，《民法典》付之阙如。《民法典》设立居住权的主要目的是满足无住房之人的生活居住需要，故居住权人只能为自然人。保障性居住权是政府为弱势群体所提供的最低生活保障，具有社会公共服务的性质，所以保障性住房的居住权人是受到严格资格限制的自然人，其保障对象是存在住房困难的弱势群体，需要结合共有产权房、公共租赁房等不同保障方式进行具体确定，如保障对象的收入、财产低于规定标准，在本地无住房或者住房面积低于规定标准，在本地稳定就业达到规定年限等。一言以蔽之，各地可根据本地区的实际情况，在国家法框架下，就保障性居住权的主体资格作出更为细致的条件限制。

其次是时间的限制。对于物权编居住权存续期限，《民法典》并未作出明示。依据《民法典》370 条的规定，居住权的期限主要为两类：有约定期限的，按照其约定；没有约定期限的，推定居住权存续期间为居住权人终身。相较于物权编居住权，保障性居住权的存续期间较短且受限。因为保障性住房土地供应量日益稀少，住房资源受限，所以任一类型的保障性住房权人享有的住房权均有时间的限制。经济适用房、共有产权房、公共租赁住房均以5 年作为一个临界点[20]参见：《经济适用住房管理办法》第30 条第2 款、《上海市共有产权保障住房管理办法》第34 条第1 款、《公共租赁住房管理办法》第8 条。，5年后保障性住房的权利人不再具有居住资格的，应腾退保障性住房；若仍具备居住资格，则需要提出申请经过审核通过，才继续享有在保障性住房中居住的权利。临界点的设置是合理的，由于每个家庭的收入均处于动态变化之中，在其获得保障性住房资格后的一段时期内实现财富积累的，便应当被排除在保障范围之外。

最后是权利行使的限制。《民法典》之所以对居住权行使作出相关的限制性规定，主要是基于居住权的设立宗旨。根据《民法典》第369 条的规定，“居住权不得转让、继承”。居住权主要是为满足特定弱势群体的生存居住而设定的，具有人身性和专属性。基于居住权的人身性和专属性，居住权不得转让和继承[15]249。《民法典》第369 条中的“但书”将意思自治原则展现得淋漓尽致，尊重双方当事人关于可以出租该住宅的约定，这在实质上将当事人关于可以出租该住宅的约定放在了优先的地位，“但书”反倒变成了原则[21]参见：崔建远.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2021：348。。而保障性居住权依据物权编居住权的规定，同样不得转让、继承。与居住权不同的是，保障性居住权的权利人无法对其居住的保障性住房进行出租，该权利人对其住房的意思自治受限制。因为保障性居住权并不涉及住房产权问题，所以参照《公共租赁住房管理办法》第27 条的规定，保障性居住权的权利人不得改变住房用途；不得在住房内从事违法活动；无正当理由不得连续6 个月以上闲置住房等。由此可见，保障性居住权的权利人在住房使用上存在诸多的限制。

五、结 语

“住有所居”是当今社会发展的必然要求。我国住房保障体系经过多年的探索与发展，虽已形成以产权模式与租赁权模式为核心的二元格局，并在一定程度上使得中低收入人群的居住问题得以有效缓解，但依然存在诸多问题与漏洞，例如产权模式下保障性住房存在准入门槛高、受众人群范围有限、资源流动性差以及租赁模式难以有效解决居住的安定性等问题。因此要深入贯彻党的二十大报告提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障”的精神，加强对保障性住房类型多元化的构建。而《民法典》新增设的居住权制度，正是为房屋利用形式开辟了一条新渠道，为解决民众住房问题提供了在购买和租赁以外的第三种取得方式，充分考虑到不同层次群体住房利益的实质性需求，形成多元的供给模式。保障性居住权应当成为我国住房保障制度的重要组成部分，发挥主要的住房保障功能，从而促使更多低收入且住房困难的群体住有所居。