县域普惠金融发展的实践与思考

宋艳霞 唐涛 王舒桐

摘要：县域经济是国民经济稳定运行的基础，我国发展普惠金融为支持县域经济新增长取得了积极成效。本文以重庆奉节县创新发展普惠金融促进农民增收、推动产业发展的实践为例，阐述奉节县发展普惠金融取得成效、主要做法，分析了面临的主要挑战，提出加快普惠金融发展的建议措施，为发展县域普惠金融提供可借鉴的思路。

关键词：县域 普惠金融 实践 挑战 发展建议

发展普惠金融是帮助农民增收的关键举措之一，也是以金融推进乡村振兴战略的逻辑起点。2017年以来，重庆奉节县推出“两免一贴”（免抵押、免担保，财政贴息）扶贫小额信贷，推动农户发展产业、脱贫致富。以此为突破口，在创新发展普惠金融方面实施了一系列举措，不仅保障了人民享受基本金融服务的权益，赋予群众运用金融脱贫致富的机会，也为稳定脱贫奔小康和乡村振兴战略实施提供了有力支撑。奉节县结合实际县情，发展普惠金融的实践是我国中西部地区的一个缩影，可以为其他地区提供有益借鉴。

奉节县位于重庆市东部，地处秦巴山区集中连片特困地区，是国家重点贫困县。2022年末全县常住人口74.4万人，城镇化率51.59%。2022年全县城乡居民人均可支配收入分别为36841元、 16033元，较2017年城乡居民人均可支配收入增速分别为：82.99%、57.95%。

2017年以来，为了支持农户脱贫致富，打破阻碍农村产业发展“瓶颈”，全面推行“一人一亩高效田、一户一个标准园”。奉节县以扶贫小额信贷为突破口，对标国家扶贫小额信贷政策规定，按照“有偿使用、安全收回、个人自愿、发展产业”的原则，由县委、县政府携手金融机构出台金融扶贫贷款政策，实行政府、银行风险共担机制，为有意愿的贫困户提供政府贴息、免担保、免抵押的贷款。在扶贫小额信贷资金杠杆的撬动下，有力促进了全县低山脐橙、中山油橄榄、高山中药材、山羊、烟叶等特色产业发展，实现贷款贫困户都有1—2个增收产业。奉节县扶贫小额信贷发展经验入选国务院扶贫办《2019脱贫攻坚案例选编》。与此同时，奉节县因地制宜、大力推动发展普惠金融，促进实体经济发展取得了明显成效：

（一）支农支小贷款显身手，金融服务“普”及基层

截至2022年末，奉节县实现支农、支小再贷款资金发放4837笔，贷款总额24.72亿元，较上年同期增加12.95亿元，增幅达109.96%，增速达全国平均水平的6.6倍），加权平均利率5.11%，低于再贷款政策利率要求水平39个BP。继续向脱贫户和边缘易致贫户发放财政全额贴息的小额信贷，2022年底贷款余额达8.79亿元，惠及19079农户家庭。实现应贷尽贷，金融服务的普及性大幅改善。

（二）助力小微企业渡难关，金融服务“惠”到实处

截至2022年末，全县金融机构发放普惠小微贷款余额54.89亿元，同比增加6.94亿元，增长14.47%；个体工商户或小微企业获得金融服务的时间成本、空间成本和交易成本显著降低，获贷率进一步提高，截至2022年末，全县个体工商户贷款余额达32.43亿元，同比增加4.63亿元，增长16.65%，惠及8859个体工商户，较同期增加1060户。

（三）产品创新接地气，特色产业获益多

在金融产品供给方面，县内金融机构针对小微企业（个体工商户）、涉农主体及产业链上下游创新推出脐橙贷、山城助农贷等特色产品。同时还围绕船舶运输、乡村振兴、科技创新等方面创设风险补偿基金，完善风险分担机制，强化银担合作。截至2022年末，奉节县累计运用各项风险补偿金撬动贷款22129笔，累计发放金额27亿元，其中2022年新增贷款1，475笔4.46亿元。

（四）服务平台全覆盖，群众不用多跑路

全县已建成覆盖城乡的金融服务港湾、普惠金融村基地的服务网络。依托金融服务港湾，对城区经营实体实行网格化服务，有效解决经营实体融资难题。依托普惠金融村基地，农村居民不出村即可享受普惠金融贷款、投资咨询、兑换零钞和残损币、小额取现等各项便捷服务。

（一）持续优化县域金融生态

一是县政府为鼓励普惠金融发展制定了有力政策保障。先后出台了《奉节县风险补偿资金管理办法》《奉節县中小微企业转贷应急周转资金管理办法》《奉节县支持个体工商户和中小微企业发展十二条措施政策》以及《奉节县金融服务实体经济三年行动计划（2023—2025年）》等一揽子金融措施，奋力打造“区域性金融中心”，为推动普惠金融发展，开创金融支持“兴业兴城、强县富民”的新局面提供有力政策保障。二是建立金融服务乡镇实体经济的联络机制。县级政府通过组织开展常态化“政银企”对接会，打通了银行、部门、乡镇、企业间融资信息沟通障碍。2022年累计组织农业、工业、船舶运输、工业园区等各行业融资对接会10余次，涉及企业213家，成功放款41家5057万元。三是大力开展政策宣传。组织金融机构、民营企业参加优化营商环境获得信贷指标专题培训，与人行奉节县支行合作整理金融惠企政策汇编和银行信贷产品清单并制作金融助企纾困政策明白卡、奉节县延期还本付息政策明白卡，确保金融政策得到及时有效传达。通过微信公众号“夔州金融”按期推送“惠民金融产品推荐”，及时为小微企业和个体工商户提供实时更新金融产品信息。

（二）因地制宜创新金融产品和服务模式

一是在推动农村产业发展方面，大力发展扶贫小额信贷、精准扶贫保险系列产品。截至2022年底，全县累计发放了扶贫小额信贷19079笔8.79亿元，贷款余额4692笔2.23亿元；2017年来，按人均100元/年，为全县3.2万建档立卡贫困户12.4万贫困人口购买了“精准脱贫保”，提供意外伤害、大病补充、疾病身故、贫困学生重疾、农房保险等综合保障，保险金额达368亿元，实现贫困人口全覆盖。不仅放大了政府扶贫资金投入的效应，解决了财政扶贫资金“血源不足”的问题，更是构建了“助推脱贫攻坚，保险先行”的“风险共担”机制，打通了金融扶贫服务链，兜住了“因病致贫、因病返贫”的民生底线。二是在帮助解决县内中小微企业“融资难、融资贵”问题方面，先后推出了“政融保”（是指在“政府政策支持+险资直投融资+保险保障”的模式下，由政府向保险公司推荐具有融资需求、还款意愿和还款能力的企业和个人为融资申请人，经保险公司调查审核后，向符合条件者提供融资资金的业务。）、“政银担”（是指发挥财政资金引导金融资源对小微企业的贷款投入，合理分担金融机构贷款风险的融资模式。通过利用有限的财政资金，形成政府、企业和金融机构的资金和政策合力，既增强金融机构对小微企业信贷款投放的积极性，分担金融机构信贷风险，又解决中小微企业信用缺失和信息缺失，缓解“融资难、融资贵”问题。）等创新融资方式，帮助企业获得急需的发展资金。例如，2017年县内保险公司为农业企业及个人提供465万元融资贷款，为农业拓宽融资渠道。三是在帮助解决县内科技创新、创业资金不足问题方面，推出知识价值信用贷款（是指科技型企业凭借自身知识价值，无须提供抵押、质押、保证金等担保，就能获得银行贷款。）、股权投资基金等融资方式，为科技企业提供低成本、快捷的融资资金。截至2022年底，县内商业银行历年累计发放贷款376家6.59亿元。四是在解决企业周转资金困难方面，创新推出应急转贷基金等金融产品，成立由县国资管理中心、县金融服务中心、县中小企业局等部门组成的县中小微企业转贷应急资金工作组，负责统筹协调转贷应急工作。到2022年末，累计转贷249户310笔，使用转贷金额15.07亿元，续贷金额18.84亿元。五是在推动县内小微企业、涉农主体及产业链上下游发展方面，县内商业银行创新推出“脐橙贷”（是工行重庆市分行针对重庆市奉节县脐橙产业种植相关的农户、专业合作社、家庭农场、小微企业等新型经营主体的贷款，具有纯信用、成本低、体验好等特点，单笔业务最快当天就能完成放款，客户一次审批通过后即可通过网上银行循环支用。脐橙贷款惠及820户农户，累计发放贷款9826.55万元，为农户节约了近100万元的融资成本。）、“山城助农贷”等特色贷款产品。落地蚂蚁金服“普惠金融+智慧县城”项目，扩大普惠金融服务受惠面，满足城乡居家线上即时贷款融资。

（三）建立风险补偿基金池形成风险分担长效机制

不断优化完善融资增信服务措施，县财政发挥资金杠杆作用，撬动金融资源服务实体经济，先后设立了小额信贷风险补偿金、面向中小微企业、村集体经济融资的风险补偿基金。同时，发挥政府性融资担保机构对金融服务实体经济效能的助推作用，为融资企业提供政府增信措施。截至2022年末，市县两级风险金规模约2亿元，带动金融机构投资规模达到20亿元以上。一是小额信贷风险补偿金。2017年以来县财政先后出资6217万元建立风险补偿金，与农行、农商行、重庆银行、邮储银行开展合作，为脱贫人口投放普惠贷款。截至2022年底，累计使用风险金代偿81.54万元。二是设立农业担保风险补偿金。为引入金融活水，支持县内特色农业发展，2018年县财政与重庆市农业担保有限公司按照1：1比例分别出资，累计投入风险补偿金3000万元。通过与县内各商业银行合作并签订授信协议，截至2022年末，历年累计放款2655笔共11.56亿元，在保554笔共2.026亿元。累计使用风险金代偿406.51万元。三是设立知识价值信用贷款风险补偿金。2018年按照市、县两级4：6出资比例，设立了知识价值信用贷款风险补偿金，共投入2000万元风险补偿金，与县内商业银行开展合作。截至2022年底，历年累计发放贷款376家6.59亿元，在贷余额116家2.14亿元，贷款利率为当期LPR（是Loan Prime Rate简称，指贷款市场报价利率，由人民银行授权全国银行间同业拆借中心每月20日公布1次。），累计使用风险金代偿82.72万元。四是中小微企业转贷应急周转基金。为解决中小微企业应急转贷难题，2019年县财政出资5000万元设立转贷应急周转基金，成立县中小微企业转贷应急资金工作组，负责统筹协调转贷应急工作，指定县内基金公司负责日常运行管理。2022年末，累计转贷249户310笔，使用转贷金额15.07亿元，续贷金额18.84亿元。五是创设商业价值信用贷款风险补偿金、供销社、农民专业合作社、信用社“三社”融合发展信贷风险补偿金。2022年，按照市、县两级1：1的比例出资建立商业价值信用贷款风险补偿金，合计共出资1000万元。县财政出资500万元建立“三社”融合发展信贷风险补偿金，拟按照放大10倍的比例发放贷款，银行贷款风险损失由风险补偿金与承贷银行按1：1比例分担。

（四）打造金融服务平台，直达市场主体

为进一步破除银企信息壁垒，县政府与金融机构联合打造建设了10个“1+5+N”（“1”是指打造民营小微企业和个体工商户首贷续贷中心；“5”是指把金融机构的基层网点和首贷续贷中心连接起来，在小微企业和个体工商户集中的街道、社区、商圈、园区、市场建设具备基层金融治理、政策宣传直达、信贷培育对接、综合金融服务和问题反馈解决5大功能的“金融服务港湾”；“N”是指推出信息双向共享、直接融资支持、财政风险补偿金、市场主体信用体系完善、信贷供给支持等N个切实有效的护航政策。）民营小微企业和个体工商户“金融服务港湾”工程、将全县297个自然村全面建成“1+ 2+N”（1+2+N”是指围绕普惠金融“基础金融服务不出村（居），综合金融服务不出乡（镇）”，打造1个普惠金融基地，建设金融综合服务示范站、普惠金融知识宣传站2个站点，搭载N个普惠金融服务到村行动计划。具体推进目标是：从2020年至2025年，有规划有步骤建立涵盖所有行政村的普惠金融基地）普惠金融服务村基地，实现网格化服务，形成覆盖城乡的金融公共服务平台，承载“政策宣传、信贷撮合、信贷增信、信用服务、咨询培训”等功能，通过创新“线上+线下”的信贷业务撮合模式，让企业实实在在获得利息低、期限长、免担保的贷款，也为银行推介自己的金融产品搭建平台。截至2022年底，县内普惠金融服务港湾累计接受业务咨询七千余人次，发放贷款48亿元，惠及2435户，为金融机构下沉服务提供基础支撑。依托全市“长江渝融通”平台，为318户市场主体提供金融服务，发放贷款近3.6亿元。依托普惠金融服务村基地，为农村居民提供普惠金融各项便捷服务。

（一）中小微企业自身发展能力不足

奉节县中小微企业的发展水平与经济发达地区还存在明显差距，尤其是对金融工具的使用、对金融政策的利用方面还有较大的提升空间。部分小微企业由于金融知识短板，对于银行的理解还停留在存取款转账的功能，缺乏足够的金融知识来选择合适的金融产品，制约了普惠金融扩容增面。

（二）融资渠道较为单一

奉节县内融资渠道依然以银行贷款为主，以资本市场为融资工具方面尚未取得实质性突破，至今县内无一家成功挂牌主板的上市企业。

（三）风险补偿基金规模需要进一步扩大

目前，奉节县社会经济发展势头较好，2022年6月高铁贯通，迎来发展新机遇。受限于现有风险补偿基金规模，可撬动的金融资源非常有限，无法满足县内经济快速发展的资金需求，亟需通过扩大风险补偿基金的规模，以撬动引导更多的金融资源投放至县域市场。

（一）打造数字普惠融资平台

强化“政银担”合作作用，充分发挥大数据效能，结合奉节县农村产业特点与实际建立大数据平台，探索整合政府、银行、担保公司等多方数据，推动“农业产业链金融”落地见效，实现产业端客户的“无感授信”，提升农业产业“获贷率”，扎实提升普惠金融对乡村振兴产业兴旺的有力支撑作用。

（二）完善各类风险分担机制

一是在鼓励、引导银行机构投放普惠金融贷款时，不断完善“政银”合作的风险分担机制，用好再担保机构的风险分担体系，降低财政资金损失风险。二是加大政策性保险的投入，以政府购买服务、保费补贴等方式引导企业、农户等实体经济积极投保，用好巨灾保险、防贫保、气象灾害险等公共保险的作用，探索险资直投、贷款保证保险等模式，进一步发挥保险机构的兜底保障职能。

（三）进一步降低中小微企业融资成本

制定县内中小微企业融资贴息办法，根据企业融资的实际情况设定补贴标准，以“直接补贴+融资担保奖补”相结合的方式降低企业融资成本，进一步发挥财政支持惠普金融发展示范区的政策支撑作用。探索建立“银行+国企”融资增信模式，有效缓解重点农业企业、村集体经济融资缺乏抵质押物难题，推进乡村振兴产业兴旺。

（四）持续扩大风险补偿覆盖范围

在持续用好现有风险补偿基金池的基础上，整合各項中央及市县级专项资金，组建农业产业发展贷、园区产业发展贷、水运产业发展贷等风险补偿基金池，以不低于10倍的杠杆率撬动银行对县内重要产业、重点企业投放贷款，推动县域实体经济健康发展，不断加大普惠金融对实体经济的服务力度。探索设立“再贷款、再贴现”等货币政策工具风险补偿机制，鼓励引导银行机构用好央行政策，进一步提高民营企业融资的可获得性和便利度。

（五）鼓励普惠金融产品创新

鼓励银行机构探索“供应链金融”“物流金融”等金融模型的普惠化，扶持县内重点企业，健全其上下游供应链端的供应体系，为企业的生产经营提供供应链金融式或物流金融式的融资服务，有效缓解其资金需求问题。

（作者单位：中国人民保险公司重庆奉节县人民政府金融服务中心北京大学法学院）

责任编辑：李丽君