村民积分制如何助推乡村治理有效模式的思考*

罗新远,王光明

(1.陕西开放大学,陕西 西安 710119;2.西北政法大学,陕西 西安 710122)

一、引言

自党的十八大以来,我国将实施乡村振兴战略作为“三农”工作的总抓手,深度推进乡村治理能力和治理体系现代化,乡村治理手段不断创新、治理体系更加完善,广大农民获得感、幸福感、安全感持续增强。乡村作为我国最基层治理单位,是国家治理的微观基础,也是社会治理“重心下移”的重要指向,乡村治理有效不仅关乎乡村社会的和谐稳定,也深层影响农村经济发展水平。因此,探索出高效实用的乡村治理办法,使乡村治理在与国家政策接轨的同时避免政策刚性、充分发挥基层自主[1],是实现乡村治理有效落地的必要前提。作为一种量化绩效管理的有效模式,积分制能够正向激励并合理引导组织成员,以达成既定的管理目标。这种模式在众多领域中得到了实际应用,例如商业领域中的会员积分制度,用以提升销售量并培养顾客的忠诚度[2]。如今作为乡村治理实践演化产物,已被视为助推乡村治理有效的新型制度。2020年7月,中央农村工作领导小组办公室、农业农村部下发的《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》肯定了积分制在乡村治理中的重要作用,并强调各地区在实施积分制时要充分考虑自身实际,因地制宜灵活调整积分制。作为乡村治理新型管理制度,积分制对村民主体参与、提升治理成效等方面具有显著作用[3]。通过积分制管理有效地提升农民参与程度,以激励、引导和规制三类内生机制切实地发挥农民主体作用[4]。村民积分制通过对村民日常事务及行为进行量化考核并打分,并给予村民与自身积分相对应的物质或精神奖励来形成一种“软约束”式奖惩机制。目前各地实施的积分制度主要通过提供补贴、兑换物资等激励措施促进村民参与,很少涉及围绕产权入股参与集体经济创建长效激励机制。基于此,本文以陕西省Q县F村为例,从乡村治理积分制的实际运行情况出发,深入剖析其在实践过程中存在的问题,并进一步探讨如何运用积分制来促进乡村治理有效的实现。

二、村民积分制的地方实践:陕西省F村案例

为探索积分制在基层场域的实践逻辑,基于典型性原则[5],本文以陕西省Q县F村作为个案展开探索性研究。F村作为Q县脱贫攻坚后重点打造的产业发展、治理有效示范点,曾经是当地最穷困的自然村之一,全村辖7个村民小组,482户1528人,耕地面积4089亩,建档立卡贫困户194户635人。“三沟跨七组、数里无人烟、人多难留住、地多难增收、沟多难行路”是F村脱贫前的真实写照。2017年F村实现脱贫摘帽,退出贫困村。2019年F村开始实行村民积分制,针对村民不孝敬老人、等靠要思想严重、争当低保户贫困户、不团结邻里等不良风气,制订了Q县第一部村级治理积分制管理办法,历时三年试点后于Q县全县域推行。F村先后被评为“陕西省集体经济示范村”“陕西省党组织标准化建设示范村”等荣誉,乡村治理成效斐然。因此,基于F村在乡村治理村民积分制方面积累的丰富经验,可为本研究提供持续的典型案例和实证材料。

(一)制度运行

2019年,F村作为Q县村民积分制首批试点乡村,为引导村民参与村级事务管理,发挥村民主体作用,营造优良村风、家风、民风,F村制订了Q县第一部村级治理积分制管理办法。积分细则涵盖遵纪守法、诚实守信、孝老爱亲、助人为乐、勤俭节约、移风易俗、环保卫生等八项指标,另设“爱心超市”兑换商品,将村民积分情况与村集体产业的分红挂钩。2022年,Q县实行全县推广村民积分制,F村遵循县域整体把控趋向,积分细则新增民主评议和奖优惩劣,现积分细则共十项,每项10分,共计100分。从积分细则来看,F村积分依据类别进行评定:任务型细则统一由轮值村干部负责进行积分认领并登记在积分册;乡风文明型细则统一经党支部及村议事中心负责人审定列入负面清单并统计积分情况提交至积分册处;环保卫生型及其他细则由村民个人提交至积分册处。通过对村民的综合表现进行量化积分管理,实现“以积分记录美德、以积分兑换服务、以积分赢得荣誉”,激发群众自治活力。

F村积分制整体流程简洁明了,每季度村民积分情况由村两委及村民议事中心审核无误后进行公示,村民凭个人积分到“爱心超市”兑换相应物品,并由“爱心超市”相关负责人将村民兑换情况整理后提交至村积分册处。村民积分的主要使用去向如下:一是兑换物资。村民可根据自身积分情况及需求前往“爱心超市”自行兑取。二是村民模范评选。根据每户每人在遵纪守法、勤劳致富、孝敬老人、邻里和睦等指标得分情况,评选年度“好媳妇好婆婆”“五好文明家庭”“十星级文明户”等奖章。三是“养老教育”。F村连续四年对本村高考一、二本上线学生,每人每年分别发放奖学金2万元、1万元,2022年发放奖学金17万元;对80分以上家庭中,年龄60—70岁老人每人每月发放200元养老补助金,70岁以上老人每人每月发放300元养老补助金。四是作为村内“黑榜”依据。若某户家庭整体积分过低乃至为负数时,将限制该家庭申请补贴及各类福利待遇,如不得申请公益岗位。F村将村级公共事务与村民切身利益相联,把乡村治理方式由传统“任务型”治理转为积分“激励型”治理,乡村治理成效斐然。

(二)村民参与

村级人居环境方面。自实施村民积分制以来,F村人居环境显著改善。村民积分制以积分兑商品的形式,促使全村人民积极参与最美乡村宜居环境建设。通过丰富“爱心超市”商品,调动村民积分积极性,让村民用日常垃圾分类和“随手赚积分”等文明方式来赚取积分兑换礼品,组织村民开展环境卫生观摩评比,组织7个村民小组环保卫生大评比,举办“最美庭院”活动,并采取“有偿回购可回收垃圾”的模式积极引导村民参与到村人居环境整治工作。乡风文明建设方面。F村围绕邻里纠纷、婆媳关系、老人赡养等乡风文明建设风险“高发地”,借助村民积分制,以积分约束村民不文明行为,以荣誉评选+获取积分激发村民参与乡风文明建设的积极性。F村以积分兑换物资的“爱心超市”为牵引,将积分制与村民自治相结合,一定程度上调动了村民参与村级公共事务的积极性,使得村民从“要我参与”转变为现如今的“我要参与”,变被动为主动,当好自己的主人公[6],带动了村民参加村级事务、乡风文明建设行动和优秀卫生村建设等活动,达到了村民全覆盖、全参与的预期效果;F村通过积分制“细化”内容、“量化”转换切实指导了村干部和农民群众“怎么干”,提高乡村整体自治水平。

三、村民积分制实施存在的问题

(一)村民产业积分制管理模式有待进一步深化

F村村民积分制指标设定侧重于乡风文明等“软约束”,对于发挥积分制助推村集体经济发展作用有限。自2019年实施村民积分制以来,F村集体经济发展势头良好,村民每年按自身获取积分情况收益分红。随着村民积分制的深入推进,F村虽取得诸多成效,将抽象性的行为准则和价值理念转化为村民能够真切感受到的外界压力,确保了村规民约在乡村治理中的长久有效性。但随着“半熟人社会”的出现,以及更具规则性的市场力量、更具强制性的法律力量在乡村社会的扩张和全面渗透,作为参与主体的村民只注重享受共同体建设的成果,缺乏共建共治的责任意识,导致了集体行动中的“搭便车”现象,自身参与集体经济发展的动力不足[7]。并且随着我国户籍制度的松动、全国统一劳动力市场的形成和城镇化的加速,社会流动性不断增强[8],F村同样存在人口流失现象。伴随劳动力人口外流的同时是村内大量固定资产闲置未被充分利用。作为积分制有效实施的操作者和执行者,村“两委”尚未依托于F村村民积分制及村自身产业特色,探索制订出相对合理的激励约束机制,村民“闲置资产”未被有效盘活。

(二)数字治理背景下村民积分制治理手段陈旧

随着大数据、云计算、人工智能等先进技术在社会各领域的应用拓展,乡村社会的发展模式也发生了深刻而广泛的变革。2018年,中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要实施数字乡村战略。2019年,中共中央办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》指出,在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中要强调信息化、数字化的重要支撑作用,构建新型乡村数字治理体系,这些举措标志着我国以数字化服务乡村建设的深入和完善。在这一时代背景下,数字技术的应用已经成为丰富农村治理手段、破解乡村治理难题的重要途径[9]。F村实施村民积分制以来,一直依靠纸质积分账簿,设立一户一账,根据纸质积分账簿进行一季一评。这种以人工和书面的方式进行的申请、审批和统计方式,使得村民对自己或其他农户的积分有疑问时,自己往往不好意思查证。透明与公开既是治理合法性的基础,也是集体行动获得信任的基础。一直以来,由于乡村共同体内部的公开性和透明性不足,农村的自我监督和相互监督难以发挥作用,在一定程度上抑制了村民集体行动的积极性,致使群众主动参与积分管理、民主监督的意识不强,作用发挥不充分。

(三)乡村治理“大锅饭”风险

基层农村工作具有涉及面广、内容繁重且复杂等特点,各项业务近乎同步展开,村干部队伍工作压力较大。村民积分制为村干部开展村级事务提供了极大便利的同时使其产生了路径依赖,陷入“唯积分论”。在F村村民积分制实践中,其他治理事项皆依附于积分制展开,各项指标皆试图与村民积分挂钩,致使村干部在遇到各类村公共事务第一时间便想将其纳入村民积分制细则内,以方便村事务开展。但这种做法不仅会逐步损害村民积分制的权威性,亦使村干部队伍形成思维局限,陷入日复一日“吃老本”的治理困境。没有全能的治理工具能够完全涵盖乡村的公共事务。F村若过分强调村民积分制的工具性价值,必然会忽视村组织自身的革新与进步,甚至会进一步导致村级公共事务和公共治理陷入治理困境和制度失灵的情况[10]。此外,村民积分制运行中所需的物质与精神激励需依托于大量的人力及物力等资源做支撑才能保证村民积分制的正常运行,正处于村集体经济发展红利期的F村现如今完全可以保障本村积分制正常运转,但若是一味增添积分细则,村民总体积分愈发累计,后续可能会引发积分“权威危机”与村财务危机。因此,若仅依靠与土地紧密相连的集体收入来供养所有村内公共事务,兑现积分的承诺会难以完全实现,甚至可能引发农户对村干部甚至村级组织的信任危机。

四、村民积分制的优化路径

(一)深化积分制改革,探索产权积分化

积分制也常常被视为一种资源工具。在诸多城市的户籍制度中,通过对流动人口的积分量化标准评估来判定其是否有落户资格,以此来实现地方政府对公共资源的优化配置。在中国的乡村振兴实践中,一些村庄开始探索将集体资源以量化分数的形式为合作社社员分红,数值越高、权重越大,分红越多。由此,便可以将资源和利益联结起来,从而充分调动合作社社员的积极性,使老百姓愿意拿出自己拥有的资源参与共建。F村应深化村民积分制改革,新增土地资源积分,与个人行为积分构成村民的总积分。将村内细碎分包的土地、闲散的坑塘、有争议的林地、产权模糊的集体土地等汇聚成可以在年底参与分红的资产,实现资源的灵活配置。村民既可以将承包地转化为积分,也可以用积分换取更多土地进行耕种或果树种植,即产权积分化[11]。通过产权积分化帮助村“两委”更好地进行土地资源整合工作,为村庄发展集体经济奠定了资源基础。创新F村村民积分制的核心内容之一是土地换积分,以此实现集体土地产权的清晰化。过去,F村土地问题集中表现为两个方面。第一,农户对土地的差异化需求使得土地流转的交易成本居高不下,难以实现土地这一要素灵活配置的帕累托最优状态。第二,部分土地由于权属不清而处于长时间的荒废状态,例如坑塘、废弃宅基地等,这既不利于美丽村庄建设,也不利于土地的有效利用。通过实施积分制,结合农村“三变”改革,稳妥开展村级闲置土地盘活利用,如农户的1亩承包地可兑换1000积分,每1积分都可以根据当年村集体经济的收入情况换取分红。通过产权积分制解决产权中所有权、使用权、收益权等复杂问题,让农民通过喜闻乐见的本地化知识了解股权和激励的相关内容。土地产权换积分的制度安排给农户提供了一个选择,他们既可以自己耕种承包地也可以选择将承包地兑换成积分。通过这样的方式,农户可以根据自身的土地需求或租或种,从而实现土地的灵活配置。其次,实施产权积分制,有利于村“两委”在维持初始产权配置的基础上,优先考虑规模化使用原则,对村集体所有的土地进行重新分配。这一举措既满足了村民个性化的土地需求,也尽可能规划出连片的农地供日后合作社承包,为后续F村建设村集体合作社及产业发展奠定土地资源基础。

(二)数字赋能治理有效,新“手段”应对“新局面”

依托Q县政务微信公众号开发数字乡村治理“村级事务积分制管理”微信小程序,将农户产权信息、户主文明档案袋、积分规则及流程等以数字化方式上线,实现村积分管理从传统纸质档案向数字档案的转型。村干部可以在该小程序上进行积分记录、审批和公示等操作,村民也可实时查看所有农户的积分获取情况。数字技术作为新要素嵌入村庄会虽受到村庄社会的影响,但技术与社会是互构关系,数字技术引入乡村,会对与农民密切相关的各个方面产生深刻影响,如生活应用、政务应用以及公共事务参与等。建立数字乡村治理“村级事务积分制管理”微信小程序,一方面,有利于增强乡村共同体内部的公开性和透明性,激发村民参与积分制积极性,增强民主监督作用,增加积分制实际效益。另一方面,对于产权积分化工作开展而言,乡村数字政务的开展是产权积分化工作所绕不开的必经之路。数字技术凭借其跨越时空界限的特性,使得农民可以脱域或“缺场”地参与各种村庄公共事务[11]。F村村民积分制的积分对象主要为在本村居住的村民(含在本村居住的非本村村民),由于“自由流动资源”和“土地承包权”的出现,农民个体逐渐走向独立,其生产生活等活动逐渐从村集体脱嵌[12],村民流出在各行政村都是普遍存在的现象。通过建立数字乡村治理“村级事务积分制管理”微信小程序,村民可以实时查看自己的积分、村集体的积分分布、自己的积分排名等重要统计量,也可以通过线上向积分制负责人反馈自身意见。在现如今村庄流动性日益加大、传统熟人社会不断消解的情况下,传统的纸质“积分档案”已然不再适用,数字化积分制反而因数字乡村建设而有了新的适用场域[13]。将远在他乡的村民纳入村集体积分制管理体制中,不仅可以使其放心地将名下产权兑换积分,更使其能时刻关注到自身积分变化与可获得的实际兑现利益。同时,对于村庄吸纳回流农民亦是有十分重要的作用。通过数字赋能村民积分制,行之有效的发挥其利益联结机制的作用,将个体化、分散化的农民组织起来,因地制宜发展壮大新型农村集体经济。

(三)坚持适中原则,把握治理变革底线

限制积分制的适用范围是确保其有效性和公平性的关键。合理的限制可以防止滥用和不当使用积分制,同时确保它能够在恰当的情况下发挥作用。对此,F村应划定村民积分制细则红线,围绕村公共事务核心事项设定具体标准及指标,建立起动态管理、高操作性的积分体系。积分体系的关键在于其核心内容、评估标准、运行程序等关键环节可依托村民自治组织和各类群众性协商活动村民商定,并广泛征询村民意见,以确保积分设定符合村集体发展趋向的同时保证村民合法权益。通过对当地的经济、社会、文化等各方面进行深入调研,了解农民群众的真实需求和痛点,结合实际情况制定出相应的积分内容和评估标准。此外,在积分体系的运行过程中,应建立健全的监督机制和公开透明的工作程序,确保积分制的公正性和有效性。加强村民宣传教育,提高农民群众对积分制的认识和参与度,积极引导村民通过参与自治组织和协商活动等方式,发挥村民自治作用。同时,在资金来源方面,除了依靠政府投入和集体经济自身的积累外,F村应积极拓宽资金来源渠道,以实现积分制的长效可持续发展。具体而言,可以通过政策扶持、税收优惠等措施,鼓励企业和社会组织参与到农村发展中来,为农村发展提供更多的资金支持,共同推动农村发展和农民群众的福祉提升。