高位推动与基层响应:乡村治理共同体的生成逻辑与优化路径
——以关中西部A村的“积分制”实践为例

2024-01-20 08:50王远卓

杭州师范大学学报(社会科学版) 2023年6期

李卓，王远卓

(1.西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌 712100；2.西北农林科技大学黄河流域乡村振兴研究与评估中心，陕西杨凌 712100)

一、问题提出与文献回顾

党的二十大报告指出,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,同时提出“健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这些论述指出在全面推进乡村振兴的进程中必须积极拓宽群众有序参与基层治理的渠道,加快促进乡村治理体系和治理能力现代化。作为国家治理体系和治理能力现代化基石的乡村治理,对促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用,通过提升民主参与水平、有效解决农村问题和加强基层组织体系建设可以提升乡村治理效能。然而,在城镇化和工业化快速推进的背景下,乡村治理碎片化困境开始凸显:一是治理资源碎片化,经济基础较为薄弱,资金来源单一[1],城乡各类公共服务差距特别是质量差距依然存在[2];二是治理方式碎片化,乡村治理情境变迁[3],人际关系亲密程度及共同体归属感逐步减弱[4],新兴技术导致部分弱势群体游离于共同体建设之外(111)参见刘天元、田北海《治理现代化视角下数字乡村建设的现实困境及优化路径》,《江汉论坛》,2022年第3期;沈费伟、曹子薇《从数字鸿沟到数字包容:老年人参与数字乡村建设的策略选择》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》,2023年第1期。,乡村治理实践中存在村民自治制度悬浮、系统管理制度缺乏等问题;三是治理主体碎片化,治理主体缺失,出现数量不足、质量不高、老龄化严重和人才资源配置不合理等问题[5],农村社区干部行政化,忙于回应繁重的治理任务,自主发展的空间受到压缩(112)参见赵晓峰《乡村振兴中的社会治理共同体建设——基于理论资源、隐形陷阱与现实路径的思考》,《社会科学辑刊》,2023年第2期;韩玉祥、石伟《村组共治:乡村治理有效的路径选择》,《理论月刊》,2022年第12期。,同时,村民参与乡村治理的能力和动力不足。

基于以上政策背景及现实困境,乡村治理共同体已经成为当前学界重点关注的热点话题。当前学界主要从以下三个方面进行研究:

第一,关于治理共同体的内涵研究。国内众多学者基于政府、市场和社会三方互动的治理过程对社会治理共同体的内涵加以界定,认为社会治理是对多元主体利益的再度调适[6],社会治理共同体是一个均衡交织的网络体系,是一种相互性结构关系,每个治理主体虽然各司其职、权责明确,但必须相互协同、共同治理,才能实现各个主体间的良性互动[7]。村社共同体是乡村治理的前置变量,是国家政策落地的社会基础。[8]孟祥瑞在乡村社会治理的话语体系中引入共同体这一分析视角,认为价值共同体是核心,组织共同体是枢纽,行动共同体是主体,组成“价值—组织—行动”三位一体的乡村治理共同体。[9]毛一敬基于既有研究将乡村治理共同体内涵提炼总结为两个方面:乡村治理共同体的主体性实体是多元的而非单一的,实践着“治理”的内涵;多元主体间的关系是一种基于分工和协商达成的有机整合,是责任共同体、行动共同体、利益共同体。[10]

第二,关于乡村治理共同体构建路径的研究。尹兵等探讨了乡村治理共同体构建的现实困境,而后提出了完善基层治理制度、强化情感认同、树立村干部权威、充分发挥村民的主体作用、发展和培育农村社会组织的实践路径。[11]赵晓峰从共同体的本质是一种关系模式的角度,提出在不同的社会治理主体与利益相关方之间建立起一种共同参与、民主协商、责任共担和利益共享的关系模式。[12]陈荣卓等讨论在利益和价值双重维度上实现“真正共同体”的构建,认为组织结构、利益激励和行动协同是使其有效运作的重要因素。[13]曹聪敏等认为能人带领型乡村治理共同体的形塑机制是通过农民合作社的架构来整合村庄内外的多元主体力量,进而形成了发展导向的治理共同体。[14]

第三,关于乡村治理共同体的治理主体作用研究。部分学者主要研究了党建引领在乡村治理共同体中的运作机制,认为党建引领乡村治理是中国基层治理创新的伟大举措,是全面推进乡村振兴的重要抓手,提出党建引领下“观念—结构—行动”三位一体的运作机制[15],党建引领乡村治理共同体建构经由思想引领、组织引领和行动引领三条路径而实现[16]等观点;还有学者着重阐述村民参与在治理中的重要意义,指出乡村治理共同体的构建,必须坚持以村民为本,维护村民利益,真正尊重和落实村民的主体地位[17],要在思想层面和政策层面对村民充分赋权,培育村民的公共精神,激活村民参与公共事务的意识和能力[18]。另外,学界对于多元主体共同参与治理及治理意识研究已经形成一定基础,总结得出构建多元治理主体共同体是提高乡村整体性治理能力、构建乡村治理共同体的必然选择。

如上所述,学界已经对乡村治理共同体进行了较多研究,这些研究为本文提供了有益的借鉴,但仍有诸多可拓展的空间。目前的研究主要集中于城市,对农村关注较少;当前的研究偏重于对乡村治理共同体经验的总结,缺乏从双向互动视角对乡村治理共同体的生成逻辑进行深入研究。有鉴于此,本文将以关中西部A村的“积分制”实践为例,从上下互动的视角,来讨论乡村治理共同体的生成逻辑,并基于对A村治理实践的分析,提出构建乡村治理共同体的具体路径,以期为其他地方推动乡村治理共同体的构建提供经验借鉴。

二、案例呈现:积分制在乡村治理中的引入与实践

(一)案例介绍

A村位于关中西部,全村共有3个村民小组,258户,总人口1131人,现有正式党员63名,流动党员25名。现有耕地1281亩,流转土地370亩,主导产业为猕猴桃,共种植猕猴桃769亩,设施农业大棚142亩。除了传统农业之外,A村还积极发展休闲旅游观光业,走上了三产融合的快车道。在村集体经济方面,坚持“全村共建、产业共融、村民共享”,并融入国有资本和社会企业,力争打造一个三产高度融合的集体经济发展示范村。村里组建专业合作社3个,2018年成立村集体经济合作社,农民人均纯收入达到17515元。与此同时,A村在乡村振兴道路上积极探索,已经形成了独具特色的乡村治理模式,先后荣获省级“乡村旅游示范村”、省级“美丽宜居示范村”、省级“集体经济发展试点村”“全国乡村旅游重点村”和第二批全国乡村治理示范村。

在积分制引入之前,A村面临着群众参与“冷”、农村工作“累”和乡村治理“难”等基层实践问题,集中表现为村庄治理资源碎片化、治理方式碎片化、治理主体碎片化等困境,这严重影响了村庄治理的效果和村庄公共行动能力。实地调研过程中发现,由于经济收入低、非农就业岗位不足和集体经济衰弱等原因,A村内大部分年轻人选择外出务工,只有在假期或农忙时期返乡,村内剩余人口以儿童、妇女和老人为主,受到自身因素和参与途径的限制,这些人群对村庄治理参与度较低,发展需求得不到及时回应。这主要是村庄治理的行政化或半行政化,以及村庄治理主体流失所致。在当前的村治实践中,村干部演变成了乡镇政府的执行下级,村委会处于乡镇政府与村民之间,落实上级指派任务的负担较重,且村务工作繁杂琐碎,村内工作未改变科层结构中的层级设置与权力向度,村庄自治效能难以完全发挥。

基于以上背景,为破解治理碎片化的困境,在积分制引入乡村治理领域之后,A村随即被确立为第一批积分制试点村,在实践中探索构建乡村治理共同体。目前,A村按照区积分制管理工作实施方案将治理内容分解量化,制定出台了本村积分管理办法,以农民行为表现为主要考核内容,设立了104个积分事项,积极引导农民主动参与乡村治理。积分制引入实施以来,A村呈现出公共精神与集体行动的较高状态,治理效能得到明显的提升。[19]

(二)积分制的应用助力破解村庄治理碎片化

“积分”最初用于企业管理与人事管理,用来衡量员工的价值,并权衡福利待遇,以此激励员工。后来在城市治理中有所应用,通过构建积分指标体系,引导外来人口通过不断提升自身素质获取相应积分,并根据积分兑现相应的公共服务待遇[20],符合地方工具理性的价值偏好[21]。伴随着乡村治理机制的不断创新,指标治理被逐步引入乡村治理实践,以积分制在乡村治理中的应用为代表,主要为解决农民参与乡村治理积极性不高、公共意识不强等问题,引入之初主要应用于人居环境整治,伴随着积分制实践的不断深入,逐渐扩展到村庄其他公共事务治理领域。

1.指标的生成:设置多元指标来拓展应用领域

指标本身存在差异性和类型化,要充分理解围绕指标的治理行动,就必须把指标的生产环节纳入其中[22],A村在乡村治理实践中坚持指标体系构建的一般原则基础上,结合乡村发展实际,建立科学合理的乡村治理评价指标体系[23]。通过确定积分主体、积分对象、积分项目、积分途径、积分流程、奖励办法和奖励类别,来生成符合本村的指标体系。具体内容如下:

第一,在确定积分主体时,由最初的一方主导变为多方共治,A村在村党组织的领导下开展积分制管理,成立以“两委会”成员为主要成员的积分制管理审核委员会,并积极吸纳乡村振兴专职人员、新乡贤、老党员等参与,负责组织执行落实本村社会治理积分制管理实施细则,形成了村委会成员、网格员、村务监督委员会和社会力量四方治理主体协同互动的良好局面;第二,在确定积分对象时,A村逐步将积分对象由以村民个人为主扩展为村民、家庭、党员、村内工作人员四大类,将这些对象均纳入积分管理范围,抑制自治悬浮状态,推动建设人人有责、人人尽责的乡村治理共同体,进一步夯实村治基础[24];第三,在确定积分项目时,以村庄环境治理为基础,基础分与附加分并存,围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德制定积分体系,构建了人居环境类、建设发展类、公益美德类、社会治安类、奖励惩罚类等项目体系,分层分类设置积分事项、积分标准和积分账户,使得治理方式更加精细科学;第四,在确定积分途径和积分流程上,A村将传统登门拜访处理方式与便民服务大厅、数字化治理平台相结合,由最初的“口头办理”转变为程序办理,严格按照“申报—初审—审核—公示录入—核查”程序进行管理,申报积分时要说明行为发生的时间、地点、事由,并提供相关影像证据;第五,在确定奖励办法和类别上,由最初的单一激励方式转变为多类激励并存,以精神鼓励、政策激励、兑换服务和冲抵投入等为主,精神奖励与各类评星表彰相挂钩,政策激励包括奖励健身卡、公交IC卡、健康服务卡,免费健康体检等。同时,A村还建立了“积分制管理+正能量超市”,设置兑换积分标准,搭建积分兑换平台,在激励治理主体回归的同时,能有效破解治理资源碎片化的问题。

2.指标的应用:通过机制创新来凝聚治理合力

社会治理评估指标体系不仅要体现理论导向,还需具有实践应用价值。[25]基于已有指标体系,A村在指标的应用过程之中,紧紧围绕“加强工作联动、丰富活动内容、强化示范带动、健全工作机制和优化制度保障”的工作目标,逐步扩大积分参与主体和积分应用范围(如表1所示),从而凝聚起乡村治理的合力。

一是加强工作联动,丰富活动内容。A村在指标应用过程中,不断加强与包村单位、社会组织、企业和村民等主体间的协调联动,共同协调解决积分制管理中遇到的实际困难和问题,形成推进社会治理积分制管理工作的强大合力。同时,为提升积分制的治理效能,A村还将积分制管理中的项目设置、积分标准和积分奖励等融入群众喜闻乐见的活动之中,激发群众参与热情,夯实治理主体基础。

二是健全工作机制,优化制度保障。A村在实践过程中逐步建立了资金、人员和政策保障机制,确保工作取得实效。在资金保障上,通过创设村级集体经济收益金、争取部门资金支持和吸引社会捐赠等办法,多渠道筹集奖励经费以破解资源碎片化问题。例如,区级财政按照村常住人口每年人均2元的标准纳入预算,为积分制管理平台及设备建设专门列支资金。在人员保障上,充分发挥网格化社会治理的优势,将网格化服务管理与积分制管理有机结合,广泛组织网格员参与积分申报、记录和初审工作,镇办还为A村派驻乡村振兴专职人员,为积分制的有效落地提供人员保障。

表1 积分制在乡村治理中的应用

3.指标的监督:通过指标监督激活治理效能

对积分指标进行严格监督才能保证治理效能的充分发挥,A村为保证政策的合法性和有效性,在积分制政策的制定、执行和评估等环节开展监督,以确保积分制治理的效果。区委区政府成立了社会治理积分制管理工作领导小组,由区委乡村振兴办公室牵头,组织相关部门,对积分制管理工作进行验收,并组织专门人员定期开展督查,适时通报工作开展情况,对推动工作不力的村和社区进行通报批评,严格纠正在积分制实施过程中出现的违规违法行为,并对试行情况进行经验总结,以便不断修改完善相关工作方案、制度和办法,建立健全积分制管理工作体系。同时,区委要求改革办牵头对社会治理积分制管理试点工作开展情况进行自查,自主查找工作中存在的主要问题,从而构建全面的指标监督体系。总体来讲,A村在实践的过程中,通过不断完善的指标监督体系来激活积分制的治理效能,进而构建共建共治共享的乡村治理共同体。

(三)成效初显:整体性联动彰显治理成效

A村在进行积分制初步探索的过程中,不断加强治理主体间的联动和宣传引导,进而促进积分制在A村稳步实施。A村多渠道多频次开展宣传,结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动引导党员积极参与积分活动,建立积分微信群确保村民了解积分活动、及时掌握积分排名,利用发放宣传单、入户讲解和积分主题签名等形式宣传积分标准及开展积分制治理的意义。此外,镇政府通过召开党员大会、群众代表大会等不同层次的会议,学习积分制实施意见和试点方案,激发了群众参与积分制的积极性。自积分制引入A村以来,A村居民参与村庄公共事务和人居环境整治的积极性提高,为了获得建设发展类别相应积分,主动做好门前“三包”、参与清扫公共场所和劝阻破坏环境行为的行动之中,积极参与村内组织的各类会议,为村庄建设发展建言献策,遵守村规民约、为人诚实守信、孝敬父母、邻里之间守望互助、红白喜事不大操大办等已经成为A村的新风向,响应了A村“全村共建、产业共融、村民共享”的发展思路。如上所述,积分制的引入为村民提供了参与村庄治理的平台,激发了村民参与活力和社区“公共性”,在人居环境、建设发展、公益美德和社会治安等方面发挥着重要作用,村庄人居环境持续改善,村庄治安不断好转,发展建设人人维护,乡风文明建设取得新风貌,彰显了乡村治理共同体的治理成效。

三、高位推动与基层响应:乡村治理共同体的生成逻辑

结合上文案例分析发现,积分制在乡村治理中的创新性运用与推广,对推动构建乡村治理共同体和提升乡村治理效能发挥了关键作用。积分制之所以能够顺利落地实施,并推动构建乡村治理共同体,主要得益于行政力量的高位推动和基层群众的积极响应。积分制在A村落地以后,促进乡村治理主体利益实现联结,并推动治理方式转变,从而打造了共建共治共享的乡村治理共同体。

(一)高位推动:乡村治理共同体构建的行政驱动

1.行政力量推动积分制落地

在社会治理和政策扩散中,我国已经探索出了“试点—推广”的中国经验,即先通过政策试点,将试点取得的经验和教训进行总结,据此制定宏观政策框架,确定相对清晰的政策目标和任务安排,进而围绕顶层设计,逐步进行推广,以化解现有制度体系和具体机制存在的问题,这已成为农村改革的主要特征之一。党的十九大报告提出乡村振兴战略,并把“治理有效”作为全面推进乡村振兴战略的重要目标之一,这便对乡村治理体制机制创新提出了现实要求。在此背景之下,中共中央、国务院在2018年6月发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,首次将积分制写入中央文件,提出要“推广以表现换积分、以积分换物品的‘爱心公益超市’等自助式帮扶做法,实现社会爱心捐赠与贫困群众个性化需求的精准对接”;2020年7月,中央农村工作领导小组办公室、农业农村部联合发布《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》,明确说明要充分认识积分制在乡村治理中的积极作用,鼓励各地因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制。以上政策为各地推广积分制提供了统一的行动方向,在中央政府的大力推动下,地方政府迅速响应号召,纷纷出台地方推动积分制落地的相关文件,A村所在区颁布的《农村(社区)社会治理积分制管理工作实施意见》中,对积分制具体措施提出了明确要求,为积分制的落地实践提供了政策保障,行政力量的推动是积分制落地实施的重要力量,并且保障A村及其相关治理主体能够有机会共同参与到乡村治理中来。

不少年轻父母的“父母角色”意识不够，对家庭教育不重视，因而忽略对家庭教育问题的关注。更多年轻父母是重视家庭教育的，但对家庭教育问题也未必能很好地把握。

2.政策试点推动积分制由点及面

积分制作为一种乡村治理机制的创新,先后经历了由无到有、由点及面的扩散过程,在中央发文推广积分制之前,多地已经以不同形式开展了探索,并取得了一定成效,如湖南省津市市的“三色存折”制度、宁夏固原市的乡村文明实践积分制、江西省新余市的积分制实践等都对乡村治理发挥了重要作用,并被写入了中央文件,为各地开展积分制工作提供了经验借鉴,积分制也由在部分区域试点逐渐推向全国。而回归本案例,A村所在区在充分调研的基础上制定出台《农村(社区)社会治理积分制管理工作实施意见》,结合现实情况和发展需求,优先遴选出包括A村在内的10个村(社区)进行积分制试点,先行探索乡村治理新路径。试点机制为A村积分制的实践赋能助力,使其“有能力”“有条件”率先探索,进而形成了“积分制管理+正能量超市”为代表的一批可复制可推广的制度创新成果,这些成果促成了村内形成人人参与、人人有责、人人尽责的治理局面,并在区内以观摩学习、召开座谈会、积分制督查情况通报等形式将治理经验逐步推广,这为全区范围内推行乡村治理积分制奠定了坚实基础。

3.监督机制提升积分制治理效能

积分制虽然在体系上具有较强的规范性,但也容易出现激励措施不到位、实施对象不全面、积分评估不公正等问题,完善的监督机制是确保积分制取得成效的关键保障。A村所在区建立了由区委乡村振兴办公室为核心组成单位的积分制监督领导小组,按照区委印发的相关文件,对各村的治理工作进行严格验收,总结实践工作中的主要经验。社会治理的根本任务是维护人民的利益[26],监督机制为积分制的落地实施提供了重要的制度保障,明确了各类积分制治理主体的责任,维护了多元治理主体的利益,各方治理主体环环相扣、责任联结,共同承担积分制落实责任,有助于各村能够在监督机制下形成有效的落实方式,加快形成共建共治共享的乡村治理共同体,进而充分发挥积分制在乡村治理中的效能。

(二)基层响应:乡村治理共同体构建的群众参与

1.参与意识提升为积分制落地提供观念基础

随着社会进步和民主政治发展,村民的“主人翁”意识不断增强,对参与乡村建设和乡村治理提出了更高的要求,这种参与意识和积分制所强调的各类参与对象在治理中彰显主体地位相契合。第一,村干部的参与意识提升。积分制的落地实施增强了基层党组织的领导作用,形成了命运与共的治理主体参与模式,同时,为村干部开展各类村级公共事务治理提供了具体的指标依据,减轻了工作复杂程度,提升了村庄凝聚力和村庄治理成效;第二,村民参与意识提升。积分制强调参与的公平性,贴近现实需要的治理,并制定了清晰的量化指标,使治理工作更加透明,符合村民对于公平正义的追求。同时,积分制通过量化行为与激励措施,使得普通村民与其他主体一同嵌入到以“事缘”为基础的农村公共事务治理中[27],这一责任联结方式能够将多元主体置于同一时空场域之中,从而满足村民参与村庄治理的需求,激发了村民及其他社会力量参与村庄事务的行动积极性和参与责任感,进而有效克服包揽式社会治理结构的弊端[28]。

面对年龄较高、专业性不强、短期雇佣形式普遍存在的本土剩余劳动力群体,A村坚持在培育本土人才和吸纳外来人才上不断发力,以提升参与能力和共享意识,为积分制落地提供行动基础。实地调查发现,A村村委会组织建设了积分制工作小组,由五名本村村民、两名乡村振兴专职人员和驻村干部构成,工作小组定期组织人员开展培训和参观学习,通过提升参与能力来提高执行力和落实力,激发村民从不同角度为积分制的发展和村庄治理建言献策;同时,A村为激活治理末梢,联合区内相关负责机构对村民进行培训,并组织建设乡村振兴学堂,搭起村民沟通的桥梁,通过培训的形式增强村民的共建共治共享的意识和参与乡村治理的能力。此外,区政府与当地高校形成联动,组建农村社会治理研究课题组,围绕人居环境、乡风文明和基层组织建设,深入探讨积分制管理工作切入点,结合本地特色和元素,为积分制发展及村庄治理提供建设性意见,总结社会治理工作经验和模式,以此来形成良好的行动反馈,推动积分制在A村落地扎根。

3.治理主体回归为积分制落地提供群众基础

治理主体的回归是推进积分制落地实施的关键,在主体参与上,A村除了村委主要成员负责积分制管理与审核外,还积极吸纳各类社会主体参与村庄治理,这些治理主体包括“两代表一委员”、乡村振兴专职人员、新乡贤、老党员和老干部等,通过建立有效的激励机制和具体的激励政策,有效地吸引治理主体回归,在村庄内形成了良好的治理程序,为积分制在村庄的落地实施提供了群众基础。在现代多元的社会背景下,“单中心治理”模式日益显现颓势,以致公平缺失和矛盾丛生,因而必须确立“多中心治理”理念。[29]在积分制治理实践中,充分践行了多中心治理理念,村干部主要负责执行落实积分制管理实施细则,统筹协调各类实践活动,为积分制的落地提供灵活途径,网格员负责宣传积分制管理办法,为村民做好积分制具体指标的解释工作,而村务监督委员会则负责对积分制管理工作进行监督。另外,村庄积分制工作小组对参与主体日常行为和参与乡村重要事务情况进行量化,并根据积分结果进行相应激励或约束,积分制应用的范围主要包括人居环境、建设发展和公益美德等。如上所述,积分制的实施促使A村形成了由诸多利益相关者构成的多元治理主体,这类群体具有共同的目标和情感,治理主体的回归不仅为村庄发展奠定了人才基础,还为推动积分制的落地实施提供了群众基础。

图1 乡村治理共同体的生成逻辑

四、乡村治理共同体的建构路径

基于对A村积分制实践的经验分析,发现积分制在A村应用与扩散的过程中发挥了正的外部效应,推动构建了共建共治共享的乡村治理共同体。A村的实践经验为当前破解乡村治理碎片化难题提供了新的实践路径,即通过构建乡村治理共同体来破除乡村治理碎片化。但在实践中需要坚持整体性和系统性的理念,实现乡村治理的四大转变,即由单一转向多元、由被动转向主动、由命令转向引导、由共建转向共享,通过构建行动共同体、责任共同体、命运共同体和利益共同体来促进乡村治理共同体的实现。

(一)变单一为多元:党建引领构建“一核多元”的乡村治理格局

组织体系是新时代乡村治理体系的关键环节,而多元治理主体既是组织体系的重要组成部分,又是提升乡村治理效能的关键要素。因此,乡村治理共同体的构建必然要建立在多元主体充分发育的基础之上,权衡各类治理主体之间的关系,实现由单一主体向多元主体共同治理的转变。新时代中国特色社会主义社会治理的基本经验要求,多元主体参与乡村治理机制的构建,应以价值共同体为前提,合理嵌入外部力量,破解组织体系“碎片化”的困境,构建“一核多元”的村庄治理体系。“一核”是指以党建为中心,地方党政是村庄治理共同体的引领力量,在新时代乡村治理中居于核心地位,要解决治理碎片化的问题,就必须积极解决部分基层党组织存在的功能弱化问题,加强基层党组织建设,重塑基层党组织权威,不断扩大基层党组织对乡村治理事务的领导力。同时,通过党组织自身能力建设来完成构建网络、培育社会的任务,在乡村治理中发挥统合治理功能[30];“多元”是指多元主体参与乡村治理,村民自治组织、村集体经济组织成员、村级社会组织及其他社会力量等均为乡村治理的基础力量。在党建引领下,各治理主体应主动参与村庄治理,牢固树立公共精神,明确职能定位,充分发挥各治理主体的特长,为乡村治理注入源源不断的新活力,从而加快构建“一核多元”的乡村治理新格局。

(二)变被动为主动:搭建居民参与公共事务治理的平台

多元治理主体因公共精神而连结,需要通过搭建平台载体为其发挥功能和作用提供机会,推动村民由“要我参与”向“我要参与”转变,进而促进民主参与和乡村治理效能的提升。一方面,需要从主观上持续激发村民的参与意识,将村庄治理事务与居民个人行动相关联,使每个村民能够主动在治理过程中发挥其应有的作用,以实现治理效能的最大化。在A村积分制实践过程中,村民因获得了治理主体的身份,便积极参与村庄治理事务,运用积分制的规则来约束自身行为,为村庄人居环境整理、村庄建设发展等方面出谋划策,从而激发了村民的积极性、主动性和创造性,激活了乡村治理与乡村振兴的内生动力;另一方面,需要在客观上为村民参与村庄公共事务治理提供有效且便利的平台,注重进行村庄公共事务治理媒介的搭建,制定村民参与治理的程序规则,村内事务大家议,让居民的参与意愿得到满足,尤其是在数字乡村建设背景之下,要适时构建乡村数字化治理平台,打破各类主体参与村庄治理的时空限制,村务可以实时公布,问题可以实时反馈,提升参与治理的便捷性与信息性,从而变被动为主动,激发村民参与村庄公共事务治理的动力。

(三)变命令为引导:不断改革村庄治理主体治村的方式

传统乡村治理常常延续旧有的条块管理方式,未改变科层结构中的层级设置与权力向度,治理工作根据自上而下的行政指令开展,这与当前社会治理模式所强调的社会治理的民主化、治理主体的多元化和有为政府的角色定位相悖。因此,乡村治理需要构建人人尽责的治理责任共同体,采用现代化的治理思维改革村庄治理主体治村的方式,以共建共治共享的理念与工作手段引导治理主体自愿参与到治理之中,变强制命令为合理引导。在实践中,由于积分制具有高度资源依赖性,与现有资源配置存在张力,若仅由政府进行自上而下的资源配置,很容易忽略村庄现实需求,从而阻碍积分制的落地实施,这就需要改变传统的农业社会管理思维,在上级传达的整体性意见框架之下,制定符合本村规划的积分制治理细则。同时,在积分制实施过程中,推动从行政性命令到民主参与的转变,用积分制细则与激励制度引导各类积分对象主动参与村庄建设,从而不断明晰村民在村庄共同治理中的责任,实现从“强制命令”到“合理引导”的转变。

(四)从共建到共享:构建农民权益保障和利益共享机制

社会治理中的许多问题都跟民生权益保障有关[31],合理回应民生需求,社会问题自然迎刃而解。然而,血缘关系与地缘关系作为传统乡村社会关系中最基本的关系,经常表现为稳定的网络体系,在一定程度上形成了利益一致性,但参与治理和利益分配并未形成规范约定,且在城镇化和信息化背景下村庄共同体的意识在减弱,很难保证村民的权益不受威胁,因而需要加快推进乡村治理由共建向共享转变。“共享”并非平均享有,凡是乡村治理的参与者和利益相关者,均有权根据其做出的贡献分享治理成果,“共享”的组织保障是党的领导,主体是村民,在此过程中党组织应充分发挥统筹与引导作用,科学做好村庄规划,引导社会资源向新型农村社区聚集,促进城乡资源合理分配。同时,要建立和完善“成本—收益”机制,在责任落实与互惠共享的基础上发挥村民自治的主体功能,以协调多元利益关系为基础,辐射带动更大范围内的利益共享,以实现全体村民共享村庄治理成果。

图2 乡村治理共同体的建构路径

五、结论与讨论

乡村治理作为社会治理的重点领域,不仅关系着乡村自身的发展,还与国家治理体系密切关联。面对治理碎片化的乡村治理困境,各地需要吸收借鉴其他地方参考经验的基础上,结合村庄具体情况,探索属于本村的治理之路。随着乡村治理复杂性和不确定性的增加,传统的乡村治理方式难以应对不断变化的乡村治理环境,积分制作为一种治理机制的创新,引入乡村治理可以很好地为推动构建乡村治理共同体提供现实路径,在实践中主要受到行政力量的推动和村民的积极响应来实现。A村的经验表明在构建乡村治理共同体的过程中,应秉持共建共治共享的理念,基于“碎片化—整体性”的框架来构建乡村治理共同体,核心是实现四大转变,即由单一转向多元、由被动转向主动、由命令转向引导、由共建转向共享,超越传统的村庄治理模式,推动构建乡村治理新格局。