非政府采购管理存在的问题和解决策略

王志刚

我国实施《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）以来，政府采购制度不断健全，行政事业单位采购运作管理越来越规范，在实现社会经济发展目标、提供优质高效公共服务和提升政府治理能力等方面发挥了积极作用。然而随着分散采购限额标准的不断提高，非政府采购项目在行政事业单位采购中占比越来越高，从而带来一定的采购和财务风险，如何加强和规范非政府采购管理亟需引起重视。基于此，本文针对行政事业单位非政府采购管理存在的问题和解决策略进行重点研究。

行政事业单位的采购分为政府采购和非政府采购两类，集采目录加限额标准，为各级行政事业单位划定了政府采购的范围。集采目录以内限额标准以上的采购由采购法约束，集采目录以外限额标准以下采购行为由各单位内部控制来约束。限额标准下非政府采购的金额和规模不断扩大，采购风险隐患增加，非政府采购行为亟待规范。

一、非政府采购管理存在的问题分析

（一）限额标准调整频率高幅度大

从上表来看，近几年限额标准几乎每两年调整一次，调整频率高幅度大，导致非政府采购项目在各单位的占比越来越高，甚至一些小单位除了购置办公设备外，几乎就没有政府采购项目，全部是非政府采购，这就给各单位非政府采购行为增加了管理难度。

一是调整频率高，导致各单位要根据限额标准的变化，非政府采购方式等内部制度也要频繁地重新修订。如某单位2021年根据限额标准制定的50万元以下的采购方式：10万元以下采取询价方式；10万元以上至30万元采取竞争性磋商；30万元至50万元邀请招标。2023年随着限额标准由50万提高到100万元，其采购方式也要相应调整。

二是限额标准逐步提高，导致非政府采购的金额和规模不断扩大。以笔者所在部门一家事业单位为例，2020～2023年三年来，除购置固定资产外的采购项目外，其他类型采购共计11次206.70万元，且全部为服务类项目采购，其中属于政府采购项目的只有2020年一笔40万元，如按2021年以后的标准，这笔也属于限额以下采购。标准限额以下的非政府采购项目超过了政府采购项目，采购风险隐患增加，个别单位甚至认为法无禁止即可为，只要不是政府采购项目，可以随便采购。

（二）未建立统一的规范性制度文件

从2003年1月《政府采购法》正式实施到现在已有20余年，20多年来，全国上下都纷纷出台相关规章制度，不断规范政府采购行为。而限额标准以下采购，需要各部门各单位自行制定内控制度进行规范。近两年，随着金额和规模不断扩大，各地财政主管部门也重视起限额标准以下采购活动。如安徽的明光市和江苏的宜兴市分别在2022年和2023年下发了关于规范采购限额标准以下项目活动的通知，两地对限额标准以下采购范围、主体责任、争议事项处理进行了明确。但这些规定并没有明确规定操作流程、采购方式等，从而导致各单位各自为政，甚至一个部门所属单位出台的规定都不一致，不利于规范采购管理和加强监督。

（三）采购人员的采购业务能力有限

南京市财政局出台的《关于印发2023年市级购买服务指导性目录通知》要求，对于未达到政府采购限额标准的单位自行采购项目，有条件的单位应按内控规定发布公告、选取评审专家、自行组织开展，提高规范采购内控管理水平，降低委托代理机构的采购成本。对于20万以下小额零星项目应当自行实施，不得委托代理机构。这对各单位采购人员提出更高要求。而实际情况是具体进行采购的人员往往是各个部门内部处室的业务人员，且人员调整比较频繁，他们仅熟悉本部门本处室的业务，并不熟知和掌握采购相关法律法规、流程、方式等，因此采購人员的业务能力亟待加强。

（四）采购信息公开程度低

采购信息公开程度越广泛，越能够使潜在的供应商和相关当事人及时掌握商业机会，尽可能全面了解采购活动的动态，促使供应商之间的竞争，达到降低成本、提高采购质量的目的，有利于减少内幕交易，便于社会监督。对于政府采购项目，其采购信息的公开公布有明确规定。而对于非政府采购项目信息的公开公布，由各单位自行决定，往往只在各自单位的网页发布采购信息，公开程度不广泛，采购过程没有真正做到公开透明。

（五）采购无预算支付，价格无法合理确定

非政府采购通常具有金额小、频次高、零星采购特点，大多数单位未在年初编制采购计划和预算，存在随性自由采购问题，基本为定点或定向采购。即便走了询比价流程，也只是走过场，让意向供货商找几家单位陪同报价，用形式上合规掩盖事实上的不合规。

随着服务采购在限额下采购的比例越来越大，如何确定服务的价格缺乏合理的核算办法。特别是在没有行业标准或者以往没有发生过的新采购项目，或者是采购方说了算，认为只要不超限额不属于政府采购项目，价格可以随便定；或者是供应方随便报价，30万能做，20万也能做，总之双方商量着来，价格的确定随意性较大。供应方为了拿到项目争取市场，往往报价较低，导致采购的服务价格下来了，质量却不符合要求，达不到购买服务的绩效目标。

（六）采购项目没有实施绩效管理

预算绩效管理的对象是纳入预算管理的全部资金，应包括限额上下的全部采购资金。目前，对于属于政府采购的项目全部纳入了项目库管理，特别是各地预算管理一体化系统上线运行后，将采购项目绩效管理嵌入到预算编制、执行、调整和考核的全过程。而限额下非政府采购项目，各单位普遍没有设定采购项目绩效目标和进行跟踪管理，更谈不上绩效评价和评价结果的应用。

（七）采购文件编制和档案管理不规范

通常情况下，政府采购的项目基本上由政府集中采购部门或代理机构组织采购，采购文件的编制和采购流程较为规范。而限额标准下的非政府采购项目相当一部分由各单位采购人自行组织，由于缺乏采购专业知识和能力，采购文件的编制不规范。采购人员往往按照个人理解进行文件的编制，条款存在歧义或漏洞。

《政府采购法》对采购档案有明确规定：“采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。”而非政府采购项目档案的管理，受各单位重视程度等因素影响，存在档案管理制度不健全、采购档案分散在内部各部门、采购档案保管不善文件缺失、没有归口管理部门等问题。

二、解决非政府采购管理问题的策略

（一）降低限额标准调整频率

限额标准是我国政府采购特有的一个标准，是政府采购制度初建时为了适应当时薄弱的采购能力而特有的规定。随着标准逐渐提高（南京市已达到100万），为了保持政策的稳定性，便于各部门单位加强内部管理，限额标准不宜频繁调整。另外，政府采购实施初期出于抓大放小、放管服等考虑，加上采购能力有限，规定了线上政府采购法规范、线下内控制度规范。鉴于目前政府采购相关制度已建立健全，建议条件成熟时，取消采购限额标准，建立大采购机制。只要是财政性资金，都要由政府采购法来规范，取消限额标准。

（二）建立统一的规范性制度文件

各地应由采购主管部门建立统一的非政府采购项目管理制度，对采购范围、预算编制和执行、采购方式、审批权限、采购程序等进行明确规定，制定实施细则。各单位可以参照《政府采购法》并结合单位实际制定单位内部采购管理办法，规范采购行为，规避采购风险。

（三）增强采购人员的综合素质

行政事业单位要采取有效措施，不断提高采购人员的专业技能和综合素质，引导采购人员不断更新和丰富知识储备，锻炼和提高其专业技能，确保其胜任多领域、内容复杂的采购管理工作，高质量、高效率地完成采购工作。为适应非政府采购电子化转型，应定期组织相关课程和教学，定期提供培训教育机会，实行采购人员多岗位培训学习制度。

（四）提高采购信息公开程度

采购信息的公开公布主要有以下几种方式：通过报纸杂志、互联网等媒介公开；将信息发布在特定地点；直接向供应商发布采购信息。以上三种方式第一种方式的公开程度最为广泛，所以采购信息的发布应以第一种方式为主。我国及世界各国，对政府采购信息发布的方式，都选择在政府指定的媒体上发布信息，建议非政府采购项目也参照执行，从而避免采购中的“暗箱操作”、贪污腐败等问题。

（五）合理确定采购服务价格，加强预算管理

确定行政事业单位采购服务的价格是目前采购中比较薄弱的一环，可以引入专业机构的力量进行项目成本核算。进行测算时要综合考虑人员费用、物价、税费、供应方合理利润等因素，合理测算支付价格。同时，要充分利用现代科技技术，收集并公开各类采购项目的数据，为采购定价提供数据支持。

结合单位实际需要，合理确定采购需求，编制采购预算。特别是对经常性的采购项目做好年度采购统计和预算，作为进行采购的标准和依据。对无计划预算外的采购从严控制，提高非政府采购管理水平。

（六）加强非政府采购项目绩效管理

各单位应提高非政府采购项目绩效管理意识，建立“谁采购、谁负责、谁设定目标”的绩效管理制度。制定绩效管理实施细则，增强实用性和可操作性。科学合理设置绩效目标、细化量化评价指标，将绩效标准指标细化量化到每一个非政府采购项目和环节，定期进行绩效评价，规范采购人员的工作。将绩效目标的实现和评价结果与部门的考核、采购人员的评优评先、绩效工资的发放挂钩，进一步规范非政府采购资金的配置管理，提升财政資金使用的经济性、效益性和效率。

（七）规范编制非政府采购文件，完善档案管理

一是加强非政府采购需求论证。根据项目的技术要求和特点，准确、科学、合理地制定非政府采购文件。根据项目需要，技术要求可高于相应行业标准。可以邀请相关学科的专家或供应商进行咨询讨论，确保供应的规范、全面、具体、合理。二是认真准备供货清单。按照项目要求正确表述采购内容，确保采购文件合法规范，与书面标准无歧义，对项目文件进行严格的审核。三是采购人员应加强采购专业知识和法律法规的学习，以提高编制采购文件的水平，防止评标工作因采购文件内容模糊或存在重大缺陷而受到影响，以达到使其更加完善的目的。四是对于复杂的采购项目，必要时可以借助第三方专业技术机构的力量，以规范文件编制，规避风险。

采购档案是日后开展财政审计、巡察监督的依据，行政事业单位应加强各类采购档案管理意识，制定详细的采购档案管理制度，具体可以参照政府采购项目关于归档的要求，明确归档主管部门。同时，利用信息化电子采购平台自动生成和保存单位采购文档，方便采购人留存、查阅档案，方便内外部审计和纪检监察。

（八）科学构建电子采购模式

提高信息化手段在非政府采购项目内部控制管理中的应用。通过建立统一的“非政府采购项目+互联网”电子化平台，实现非政府采购项目管理的标准化、网络化和电子化。把采购单位的内控制度嵌入电子化采购平台，实现全口径的采购活动管理。当然，行政事业单位电子采购模式作为一种新型的采购模式，在最初的建设和实践中不可避免地会遇到一些问题，这就需要采购管理人员不断调整和优化创新。例如，在电子采购模式的建设中，应根据实际工作情况，加强采购部门与其他部门之间的沟通与协作，这可以通过建立健全的信息共享机制来实现，以确保行政事业单位电子采购模式的优势最大化。

结语：

综上所述，行政事业单位非政府采购管理存在的问题主要体现在限额标准的调整过于频繁、缺乏全面详细的管理制度、采购人员素质有待提高、采购价格难以合理确定等方面。对此，行政事业单位要通过制度建设、提高采购人员的专业技能和综合素质、完善非政府采购预算管理等策略，切实加强行政事业单位非政府采购管理。