人民监督员制度的7次蜕变

文/本刊记者 田骁

人民监督员制度沐风栉雨二十载，历经7次蜕变，如今化茧成蝶、破蕾绽放

2003年8月29日，人民监督员试点工作会议召开。时任最高人民检察院检察长贾春旺在会上指出，人民监督员制度是检察机关自觉接受社会监督、确保依法正确行使侦查权的一项重要改革探索。（本刊资料图）

人们把经过锻造打磨历练，走向成功的过程，称之为蜕变。2003年至今，20年来，人民监督员制度的创设、发展与健全，经过了7次打磨和历练。

第一次，是制度的诞生。2003年，为贯彻落实中央司法体制改革部署、满足群众司法诉求、加强对检察权运行的监督制约，经报党中央批准并报告全国人大常委会，最高检决定从外部监督相对薄弱的职务犯罪查办工作入手，建立人民监督员制度。

2003年8月29日，最高检召开人民监督员制度试点工作会议，这是人民监督员制度里程碑式的会议，人民监督员制度试点工作正式启动。

福建省松溪县检察院邀请人民监督员参与案件质量评查。（摄影：叶晨）

先期试点在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关启动，最高检制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，并将人民监督员的监督范围归纳为“三类案件”：检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件。同时规定“ 五种情形”：检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形。

2004年1月和5月，最高检又分别在北京和成都召开了人民监督员制度试点工作座谈会，会议对人民监督员制度试点工作交流了情况，总结了经验，分析了问题，并研究了措施。会后，最高检每月定期统计全国人民监督员的选任情况、“三类案件”和“五种情形”的监督情况及整理典型案例。结合各试点院的做法，最高检通过简报的形式转发了一批试点院的经验，例如湖北省规范人民监督员办事机构建设以及与省财政厅联合发文将人民监督员经费列入检察业务经费管理的做法，四川省加强组织领导深化对口指导的做法，云南、河北等省检察院独立设置人民监督员办事机构的情况，等等。

第二次，是扩大试点。2004年10月之后，人民监督员制度试点工作逐步扩大。截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作，占当时各级检察院总数的86.5%。同期，最高检相继制定下发《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》《关于人民监督员监督“五种情形”的实施细则》等5个规范性文件，完善了对“五种情形”的监督程序，细化了监督程序与诉讼程序的衔接，探索由上一级院和外部选任人民监督员。

2007年，最高检多次组织调研，对各地试点工作中存在的疑难问题进行认真分析研究，并有针对性地提出了指导意见。各省级院通过及时制定工作要点、深入基层进行调研等方式，加强对下指导的力度。四川省检察院要求将采纳监督意见的案件整理为典型案例上报，并将案件监督纳入对下工作目标考核体系；河南省检察院编辑《人民监督员实务问答》等书籍资料发放给下级试点院和人民监督员，通过举办研讨班、经验交流会等形式加强对下指导，提高各试点院监督办的工作能力和服务水平；山西省检察院总结异地交叉监督经验，对下指导力度的不断加大等都出现在了《人民监督员》专刊（《人民监督》杂志前身）上。

其间，人民监督员制度改革被纳入第一轮中央司法体制改革规划，相继被写入《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等中央文件，也被写进了《2004年中国人权事业的进展》《2005年中国的民主政治建设》《2008年中国的法治建设》《国家人权行动计划（2009—2010）年》等7个白皮书。

第三次，是人民监督员制度全面推行。2010年10月，最高检在7年多试点经验的基础上，修改完善《关于实行人民监督员制度的规定》，在全国各级检察机关全面实行人民监督员制度，并将这项工作纳入检察机关统一业务应用系统。其间，人民监督员制度改革被纳入第二轮中央司法体制改革规划，相继被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件。

第四次，是深化改革。2014年9月，根据党的十八届三中、四中全会改革规划要求，最高检联合司法部在北京、吉林、浙江等10个省份部署开展深化人民监督员制度改革试点工作。人民监督员制度改革被列为第三轮中央司法体制改革项目。

此次人民监督员制度改革的最大亮点，是监督员的选任由检察机关转向司法行政机关，解决了长期“自己选人监督自己”的问题，同时拓展了人民监督员可监督案件的三种情形，保障人民监督员的知情权并设定救济手段，被称为一次“由内而外”的改革。

第五次，是在全国推开人民监督员制度改革。2016年7月27日，最高检、司法部联合召开深化人民监督员制度改革电视电话会议，对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。会议强调，各级检察机关和司法行政机关要全面扎实推进人民监督员选任管理方式改革，确保深化人民监督员制度各项部署精准落地。

第六次，是人民监督员制度写入人民检察院组织法。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的人民检察院组织法第11条规定了接受人民群众监督原则，即“人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权”。第27条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”

湖北省咸丰县检察院邀请人民监督员参加受贿案的庭审观摩和评议活动。（本刊资料图）

事实上，人民监督员制度自2010年正式实施以来，各地根据实际已经开展了立法方面的探索。四川、云南、甘肃、湖南、安徽、黑龙江、重庆等省、市人大常委会均通过了关于人民监督员制度的决议或决定，为人民监督员制度入法奠定了坚实基础。

党的十八大以后，人民监督员制度立法工作驶入快车道。全国人大常委会在“两院”组织法修改中，专门考虑部署了人民监督员制度立法工作。2017年至2018年，最高检先后组织五次座谈会，邀请专家召开论证会，积极与司法部面对面沟通，重点从理论和实践两个层面加强对人民监督员制度的研究论证，并先后三次向全国人大常委会报告人民监督员制度试点工作情况及取得的成效，建议在人民检察院组织法修订中加入人民监督员制度的内容，并专门向全国人大内司委、全国人大常委会法工委提出了立法建议。

直至此次被写入人民检察院组织法，人民监督员监督检察办案，变为有法可依。

第七次，对检察办案的全面监督。2019年8月，最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称《规定》），从规范人民检察院接受人民监督员监督的角度，对人民监督员监督检察办案活动作出全面调整和完善，将人民监督员监督的范围从原有的主要对自侦案件的监督，转变为对“四大检察”的全面监督，提出了人民监督员参与监督的“十种方式”。《规定》的出台标志着人民监督员制度适应新时代司法实践需求开启了新的篇章。

人民监督员制度沐风栉雨二十载，历经7次蜕变，如今化茧成蝶、破蕾绽放。