生态用地视域下湿地生态补偿制度的困境及出路

崔志远

(中国海洋大学 法学院,山东 青岛 266100)

湿地因其具有介于陆生生态系统和水生生态系统之间的独特性质,在调节气候、涵蓄水源及维护生物多样性等方面具有重要意义。随着对湿地的过度开发,现阶段我国湿地的状况不容乐观,部分重要湿地面积急剧减少,迫切需要对湿地保护进行制度建设。生态补偿制度作为缓解生态系统的开发利用与保护之间矛盾的重要手段,对湿地的维护及其生态服务功能的提高发挥着关键作用,建立并完善湿地生态补偿法律制度是促进中国湿地生态健康发展的必然要求。[1]2022年6月1日实施的《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)对此作出回应。《湿地保护法》对湿地等相关概念作出调整,突出其生态功能,但该法有关湿地生态补偿的条文内容较为空泛,使得其可操作性大打折扣;此外,目前湿地生态补偿的实践对湿地的概念及功能定位的认知仍停留在缺少专门立法的时期,未与强调生态功能的立法意图相呼应。本文拟根据《湿地保护法》对湿地概念及功能定位的调整,探析由此对湿地生态补偿的影响,并以生态用地为视角分析目前湿地生态补偿的问题,提出相关建议,以期为湿地生态补偿制度的完善提供参考。

1 湿地土地利用类型的再界定

《中华人民共和国土地管理法》按照功能、利用方式,将土地划分为农用地与建设用地两种类型。随着环境状况的恶化,此种土地划分类型已难以与当前生态文明建设的背景相适应。鉴于《湿地保护法》对湿地概念的厘清,应对湿地的土地利用性质进行重新界定,以确保湿地生态补偿制度的实施。

1.1 湿地定义

我国湿地保护工作开展得较晚,直至1992年方加入《湿地公约》,承担起湿地保护的国际义务,我国湿地保护中湿地概念的形成深受该公约的影响。原国家林业局于2013年出台了《湿地保护管理规定》(以下简称《管理规定》),可以说在缺少专门立法的空窗期,该规定承担了湿地领域专门立法的职责。规定第二条①对湿地的定义基本沿袭了《湿地公约》的有关内容。2022年,《湿地保护法》作为湿地领域的专门立法对湿地进行了界定,规定:“湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域,包括低潮时水深不超过六米的海域,但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。”相较于《管理规定》,该定义存在两处不同:其一,《湿地保护法》扩大了人工湿地的范围。在《管理规定》中,人工湿地仅包括野生动物栖息地与野生植物原生地两类湿地,而《湿地保护法》则将人工湿地与自然湿地并列,不再以生物栖息地或原生地为标准限制人工湿地的范围,一定程度上加强了对人工湿地的保护力度。其二,《湿地保护法》将水田及用于养殖的水域和滩涂排除在湿地范围之外。这表明立法意在将湿地脱离农用地的土地利用类型,其主体功能并非用于生产,着重强调湿地的生态功能。

1.2 湿地的应然定位:生态用地

生态用地作为关注生态功能的土地利用类型,理应受到当前社会的重视。国务院于2000年发布的《全国生态环境保护纲要》首次使用了“生态用地”的概念,但《土地管理法》在之后的几次修改中并未将“生态用地”纳入到土地利用类型当中;学界也未对生态用地的划定标准达成共识,存在“生态要素决定论”“生态功能决定论”以及“主体功能决定论”等不同观点。对此,有学者以“主体功能决定论”为尺度,将生态用地定义为生产性或承载性用地以外、以提供生态服务功能为主要用途、对维持生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地利用类型,笔者表示赞同。[2]首先,仅凭生态要素无法准确划定生态用地。成片的森林可以作为生态林发挥净化空气等生态作用,但其也可能仅作为经济林用以获取经济利益,不宜将其认定为生态用地。其次,生态功能并非生态用地所专属,即使不是生态用地也具有生态功能,区别在于生态功能或大或小,因而单纯依据生态功能同样难以区分生态用地。最后,某一土地被开发利用时,可能兼具多重功能,如森林或农田兼具生态功能与经济功能,而当多种功能相重叠或者同时存在时,应关键看土地发挥的主要功能或利用该土地的初始目的为何,其余功能效果应被看作附带性利益,并非定界土地利用类型的考量因素。

承前所述,划分生态用地的合理标准应为土地的主体功能,如此,湿地应列入生态用地范畴。第一,国务院发布的《全国生态环境保护纲要》曾从土地资源开发和生态环境保护的角度提出生态用地是具有重要生态功能的草地、林地和湿地等,虽然该文件为政策性文件,约束力有限,但明确传递出将湿地归为生态用地的理念。第二,《湿地公约》中所指称的湿地强调保持其景观生态属性,尤其是其所具有的生态功能,[3]既然《管理规定》对湿地的界定基本援引了《湿地公约》,那么《湿地公约》意在强调湿地生态功能的意图也在《管理规定》中得到了贯彻。此外《湿地保护法》并未将水田及养殖水域认定为湿地,这表明利用湿地从事生产活动、提高湿地的生产能力并非法律保护湿地的本意,且其立法目的明确为维护湿地生态功能。通过梳理不难发现,无论是政策文件抑或是法律文件,都旨在将湿地本身所具有的独特生态功能作为湿地的应有之义。因此,生态用地理应是湿地的应然定位。

1.3 生态用地的定位对湿地生态补偿制度的影响

湿地生态补偿制度是生态补偿在湿地领域的具体应用,湿地所属的土地利用类型的改变自然也就会影响到湿地生态补偿制度的构建,具体体现为以下方面。

第一,限缩湿地生态补偿的受偿主体。受偿主体是生态补偿制度中的重要一环。湿地作为生态用地,其使命应为实现改善水质、调解气候等生态价值,而非将重点放在种植农作物或进行人工养殖。因此若利用某一部分土地从事农业生产活动,即使该土地符合湿地的外观,也不宜将其归为法律意义上的湿地,因此湿地生态补偿制度也就无法得到适用。这意味着因湿地的保护或者利用而导致农作物受到的损失,不应纳入湿地生态补偿的范围,水田、鱼塘等财产受到损失的农民、渔民自然也不属于湿地生态补偿的对象。需要指出的是,生态补偿非行政补偿在环境法领域的特别适用。生态补偿制度的理论基础在于发展权而非财产权,对受偿主体进行补偿是因为其发展机会受到限制。[4]基于此,农民、渔民所受到的财产损失并非理所应当而置之不理,相反仍需通过行政补偿等其他方式对其受损的财产进行弥补。

第二,影响湿地生态补偿的方式。目前湿地生态补偿的方式呈现出多样化的态势,除资金补偿外,各地探索出实物补偿、税收优惠、技术支持等补偿途径,这对提高湿地生态补偿的灵活性具有积极意义。生态用地的主体功能为提供生态服务,在开展湿地生态补偿时,补偿方式的选择也应以湿地生态功能的实现为导向,与重视生态效益相吻合。如此,一方面可以使湿地的生态功能与价值最大化;另一方面,也顺应了生态文明建设的时代要求,强化重视生态环境的理念,向公众传递保护湿地而非从湿地获取经济利益的观念。

2 生态用地视域下我国湿地生态补偿制度的困境

尽管《湿地保护法》规定建立湿地生态补偿制度,但该制度因存在一些问题,对湿地的保护作用仍然有限,并与生态用地的定位相悖。这集中体现在补偿方式的适用、资金来源渠道过于单一,以及整体性观念不足而致使管理职权分散等方面。

2.1 生态补偿方式的适用脱离生态用地的定位

补偿方式是平衡补偿义务主体与受偿主体之间利益关系的媒介,一定程度上影响生态补偿制度的实施效果。目前湿地生态补偿方式呈现出多样化态势,如财政支付、修复工程等,使湿地生态补偿的灵活性得以增强。但对于如何界定众多补偿方式之间的适用位序,现阶段相关规定并未给予明确标准,致使生态补偿难以与生态用地的湿地定位相契合。一方面,作为国家层面立法的《湿地保护法》偏重于“生态保护补偿”,强调财政转移支付,由“加大财政投入”“政府给予补偿”完成对湿地的生态补偿。这导致的后果便是政府因财政支付具有简单快捷的优势,将财政作为湿地生态补偿的首要选择,使得财政不堪重负;同时可能存在“一刀切”的嫌疑,陷入湿地生态功能可被资金简单量化的错误逻辑。另一方面,在地方立法层面上,《山东省湿地保护办法》规定有关政府应当制定湿地保护与修复政策,合理安排资金投入以建立完善湿地生态补偿制度;《内蒙古自治区湿地保护条例》除了要求政府对权益受损的湿地所有者、使用者给予补偿外,还应妥善安排其生产、生活。尽管部分地区对湿地生态补偿方式作出较宽泛的规定,强化了补偿手段的合规性与有效性,但补偿方式之间的关系过于模糊,未能以生态用地及生态功能为主线,通过补偿方式的合理选择与适用以实现对湿地的生态补偿,这也反映出以生态用地重新审视湿地的观念有待深化。

2.2 湿地生态补偿的资金来源单一

如前所述,湿地的角色定位是生态用地,在此背景下,财政支付不宜作为唯一的生态补偿方式。但毋庸置疑的是,财政支付具有覆盖面广、操作性强、接受程度高等特点,是目前实践中应用较为广泛的补偿手段,[5]在促进公共服务均等化方面发挥着重要作用。然而湿地是一种介于陆生生态系统与水生生态系统之间的复杂区域,涉及的环境要素较多并且其之间存在着相互作用,这决定了湿地一旦遭到破坏,建设维护和修复的难度大、周期长、成效慢,需要长期供应资金予以维持。且财政资金以直接手段补偿湿地保护的利益牺牲者,也会相应地增加支出。现阶段,我国用于湿地的补偿资金来源过于单一,未充分利用湿地的生态功能拓展资金来源渠道。《湿地保护法》将政府之间的财政转移作为湿地生态补偿主要的甚至唯一的资金来源途径,造成财政压力过大的同时,也易产生补偿不充分、不到位与不稳定性。在生态用地的定位下,湿地的提供生态服务的作用理应受到重视。但需要指出的是,湿地自身也是可利用的资源,其生态价值与经济价值在一定条件下并不冲突。因此如何平衡二者之间的关系,在不减损湿地生态功能的前提下,利用其生态价值实现补偿资金来源渠道的扩展,是目前亟需解决的问题。

2.3 管理职权碎片化制约生态补偿实施

生态学的研究表明,生态系统是一个整体。现代环境危机的产生也使人们从整体的角度关注生态系统的健康完好。湿地包含水文、土壤、植被等众多环境要素,其生态功能的发挥也得益于各环境要素的相互作用,然而《湿地保护法》在湿地管理上却未能践行整体性理念。虽然该法规定由林业草原部门承担湿地的监督管理、保护规划、生态保护修复等职责,但仍未改变由其主导牵头,水行政、农业农村等其他部门参与信息通报、按职责分工的协同管理方式,遭学界诟病的“要素化”“碎片化”模式仍然存在。[6]从表面上看,协同管理兼顾湿地的各个环境要素,似乎实现了对湿地生态系统的整体管控,但湿地生态系统并不是各环境要素的简单堆积,各环境要素之间存在着相互制约、相互作用的关系。因此,各行政部门在行使职权时,很容易出现牵一发而动全身的情况,而目前的“按职责分工”管理难以使部门之间相互协调,本质上仍是根据湿地的不同资源要素划分部门管理的模式,易产生管理漏洞、职能冲突等问题。[7]这对湿地生态补偿产生的直接后果就是各部门对环境要素的侧重点不同,难以使湿地生态补偿机制中的补偿主体、补偿客体、受偿主体、补偿方式及标准实现系统化,进而在判断补偿标准、范围等问题上易产生分歧,制约该制度的实施。

3 生态用地视域下湿地生态补偿的实践路径

湿地生态补偿对维护湿地生态系统、协调相关主体之间的利益关系起着至关重要的作用。针对上述问题,需要以生态用地为视角,从理顺补偿手段位序、拓宽补偿资金来源渠道及强调管理模式整体性方面进行完善。

3.1 保障补偿方式合规性,理顺补偿手段适用位序

3.1.1 优化湿地生态补偿法律规范

将补偿方式以规范的形式纳入湿地生态补偿范畴,是推动其合规化的前提条件。“零净损失”是美国湿地生态补偿的一项重要原则。根据此原则,美国实施了“占补平衡”,有效避免了湿地总面积的减少。我国法律中同样也存在着“零净损失”的规范表达,具体体现为《湿地保护法》第十三条、第二十一条第一款。②与美国不同的是,我国未将占补平衡明确为湿地生态补偿的方式之一。实际上生态补偿涵盖了由政府主导的生态保护建设工程、生态修复与恢复治理工程以及通过财政转移支付给予受偿主体奖励和辅助等资金投入的内容。[8]占补平衡旨在恢复湿地面积,因此理应成为湿地生态补偿手段。基于此,笔者建议将《湿地保护法》规定的“生态保护补偿”扩展至“生态补偿”,并调整有关占补平衡条文的位置,将其纳入到生态补偿条文之下;同时对地方立法以及实践中出现的税收优惠、安排生产生活、技术支持等灵活补偿方式予以明确,为其提供合法化支撑。

3.1.2 类型化视角下厘清补偿方式的适用标准与顺位

类型化是明晰事物内在逻辑及其脉络的辅助思考形式。适用类型化的前提是须存在一个明确的标准。承前所述,鉴于生态用地的定位,有必要以湿地生态功能的有效实现作为适用补偿方式的标准。首先,按照湿地生态功能的大小将湿地分为重要湿地和一般湿地两种类型;其次,对两种不同类型的湿地采取差别化的生态补偿路径。显然,重要湿地相较于一般湿地具有更重要的生态区位以及涵养水源、生物多样性保护等生态价值,对该类型的湿地实施生态补偿,应以维持或者增强其生态功能、严格限制甚至杜绝损害性利用为指引。因此增益性生态补偿是达到补偿效果的不二法门,也即为保护生态利益,由生态利益的受益(补偿)主体对增加生态利益的供给(受偿)主体给予补偿的法律制度。[9]17此时政府须积极承担维护生态环境的职责,以财政转移为主,通过湿地恢复工程,如建立国家公园、自然保护区等方式,实现对湿地自身的补偿,同时辅以妥善安排居民生产生活等灵活补偿方式。就一般湿地而言,适度的开发与利用是被允许的。这种情况下生态补偿发生的原因常常是湿地遭到破坏,因此生态补偿的关键则为在合理开发与不减损湿地的生态功能之间寻求平衡。在此种情况下,由造成生态利益受损的主体对利益受损的一方给予补偿最为适宜,也即实施损益性生态补偿。[9]18鉴于生态用地对生态功能的强调,笔者认为损益性生态补偿应秉持修复、新建湿地优于资金补偿的理念。具言之,湿地受损的生态功能若能够得到修复,补偿主体应首先采取措施修复湿地;若不能修复,则开展占补平衡以新建湿地,使湿地的总面积及生态功能零损失。同时还应将技术补偿、税收优惠等作为兜底性补偿方式,避免遗漏对湿地周围居民等受偿主体损失的弥补。

表1 湿地生态补偿方式的适用

美国占补平衡之所以取得良好的效果,很大程度上得益于“湿地缓解银行制度”这一事前补偿方式,有效地提高了占补平衡的成功率,使湿地受损与修复之间的空档期得以消除,确保了湿地生态功能的恢复,[10]这也为我国占补平衡制度的实施提供了思路。在上述对一般湿地开展损益性生态补偿时,若补偿主体意在采取占补平衡方式,应当要求其在开发湿地之前已经新建成替代性湿地,以此促成开发利用与保护湿地之间的衔接。

3.2 推动生态功能经济化,拓宽补偿资金来源渠道

充足的补偿资金能够为湿地生态补偿的顺利实施提供保障。《湿地保护法》规定保护优先的同时,还确立了合理利用原则,为利用湿地提供依据。湿地兼具生态价值与经济价值,通常情况下经济价值的实现以生态价值的减损为代价,原因在于该种类型经济价值的实现本质上以湿地本身为载体。实际上湿地的生态功能除了承载提供生态服务的生态性外,其自身还具有经济性的特质。在湿地作为生态用地的条件下,应以生态功能的经济性为切入点拓宽资金来源。因此在确保湿地能够得到有效保护的前提下,可以利用湿地美学方面的价值建立湿地公园开展观赏性、旅游性项目,以门票等所得收入成立湿地生态补偿专项基金,用作湿地的生态补偿。在发展生态旅游的同时能带动地区的经济发展,增加当地政府的税收收入,又可保证用于湿地生态补偿的财政投入,以此形成良性循环。另外在目前“双碳”背景下,湿地所具有的碳汇功能也不容忽视。有研究表明,湖北省沉湖湿地年总碳量约12.55万吨,碳汇价值约为600万元。[11]因此,把握好实现“双碳”目标这一契机,引入市场机制并完善湿地碳汇监测、计算以及交易等制度,不失为一条新的湿地生态补偿资金来源渠道。

3.3 贯彻整体理念,凝聚管理合力

环境法承认生态系统的整体性,现代环境法应以生态环境的整体性为其保护措施的出发点和基础。[12]《湿地保护法》作为环境法领域的法律规范,亦应贯彻整体性理念。因此,在目前湿地管理职能碎片化有悖于整体性理念、制约生态补偿实施的情况下,有必要对其进行完善。首先,打破部门壁垒,吸纳林业草原主管部门、水行政、农业农村等相关部门人员,组建湿地保护专门机构,依托该机构开展湿地生态补偿工作。应确保该机构非信息共享与部门分立状态下的协作机制,各部门人员要以专门机构为中心、对该机构负责。应厘清彼此的权责,避免出现职能冲突以及互相推诿的管理问题,站在湿地生态功能整体性的角度分析湿地受损的情况并制定修复方案、评估占补平衡方式下新建湿地的生态功能,以确保零净损失,并合理确定补偿资金。其次,关注民众利益,引导周围居民参与。与湿地保护及生态补偿关系最密切的往往是生活在周围的居民,开展生态补偿的阻力很多情况下也是由于未能处理好居民的利益关系。因此应通过走访调研、座谈会、听证会等形式,吸纳周围居民积极参与。一方面,居民对湿地生态环境的经验性知识对湿地生态补偿方式的具体应用有独特的价值;另一方面,吸纳居民参与并听取其对补偿数额、安排生产生活等方面的建议,能够处理好生态补偿与居民之间的矛盾,使得湿地生态补偿顺利开展。

4 结语

目前,实践中对湿地的土地利用类型未突破农用地或建设用地的认知,在《湿地保护法》强调其生态功能的背景下,湿地应被定位成生态用地。未来实践应以生态用地为视角审视湿地生态补偿,并对其进行完善。为此,需秉持湿地生态功能优先的理念,通过优化法律规范保障补偿方式的合规,并以生态功能的实现为标准采取类型化方法理顺补偿方式的适用;探索湿地生态功能经济化,以生态旅游、湿地碳汇等形式拓展资金来源;在湿地管理上落实生态整体理念,为促进湿地生态补偿与生态用地相适应提供路径支撑。

注释：

①《湿地保护管理规定》第二条规定:“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域,包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。”

②《湿地保护法》第十三条规定:“国家实行湿地面积总量管控制度,将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制。”《湿地保护法》第二十一条第一款规定:“除因防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范围及蓄滞洪区内的湿地外,经依法批准占用重要湿地的单位应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地;没有条件恢复、重建的,应当缴纳湿地恢复费。缴纳湿地恢复费的,不再缴纳其他相同性质的恢复费用。”