西藏区域基本公共服务均等化水平测度及建议

□文/赵桂英 吕翠苹

（西藏大学财经学院 西藏·拉萨）

［提要］ 近年来，基本公共服务均等化建设在全国很多地方取得一定的成就，但西藏由于其地理位置、气候环境的特殊性，区内各个地市间基本公共服务非均等化状态仍然比较突出，这一问题的亟待解决对西藏经济社会发展起着非常重要的作用。本文运用变异系数法分析西藏各地市义务教育、医疗卫生资源及社保就业三个方面基本公共服务项目均等化差异度，从现有基本数据出发，研究西藏基本公共服务差异的财政制约因素，最后从西藏区以下事权与支出责任、区以下转移支付制度、地方财政绩效评价等三个方面提出推进西藏基本公共服务均等化建设相关财政建议。

一、文献综述

国家高度重视推进基本公共服务均等化建设在促进区域协调发展、实现共同富裕、构建社会主义和谐社会中的积极作用。从党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”的详细阐述，到党的十八大报告明确提出“加快建立基本公共服务体系，至2020 年实现基本公共服务均等化的总体目标”，再到2022 年国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，强调要完善财政制度，不断建立健全基本公共服务均等化的保障制度和标准体系，完善区域支持政策。推进西藏基本公共服务均等化是西藏经济社会高质量发展的应有之意。同样，西藏要实现公共服务供给体系和供给能力的现代化的目标，应建立和完善现有的财政制度。

自我国实施西部计划以来，西部的基本公共服务供给成为我国专家学者的研究热点。如，赵国春（2012）研究认为影响民族地区基本公共服务水平的主要是本身财力、财权与事权匹配度、财政支持制度等。而发达国家很早就重视财政体制改革对基本公共服务均等化的作用。他们普遍将公共服务事权与支出责任法治化，并进行不断调整。怀尔德森（1997）认为财政体制中财政约束软化会导致激励正效应偏弱，地方财政支出偏好会发生扭曲，这将不利于基本公共服务供给。西方各国对于制度与公共服务均等化间的联动也非常重视。如，沙安文等（2007）研究转移支付制度对地方财政均等化的直接效用，分析认为发展中国家转移支付制度缺乏科学的衡量标准，结果表明对转移支付有较强的依赖性。此外，中央设计地方财政绩效评价考核机制，对于地方形成基本公共服务支出偏好具有积极的引导作用。由此，西藏作为基本公共服务水平相对较低的地区，基于自身条件的特殊性，其财政对策的改革需要深度剖析，有待进一步思考并完善。

二、西藏区域基本公共服务均等化测评指标构建及方法选择

本文以福利经济学和联邦财政理论为基础，参考学术界学者的研究，将“区域”这一范畴考量到基本公共服务的研究中，借鉴《国家基本公共服务标准（2021 版）》及相关文献研究将义务教育、公共医疗卫生服务、社保就业作为西藏基本公共服务的三个研究对象，以此来探讨西藏各地市基本公共服务均等化基本情况。所谓区域基本公共服务均等化就是遵循经济社会发展阶段与总体水平，为了保持与促进地区经济社会稳定，地方政府不断提高基本公共服务投入总量和绩效水平，在保障个人的基本生存权和发展权所需供应的基本公共服务领域，最大限度地保证不同地区居民享有水平基本一致的基本公共服务，并逐步缩小不同地区之间居民享有的基本公共服务差距的过程。

综合相关文献研究，按照投入和产出分开原则，本文运用变异系数，以西藏七地市为研究对象，建立义务教育、公共医疗卫生、社保就业三个层面的指标体系，如表1 所示。（表1）

本文利用差异系数来衡量地区间公共服务水平差距，变异系数（CV）也称差异系数、离散系数，是衡量一组数据资料中各观测值变异程度的一个统计量，是标准差与其均值的百分比，是一种相对变异数量。计算公式为：

其中，S 表示标准差，M 表示均值。如果计量单位与均值相同，可以直接用标准差比较：如果单位和平均数不同或者测量数据差异程度较大时，采用如上的计算公式。变异系数消除了单位的影响，是一种无量纲化的相对值，在基本公共服务均等化评价中，变异系数越大，表明差异程度就越大。

三、西藏区域基本公共服务均等化水平差异程度分析

（一）义务教育水平不断提升，各地市义务教育水平不均衡

1、西藏总体义务教育水平状况。随着西藏全区入学人数和专任教师数逐年增长，西藏中小学生师比在逐渐下降，万平方公里拥有的中小学数在逐渐上升，这表明西藏总体的义务教育水平在逐渐提高。同时，根据变异系数的计算公式，根据西藏统计年鉴数据，代入计算得出2020 年普通小学生师比、普通初中学生师比、万平方公里拥有的小学数、万平方公里拥有的中学数的变异系数分别为0.08、0.05、0.16、0.18。同理，整理得出2017～2020 年各指标变异系数如表2。两项生师比的变异系数都在降低，万平方公里拥有中小学学校数量也在降低，这也说明西藏总体义务教育水平在不断提升，同时也反映出评价指标选取的正确性。（表2）

表2 2017～2020 年义务教育各指标变异系数一览表

2、西藏各地市义务教育水平差异状况分析。据统计，2020 年西藏各地区中那曲义务教育生师比（小学：16.65；初中：12.38）明显高于全区生师比，且万平方千米拥有中小学学校数（小学：3.79；初中：0.60）低于全区平均水平；林芝生师比（小学：11.28；初中：11.36）、山南生师比（小学：10.97；初中：9.31）则低于全区生师比水平，而山南万平方千米拥有中小学学校数（小学：11.42；初中：2.38）高于全区相应的平均水平。结合各地市地理位置，拉萨、林芝、山南海拔低，气候好，人口相对集中，易吸引并留住教师；阿里、日喀则海拔高，气候恶劣，而昌都市虽然海拔低，但地形复杂，给办学带来较大难度，由此其初中生师比最高不难解释。

（二）西藏各地市医疗卫生资源配置相对不均衡。到2020 年末，西藏医疗卫生机构数、实有床位数、卫生技术人员、执业医师、执业（助理）医师、药剂师（士）、技师（士）、检验师分别为1，661 家、18，942（张）、22，629 人、7，330 人、9，369 人、1，080 人、1，187 人、708 人，其中拉萨市各类卫生资源配置为：286 家机构数，实有4，414 张床位数，6，741 个卫生技术人员，2，627 位执业医师，405 位技师，258 位检验师，均优于其他地市；日喀则、昌都、林芝这三个地区差不多；那曲和阿里地区卫生资源配置最差，尤其是阿里地区：只有82 家机构数，839 张床位数，990 个卫生技术人员，271 位执业医师，40 位技师，28 位检验师。各地市各类卫生资源数据及变异系数见表3。可以看出，卫生技术人员、执业医师、执业（助理）医师、技师（士）和检验师配置都较不均等，其中医疗卫生机构优于其他，执业医师和检验师最差。总体来看，西藏各地市医疗卫生资源配置相对不均衡。（表3）

表3 2020 年西藏各项医疗卫生资源分配变异系数一览表

（三）西藏各区域社会保障不均等，就业基本稳定。社会保障是公共服务的主要组成部分，有利于提高社会总体福利水平。近年来，西藏结合自身实际情况，不断地改革与完善，建立了以五大社会保险为核心的社会保障体系，新农保试点工作全面展开，各类社会保险制度不断健全，保障水平不断提高，但目前西藏各地区之间基本公共社会保障服务还存在不均衡状况。本文从城乡居民可支配收入差异程度出发，研究西藏各地市社会保障情况，用各行业就业人数及社会福利从业人数来研究西藏各地市就业状况。据统计，多年来拉萨市不管是城镇还是农村，其人均可支配收入相比其他地市较高，昌都市的人均可支配收入普遍低于其他六个地区，而山南、那曲人均可支配收入处于中等地位，这都与地方政府的政策扶持息息相关，所以西藏各地市社会保障不均衡状况仍存在。由表4 可以看出，城镇和农村居民家庭人均可支配收入的变异系数差异较大，说明西藏在城乡居民医疗保险、失业保险、养老保险、社会福利救济等方面的差异度仍然存在。在就业方面，各年度变异系数基本稳定，变化不大，说明西藏各地市就业相对稳定，这符合政府“稳就业”的相关政策。（表4）

表4 2017～2020 年西藏社保就业等相关指标变异系数一览表

四、西藏区域基本公共服务水平差异的财政制约因素分析

（一）西藏地方财政压力大。财政收入和支出是反映政府财政能力的重要因素，而地方政府的财政自给能力能够提供当地所需的公共产品和服务。2020 年西藏一般公共预算收入为188.41 亿元，而一般公共预算支出为1，639.81 亿元，来自国家的财政补助收入达到1，975.26亿元，足见西藏政府财政对中央政府的依赖度极高。拉萨作为西藏首府，经济相对发达，财政收入和支出较高；林芝、山南、昌都依托本地资源，财政收支次之；但阿里地区自给能力弱，财政收支最低。但总地来讲，西藏各地市的一般公共预算支出远远大于其收入，而地方财政直接影响各地区经济发展水平，同时也决定各地区的基本公共服务水平，所以在提供公共服务方面，西藏地方政府面临着巨大的财政压力。

（二）自治区以下财政事权、支出责任及收入划分不尽合理。到2020 年末，西藏虽然属于基本公共服务的教育、社保和就业等划分较均等，但自治区与各地市政府间仍然存在类似政府间事权错位，自治区以下事权与支出责任及收入划分不规范、不统一的问题。比如，由上级政府主要承担的医疗卫生、住房保障、文化旅游体育与传媒等，由于数据显示地市财政所占比重较大，即结果由市县两级政府承担，加剧了基层财政困难。

（三）自治区以下转移支付制度有待完善。上级补助收入，主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，这三种形式构成了西藏转移支付制度体系。目前为止，自治区与其各市县政府之间，财政转移支付制度不够完善，主要体现在：第一，上划自治区的返还性转移支付较少，难以弥补上划后财力缺口的需要。从转移支付结构情况看，税收返还性收支比重占转移支付总额比重最小，只有2.4%左右。2020年，拉萨市税收返还收入是22.58 亿元，阿里地区税收返还为0.46 亿元，而自治区税收返还转移支付是13.07 亿元，划分比重有待完善。第二，一般性转移支付逐年减少，可用财力严重不足。2019 年一般转移支付收入为617.63 亿元，而2020 年下降到了141.02 亿元，下降了77%。第三，专项转移支付也应规范化。2020 年中，日喀则市专项转移资金为68.31 亿元，占全部专项转移支付的23%，其他地市也都达到10%以上，而阿里地区专项转移支付资金为20.46 亿元，只占全部专项转移支付的7%。因此，财政专项转移支付还需由拉萨、日喀则向阿里等自然、经济条件较其他地市落后的地区倾斜。

（四）财政支出结构有待进一步调整。一般公共预算支出作为财政支出的重头戏，其支出结构的研究至关重要。教育支出从2017 年的227.20 亿元增加到2020 年的294.60 亿元，医疗卫生支出从2017 年的93.80 亿元增加到2020 年的184.74 亿元，这表明基本服务支出在逐年增加，但是社保就业支出却从2017 年的155.86 亿元降低到2020 年的59.43 亿元，城乡社区支出从2017 年的165.99 亿元减少到2020 年的48.93 亿元。尽管到2020 年底，西藏部分县区摘掉贫困帽，实现全面小康，社保就业支出也就相对减少，但是为了防止返贫，保障事业人员的基本生活，一定的社保就业预备金必不可少。但是，西藏各地市城乡差距依然显著，城乡社区支出在逐年降低，所以城市偏向型发展战略造成的城乡之间基本公共服务支出差距更要得到重视。因此，财政支出结构还需进行调整，以适应发展中的地方实际。

（五）财政绩效评估体制不够健全，财政监督有待加强。长期以来，西藏与全国其他地方一样，财政管理存在的一重大问题“重分配，轻效果”，严重造成财政拨款与效果脱节，通过绩效评价机制可以发现政府在基本公共服务均等化建设中存在的财政资金使用问题和实际效果，并制定明确的奖惩措施，以提高资金使用效率。另外，区政府对西藏地方转移支付比重的调整和倾斜，一定程度上反映财政支出管理的合理性改进。2020 年，拉萨、日喀则、昌都地区一般转移支付收入较高，分别为141.02 亿元、251.94 亿元、198.12 亿元，而那曲、阿里转移支付收入较低，分别只为166.93 亿元、76.73 亿元。考虑到自然环境、本身财力状况的特殊性和实际项目的可实行，地市的转移支付配比和财政支出各项目规模是自治区政府在各方的努力下，研究理论成果的实施，同时以相应的理论成果指导促进本地区绩效评价体系在实践中的应用。但是，由于西藏在该方面的研究起步较晚，处于不成熟阶段，使得现有绩效评价体系还不够健全、完善。因此，在评价政府有关财政支出的绩效中，既要重视绩效评价内容的实操性，又要涵盖政府决策和公共管理等方面的内容。同时，要加强财政监督，完善绩效评估体制。

五、促进西藏区域基本公共服务均等化财政政策建议

本文从基本公共服务均等化的测度研究出发，找出制约西藏基本公共服务均等化水平的因素，进而提出以下建议：

（一）明确地方各级政府间财政事权与支出责任。此举是厘清西藏地方财政体制改革思路、保证基本公共服务均等化建设权责明晰的关键点。各级地方政府对事权的明确划分，可以高效率提高基本公共服务水平。比如，本该由区级政府承担的事权不应该下放到区以下，这样只会加剧区以下的财政困难。根据事权划分，首先地方各级政府明确在基本公共服务均等化建设中自己的职能，同时明确地方政府间支出和管理责任。地方各级政府可以参考中央与地方在及基本公共服务均等化建设中的支出责任划分模式，把应由自治区负责的支出划上来，再对转移支付资金合理分配，均衡各级政府在基本公共服务各领域的资金占比。

（二）推进自治区以下转移支付制度改革和调整财政支出结构。结合前面研究结果，面对一般性转移支付收入的下滑、税收返还及专项转移支付分配不均等，区以下转移支付制度不完善的情况，可以考虑区以下市县级及乡镇政府为转移支付资金承接主体，甚至直接将乡镇作为中央和区级政府的资金承接者，根据不同地市的实际发展情况和其财力的特殊性进行分配资金，而区级政府可以参考中央对地方的转移支付标准和资金占比分配。面对自治区财政支出结构带来的城乡差距明显的结果，及时调整支出结构成为必然。

（三）健全地方基本公共服务绩效评价体制。西藏特殊的地理、人文和宗教环境，使得西藏在采用现代化手段方面困难较大。但是，收集服务民众的满意度比起地理位置引起的大规模基本公共服务建设而言，难度较小。所以，可以从收集公众满意度出发，采集基础信息，完善绩效评价机制。虽然主观评价局限性较大，但也不能因此而忽视。可以从加强信息公开程度以及以财政投入产出分析法来弥补这一措施。财政的投入产出分析是比较科学的客观评价指标，可以在一定程度上弥补主观评价的局限性，而制定具体的考核指标和考核方法，可以较好地推进科学客观评价指标体系的建立。总之，要对基本公共服务均等化水平进行多元评价，提高建设基本公共服务的质量。