绩效管理助推财政资金聚力增效

黄颖

【摘要】全面预算绩效管理作为现代公共管理的一种重要理念和实践方式，在提高政府部门财政资源利用效率和绩效管理水平方面发挥着关键作用。本文旨在探讨全面预算绩效管理如何助推财政资金的聚力增效。通过文献综述、案例分析以及数据统计等研究方法，本研究分析了全面预算绩效管理在财政领域的应用和影响。

【关键词】绩效管理；财政；增效；数字化

习近平总书记在党的十九大报告里，明确指出了全速推进现代经济体系发展的关键作用，构建一个全方位、标准、开放、科学及有效的预算体系，并全程执行效能管理。在当前的经济形势下，全面强化预算效能管理，有助于显著提升财政资源的运用效能，这是深入推进财税改良和创立现代财政体系的关键因素，同时也是优化财政资源分配和提升公共服务质量的关键步骤，还是推进数字化和数字经济进展的需要条件。我们财政人员必须保证自身的想法和行为与党中央、国务院的决定相一致，坚定“四个意识”，维持“四个自信”，增强政治感知能力，并且严格贯彻全面推动预算效能管理的一切步骤，以促进财政资源有效集结。

财政作为国家治理的基础和重要支持，而预算则承载了政府活动和宏观政策的核心内容，同时也是规范政府行为的有效工具。推进预算绩效管理的全面实施是建立现代财务体系的重要部分，而现代预算管理的核心是使预算对政府支出有严格的限制，且严格的预算支出控制关键在于不能肆意增加财政收支的出入。然而，目前仍存在一些问题需要解决，包括重视支出而轻视绩效、存在办事和花钱两个方面的问题。

第一，有些地方政府和机构对绩效管理过于简单化，将其仅仅看作一种“打分排名”或“评比评优”的评估工具，忽略了其在问题发现和问题改进方面的潜在价值。他们过于关注结果而忽略了过程。政府绩效评价的标准体系往往不完全科学，经常人们只是单纯地将经济标准与政府绩效标准混为一谈，忽视了各标准之间的有机融合及相互联系。另外，主要的侧重点在结果标准上，较少关注过程中的标准，评估的核心内容过于注重最后的成果，而对管理行为及过程的重要性视而不见。

第二，对公众意愿和公民有效参与存在忽视，限制了社会公众在绩效管理中的作用。有些地方尚未引入第三方参与评估，即使引入了，也未能充分发挥其作用。在规范行政行为和激发激励作用方面，缺乏运用科学、合理和可量化的绩效目标和标准。绩效管理更多地被看作是一种被动的、事后的监督和制裁手段。尽管引入或开发了业绩监控软件，许多地方政府的成绩追踪仍然停滞在“人工处理”的阶段。该软件只达到了基本的信息化、可视化和机械计算等功能，而未涵盖更高级的大数据分析阶段。

因此，我们需要解决以上问题，进一步完善和推进全面实施预算绩效管理，以提升财政管理效能和公共服务质量。

一、绩效管理高质量发展的重点与难点

当前推动绩效管理高质量发展面临着一些难点和重点问题，财政资金在资源有限性与需求无限性之间存在矛盾，因此需要实现财政资金的最大效用。实行全面的预算绩效管理目的在于解决财务资源分配和应用过程中的低效率和无效用问题，必须确保每一份资金都充分发挥其最大效益。这种策略能加强所有区域、部门和机构的绩效责任，消除乱用他人财物而不负责任的行为，促进政府运作效率的提升，以便有助于进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。

从十八大开始，财政部始终按照符合党中央及国务院的指令和预算法的要求，积极推动预算效能的改进，目的是进一步提高财政资源的使用效果。现阶段，中央财政已逐渐构建起以投资项目为主的公共预算效能管理框架，部分地方根据自身实际情况也正在积极尝试，这都为全面实行预算效能管理奠定了坚实基础。目前，在我国，多数地区和部门已将预算与效能信息连接起来，通过预算等效能管理方法促进政府治理的改革，尽管，一些部门或地区在预算和效能的关联上仍表现欠佳，出現了“两张皮”的问题，仅停留在表面的预算效能阶段。例如，效能目标申请中的费用指标模糊，质量和收益指标与公共服务标准的联系处于松散状态，项目审批前效能的约束力不够，预算编制过程中对成本效益的重视程度不足等问题。因此，我们迫切需要将预算与效能深度整合，提升预算效能管理的水平。

二、全面预算绩效管理是保障高质量发展的必要条件

为推动全面预算绩效管理，中共中央和国务院发布了《全国实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），目的是以全面实施预算绩效管理为核心，有效整合财政资金，提高公共服务供给的质量。该步骤不仅满足了推动国家治理结构和能力现代化的本质需求，也是提升政府信誉、执行力并提升民众满意度的有力方式，更是构建一个高效、透明政府的关键策略。全面预算绩效管理的核心是集中增效财政资金，它是高质量发展的根本标准。唯有将绩效管理的思想及策略全面融入预算管理流程，并把绩效数据当作关键的预算决策参考，同时有效利用绩效成果，预算绩效管理的发展程度才会有实质性的提升。

《意见》提出了推动绩效管理全面实施的三个不同视角，包含全方位、全过程和全覆盖。基于建立和完善社会主义市场经济结构以及达成国家战略目标，全面预算绩效管理始终保持其目标和方向。从预算的获取、控制和配置三个方面来分析，我国预算制度的改革正在持续突破之前的依赖路径，而是稳健地朝向现代预算制度方向发展。首先，提升预算获取能力有助于落实“有为政府”的角色。其次，预算控制能力建设有助于理顺政府与市场的关系。最后，预算配置能力建设有助于政府治理方式的转变。通过增强政府对预算资金分配能力的提升，有效地驱动了社会主义市场经济的进步。

全面实施预算绩效管理具有至关重要的意义。这一过程包括加强事前绩效评估、严格管理绩效目标、强化预算执行监督、提高绩效评价质量，以及充分利用绩效评价结果，以推动绩效评价结果与政策完善、预算安排和管理改进相互融合。在实施全面预算绩效管理过程中，应重点关注四个方面，以助推财政资金的集中增效。

1.预算总额管理

我们必须加强对半期成绩、預评估和成本管理的处理，以协调全额预算的管理。首要事项，我们需积极搭建一个与半期财政规划密切相关的半期成果结构。半期财政规划可以被看作是半期预算的连接途径，覆盖了在现行政策下的财政收支预计、财政政策审查、财政改革策略的制定以及改革后财政收入和支出的预测等方面。作为半期支出框架的进一步阶段，半期成果结构依据社会经济发展的中远期目标和预计结果进行财政资源配置，可以在考虑企业发展目标及财政制约的条件下，有助于整顿财政资源，控制预算全额，为预算规划提供总体指导。

我们需要全力以赴地运用事前绩效评估和绩效目标审查的作用。在项目（政策）立法前，事前绩效评估被用于衡量项目（政策）的必需性、绩效目标的合适程度、资金投入的回报性、实际操作计划的可能性和筹集资金的规范性等，都与项目的立法和预算分配有密切关系。绩效目标审查尤其意味着那些“不良”的项目（政策）不能纳入预算计划，这样的措施能够有效控制各部门的预算总数。

我们务必要有效落实控制成本、提升品质、增强效益的方案。实施成本预算业绩管理系统，配合整合的成本核算以及成本效果分析等必要步骤，我们构建了健全的预算管理过程，以制定成本、品质、效益等关键业绩指标，确保成本配给、财政资助、公众服务等标准的协调一致。在预算制定期间，我们对成本和品质的效益结果进行对比，选择高品质、低成本的项目或方案为绩效目标，并根据成本核算结果来设定财政支援的投入范围。在预算实施期间，我们对成本和品质进行监控，确保有效达成业绩目标。在结算和监察过程中，对项目或政策的实际成本、品质及结果进行评价，必要的时候与业绩目标相对比，进行监察和确认责任。执行成本预算业绩管理程序不仅可以减少成本、提升品质，并且加强效益，这是评定预算业绩管理高品质发展的重要因素。

2.宏观指导

强化财务资源的融合并优化资源分配的能力。首先，务必保障业绩方案与策略规划之间的一致性。业绩方案须确定清晰的策略目标，将之具化为可以度量的标准，并确定达成这些业绩目标所需的预算资源和负责人，以保证策略的有效执行。通过整合预期业绩评估、主要业绩目标及成本效益分析等工具，业绩方案能将预算分配至重要政策、关键项目和优先事项，进而助力财务资源的融合和提高大规模预算编制的质量。

经过经费审核确切设定了主要事项和性能目标。此项经费审核是用来确认部门预算总量以及设定财政经费优先级的工具，能够有助于把短缺的公共资源重新分配到最有益的项目中，改善经费结构，控制公共经济规模以及发展速度。这个经费审核与政府的重要事物相吻合，通过衡量部门经费计划的有效程度和资源的合理使用，实施新的经费结构，对于增强财政资源的整合和提高资源配置效能具有极大的重要性。

建立清晰的绩效评估与预算编制之间的联系。尽管绩效评估结果与预算分配之间并不是简单的一一对应关系，但将绩效评估成果应用于预算决策和项目管理已成为趋势。通过绩效评估，将评估结果应用于预算分配和管理改进，可有效提高资源配置和财政资源的整合。

以上这些措施有助于提高资源配置效率和加强对财政资源的整合，从而推动财政资源的合理分配。

3.管理一体化与监督体系化

加强预算管理一体化和预算监督体系化。首先，我们需要保障预算的制订过程是全方位的、彻底的、严谨的和合理的。预算的构建是整个预算管理过程的初始阶段，因此以科学的方法制定预算对于保障预算内容的全面性和完整性起着决定性的作用。现代化的预算需要是全方位的预算，这意味着政府的所有财政收入和开支都应在预算中明确体现。因此，在实践操作中，我们需要以科学的方式构建预算为起点，保证预算有全面的覆盖范围，内容详尽，以此提升预算的制约作用，促进预算管理的品质提升和效率提升。

施行预算应严谨且必须要有强大的监管。在构建现代预算体系的过程中，我们必须坚持法制精神，严格执行各级人民代表大会通过的预算计划。预算应该被视为对各政府机构支出行为的统筹和约束工具。并且，规范的预算实施需要加强监督力度。唯有将预算监管机制，如人大监管、审计监管、财政部门自我监管、社会监管等与预算实施有效结合，我们才能确保现代预算制度的权威性。

以效益和透明的公示为着重点，强调结果的管理是目前财政预算系统的必要环节，用于优良财政资源的配置，和对公共服务质量的提升。我们应该以建立全方位、全过程、全覆盖的预算结果管理系统为目标，为预先分配的资金提供重要依据，为中期预算执行的监控提供可靠的指导，对后期的奖励和问责提供必要的反馈。同时，公开和透明的准则应在现代预算系统中得以坚持，以便接受大众的监督。

4.数字化创新

预算绩效管理数字化的探索和创新是发展数字经济的必由之路，是数字经济时代背景下提升预算绩效管理质量的必然选择。

一是加强顶层设计，优化预算决策流程。在数字政府建设的框架下，统筹规划数字预算绩效管理，将其纳入数字财政和预算一体化框架中，引入“循证决策”和立项评估决策的理念，将绩效信息作为预算决策和政府决策质量的重要基础和依据。在形成预算前，我们需要进行预先的评价，并通过对预算成效的数值分析来全面监控政策和项目。这个绩效评分不仅是下一轮预算规划的基础，也将用于政策修改和管理优化的参考。

二是加强数据应用，提升信息技术在各预算绩效管理环节的使用。在评估、监控和评价等各个预算绩效管理环节，应增强大数据等信息工具和技术的广泛应用，改变以往主要依赖手工数据收集、报表填写、定性分析和打分评级方式的做法。引入大数据分析可加强行业研究和政策研究，从而在事前评估环节实现更为准确和持续的财政政策和项目管理。在绩效监控阶段，应通过深入分析关键绩效指标的数据，实现监测、预警和全程监管。在绩效评价环节，广泛利用大数据技术，建立预算支出与利益相关方之间的直接联系，以更准确地评估产出和效益，提高评价的可信度和准确性。

三是整合预算、资产和业务管理，完善数字资产绩效管理体系。根据《行政事业性国有资产管理条例》的要求，所有部门和下设机构都应制定国有资产绩效管理系统，这包括制定完善的绩效指标和标准并秩序良好地进行国有资产绩效管理。需要加快推进资产管理大数据系统的建设，并将资产管理绩效评价和管理体系整合到资产管理系统中，实现资产管理在节约、规范、安全和高效等方面的绩效指标自动生成，以实现可视化监测、评价和预警。

强化成本绩效，建立成本预算绩效管理信息平台。与预算融合，建立支出结构和成本绩效数据库，制定成本绩效标准，涵盖宏观、中观和微观层面。在此基础上，我们需要增强对大数据、云计算以及区块链技术的运用，使得成本预算绩效管理在标准化、制度化、流程化和信息化方面的水平能够持续提升。

········参考文献·····················

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（作者单位：寻乌县财政局）