国家审计在全面推进乡村振兴战略中的作用及路径研究

李爱娟 夏珍珊

党中央国务院高度重视“三农”问题，中央一号文件连续多年聚焦“三农”，可见“三农”问题是全党工作的重中之重，关系到中国特色社会主义现代化的实现程度。面对各种“三农”问题，党中央先后作出了精准扶贫、打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略、全面推进乡村振兴的重大决策，为实施乡村振兴战略提供了根本遵循。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，服务于党中央作出的战略部署，全面履行经济监督职责，聚焦主责主业，通过开展政策跟踪审计、经济责任审计与专项审计，着力反映乡村产业、文化、人才、生态、组织振兴中存在的问题，深入揭示影响宜居宜业和美乡村建设的体制机制问题、管理漏洞以及风险隐患，在推动扶贫政策精准落地落实、扶贫资金有效管理使用、揭示扶贫领域违纪违法问题、促进扶贫政策健全完善、巩固扶贫成果等方面发挥了重要的不可替代的作用，为推动打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会贡献了重要力量。

一、国家审计与乡村振兴战略高度协同

从目标角度看，国家审计推进乡村振兴战略的实施是国家审计目标定位的基本要求。国家审计作为党和国家独立的监督机关，对各级政府和部门公共资金、资源的使用情况、公共权力的履行情况进行监督、鉴证和评价，其目标是服从和服务于党和国家的各项战略部署，进而服务于人民群众的根本利益。而全面推进乡村振兴战略是党和国家基于我国全面脱贫现状作出的战略，是建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代解决“三农”问题的第一抓手，关乎农业现代化的实现。基于此，作为党和国家监督体系重要组成部分的国家审计，要立足经济监督定位，聚焦乡村振兴相关政策、资金、项目实行全过程、全链条的监督，推动解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实维护好人民群众切身利益。

从专业角度看，国家审计推进乡村振兴战略的实施是国家审计监督全覆盖的必然使命。乡村振兴战略是一项长期的、复杂的系统工程，关乎到“三农”问题的方方面面，包括乡村建设规划、产业发展、粮食安全、人居环境、民生保障等，涉及范围广、时间跨度大、投资项目分散。与此同时，为实施乡村振兴战略，中央及各级党委政府给予了大量的政策支持和资金保障，如何不折不扣落实政策、最大程度用好资金，离不开客观专业的外部监督力量———国家审计。国家审计坚持公共资金运用到哪里，公共资源使用在哪里，监督就跟进到哪里，实现审计监督全覆盖，充分凭借自身专业性、宏观性、全面性、触角广泛性的监督优势，跟进资金使用的效果和效益，揭露政策落实中存在的问题和体制机制障碍，高度契合乡村振兴战略的客观形势和实际需求。

从法律角度看，国家审计推进乡村振兴战略的实施是国家审计法定职责的基本要求。2019年，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出要加强审计监督，对村干部任期和离任进行经济责任审计，为开展村级领导干部经济责任审计提供了依据。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定了各级审计部门按照各自职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督，为充分发挥国家审计的监督优势、促进乡村振兴战略实施提供了明确的法律保障。与此同时，十八大以来，国家审计在精准扶贫、涉农惠农政策落实和资金使用上发挥了较好的监督作用，但作为乡村振兴战略落实“最后一公里”的乡村，依然是监督最薄弱、最容易出问题的环节，存在较大范围的监督盲区，资金使用、项目建设、政策落实方面的问题屡审屡犯，亟需发挥国家审计的监督职能，这又为国家审计参与乡村振兴战略实施提出了需求空间。

综上所述，国家审计与乡村振兴战略在目标定位、专业全面性方面高度契合，同时有法律法规作为法理支撑依据，因此，促进实施乡村振兴战略是国家审计义不容辞的法定职责及政治任务。

二、国家审计在乡村振兴战略实施中的作用及着力点

近年来，国家审计将乡村振兴审计作为贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务，以财政资金审计为切入点，以政策落实审计为抓手，以经济责任审计为载体，全过程持续发力，从乡村振兴资金管理使用的安全绩效性、政策措施落实的有效性、项目建设运营的合规性、领导干部经济责任履行的到位性展开审计，切实履行审计监督职责，一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，在更大范围、更高层次上发挥审计监督助推乡村全面振兴的职能作用。

1.以财政资金审计为切入点，发挥国家审计在保障涉农惠农资金安全高效中的作用。财政资金是国家审计发挥监督作用的重要着力点，公共资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里。在乡村全面振兴的审计中，资金的筹集、分配、使用、绩效始终是监督的重点。近年来，审计机关围绕高标准农田建设、农村人居环境整治、乡村产业发展、脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接、美丽乡村建设等相关专项资金开展了审计，重点关注了乡村振兴相关资金筹集、分配和使用各个环节存在的问题，揭示了各个环节隐藏的风险点，确保资金的高效运转。首先，监督检查乡村振兴战略投入保障情况，关注各级政府是否按照规定的方式和比例从土地出让收益中足额提取用于乡村发展，是否推动形成财政优先保障的同时，鼓励金融机构和社会力量共同参与的多元投入格局，揭示通过违规减免土地出让收入、虚增农业农村成本、私自降低提取比例的方式减少乡村建设资金投入，未按规定科学合理使用金融机构提供的乡村建设专项债券等问题，发挥国家审计在保障乡村振兴资金投入中的积极作用。其次，监督检查乡村振兴资金的分配是否科学合理，重点关注资金分配的依据是否充分，是否存在乡村领导干部骗取套取、贪污私分、优亲厚友等问题，是否因主管部门审核不严违规扩大资金补助范围，确保资金按照预期的目标和轨道安全运行。再次，监督检查乡村振兴资金的使用情况，聚焦脱贫攻坚有效巩固资金和乡村建设资金的安全和績效，重点关注产业发展资金、医疗保障资金、就业帮扶资金、农村人居环境整治资金等使用方向、金额是否与预期的政策目标相一致，反映资金滞拨闲置、虚报冒领、违规挪用等问题，分析问题背后的深层次根源，充分发挥国家审计在提升资金使用绩效中的作用。

2.以政策落实审计为主线，发挥国家审计在推动强农惠农政策措施落实中的作用。乡村振兴作为党和国家的重要战略，必将出台一系列配套的财政政策、金融政策以及具体措施以保证战略的顺利实施，且乡村振兴战略的成败取决于配套政策和措施落实的程度。为此，国家审计应以乡村振兴政策措施落实审计为重要着力点，监督、鉴证和评价政策措施的落实程度，揭示落实过程中存在的问题，研究完善体制机制，推动问题源头治理和长效解决，推动地方政府、部门举一反三，加快同类问题的排查，通过“审计一个、规范一片”的方式更好地发挥国家审计在促进政策措施中“治已病、防未病”的作用。近年来，审计机关紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，对农村人居环境整治、乡村产业发展、高标准农田建设、村庄规划编制、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接相关的项目实施情况和政策措施落实情况持续开展审计。一方面，重点关注乡村振兴项目的建设情况，关注乡村规划编制和建设情况、乡村项目建设是否与规划保持一致、项目管护和后期运营等情况，揭示乡村规划编制经费不足、编制未切合乡村实际、项目库与乡村规划不衔接、项目申报程序不合规、项目建设中以次充好高估冒算、项目建成后因经费不足或管护不到位等原因导致闲置浪费、通过虚假项目套取经费等方面的问题，打破政策落实执行中的“中梗阻”，保障重大涉农项目顺利推进。此外，还要着重关注项目建设后的资产化问题，包括资产底数、资产使用、资产收益分配、资产抵押等，查看是否存在资产闲置、收益分配不规范、违规举债等问题，确保项目建设所用财政资金的绩效。另一方面，重点关注乡村振兴政策的落实情况，着眼于土地、道路建设、饮水安全、产业发展、就业保障、公共服务供给等政策执行中出现的新情况和新问题，聚焦各项涉农政策落实效果，着力揭示政策措施落实不到位和政策制定不科学等问题，反映制约农村改革深化的体制机制障碍和管理漏洞，通过审计整改反向倒逼普遍性、倾向性问题的整改完善，发挥国家审计作为促进政策落实的“督查员”作用，促进中央、省级乡村振兴政策的落地生根和不断完善。

3.以经济责任审计为载体，彰显国家审计在促进乡村权力规范运行中的作用。经济责任审计根植于中国审计实践，是具有中国特色的审计制度创新，对约束领导干部的权力运行和促进反腐倡廉具有重要的作用。近年来，审计机关站在鞏固党长期执政地位的高度，充分发挥审计在推进党的自我革命中的重要作用，推动全面从严治党向纵深发展。乡村领导干部作为乡村振兴战略实施的第一责任人，承担着大量资金分配和使用的责任，在目前乡村治理存在监督盲区的背景下，更需要发挥国家审计主动性、权威性、专业性的监督优势，加大对基层领导干部小微权力的审计力度，关注领导干部经济责任的履行情况，揭示在国家惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题，揭示领导干部应用公共权力公款私用、挤占挪用、优亲厚友、贪污腐败等问题以及体制机制缺陷，并向纪检监察等部门移送公职人员虚报套取补贴、截留侵占集体资金资产、在乡村产业等建设项目中失职渎职等违纪违法问题线索，发挥国家审计在规范领导干部依法用权和预防小微腐败中的作用，有效惩治群众身边的“蝇贪蚁腐”，维护人民群众的切身利益，以有力有效的审计监督服务保障党和国家的根本大局。

三、国家审计助力乡村全面振兴的路径研究

全面建设社会主义现代化重点难点在“三农”，潜力后劲在“三农”，基础支撑在“三农”，为加快农业农村现代化发展，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应充分发挥经济监督优势，坚持问题导向，坚持绩效导向，沿着“政治———政策———项目———资金”主线监督、鉴证、评价农业农村建设，揭示相关问题，为促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展贡献力量。

1.政治层面：坚持党对乡村振兴审计的绝对领导

国家审计机关首先是政治机关，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大关于全面推进乡村振兴的决策部署，深刻领会习近平总书记关于“三农”工作重要论述、关于审计工作重要讲话和重要指示批示精神，以促进加快建设农业强省，保障粮食安全，巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴为目标，将加强乡村振兴相关审计作为贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务，把“如臂使指”“如影随形”“如雷贯耳”的要求贯彻到乡村振兴审计工作始终，在推动强农惠农政策落实、保障涉农资金安全高效、严惩群众身边“蝇贪蚁腐”等方面更好发挥审计独特作用，以有力有效的审计监督服务党和国家工作大局。

2.实施层面：实现乡村振兴审计全覆盖

2015年印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》要求对公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任情况实行审计监督全覆盖。为此，国家审计要紧紧围绕党中央国务院、省委省政府决策部署和当期工作中心，有重点、有计划、分阶段围绕农村产业发展、金融扶持、生态保护、权力运行等开展乡村振兴相关政策和资金的审计监督，在保障审计重点工作的同时拓宽审计范围的广度和审计对象的深度。

一是坚持统筹规划，合理安排，拓宽乡村振兴审计监督的广度。加大对农村产业发展的审计，重点关注各区域产业布局、特色产业、新型产业、传统产业转型升级，为优化农村产业结构发力。加大对农村金融扶持的审计力度，要聚焦贷款的使用方向，金融政策激励工具的效果，以及相应的信贷风险补偿、贷款损失补偿、贷款贴息补贴等财政投入的合规合理性和绩效性，监督金融支持在乡村振兴中的效果。加大对粮食安全的审计，着力关注耕地底数、补充耕地项目开发和资金使用，查看耕地有无“非农化”“非粮化”以及耕地建成后抛荒的情况，关注高标准农田和配套设施建设项目程序、资金投入及后期使用情况，关注耕地建设补贴资金的使用范围，严守耕地红线，确保粮食安全现代化农业发展。加大对打造农业“三高四新”的审计，关注种业科技创新、智慧智能农业装备制造、农村消费市场培育、农村产业经营发展高地等，助力农业现代化的发展。二是沿着资金流向，拓展审计监督的深度，确保乡村振兴相关资金审深审透。党的十九大确立乡村振兴战略以来，国家、省市坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，并投入了更大更多的公共财政资金。国家审计应组织开展乡村振兴资金合规和绩效审计，并融合惠农惠民补贴发放、耕地保护项目推进、高标准农田建设等专题审计，从资金的源头入手，深入到资金分配和使用环节，进行“渗透式”全过程审计，确保重点事项和重点资金审深审透，推动乡村振兴战略加快实施。三是科学配置资源，加大审计项目统筹力度。围绕乡村振兴战略的重点政策、项目和资金，共同研究审计对象和审计项目库，制定合理、详细的年度审计计划和中长期审计规划，明确审计重点、时间安排、审计对象等，滚动实施审计项目，确保乡村振兴审计在一定期限内的全覆盖。同时，加强乡村振兴审计与预算执行审计、政策落实跟踪审计、经济责任审计的融合和衔接，采用融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目融合方式，做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，最大限度扩展审计覆盖面，更好地发挥审计监督作用。四是创新审计方式方法，建立大数据常态化分析审计模式。针对农业农村审计数据面广、量大、分散的特点，制定“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的大数据审计模式。探索推行“业务主审+数据主审”双主审工作机制，坚持数据先行，充分运用大数据技术和地理信息技术，统一采集全省高标准农田等矢量数据进行图斑比对、影像解析等形成疑点后再查证核实，提高农业农村审计发现问题的效率和精准度。

3.整改层面：抓实审计整改，巩固乡村振兴审计成果

审计整改是审计实施的“最后一公里”，抓好审计整改是维护审计严肃性和政府公信力的重要举措，也是落实审计成果、发挥审计作用的关键一环。一是扩大整改效应。审计机关实施审计的目的不仅仅停留在查找问题层面上，而是在查出问题的基础上，总结普遍性、倾向性、典型性问题，分析问题背后存在的体制性障碍、执行缺陷或制度性漏洞，提出可行的整改建议，督促不同的责任主体强化整改落实。同时，通过审计一个“点”、规范一個“面”的方式揭示整个行业领域、跨行业领域存在的同类问题，推动同类问题的自查整改，发挥国家审计“治已病、防未病”的功效。二是增强整改合力。严格贯彻落实习近平总书记关于审计整改的重要讲话重要指示批示精神，把强化审计整改作为提升审计监督质效的重要手段，出台了构建完善审计查出问题整改长效机制实施意见，压实被审计单位、主管部门、审计机关等不同主体的整改责任，在审计整改上打好“组合拳”，推动形成审计整改常态化。同时，要深化审计同其他各类监督的贯通协同，建立部门间整改协调机制。国家审计通过审计监督，及时准确发现问题，深入剖析问题成因，一方面，通过专报、要情等形式向党委政府等决策主体揭示问题、提出对策，党委政府再以适当的方式督促同类问题的自查自纠和整改落实，扩大审计监督的覆盖面，增强审计整改的成效，推动审计整改成果转化为治理效能，为领导决策提供参考依据；另一方面，向纪检监察或其他部门移送违规问题线索，推进纪检监察监督、巡视巡察监督与审计监督贯通协同，增强监督工作的合力。三是创新整改方式。要编制乡村振兴审计整改台账，实施跟踪整改情况，并将发现的问题及整改进度以公开公示的方式接受群众的监督，推动问题的有效整改。四是加大问责力度。强化审计结果应用，对存在违法违纪问题的单位和个人进行责任追究，有力筑牢审计威慑，促进其他部门和领导干部更好地履职尽责，自觉形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治氛围，更好推动乡村振兴有关资源的科学利用和各项政策的有效落实，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

········参考文献·····················

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（作者单位：湖南省审计科研所、湖南农业大学）

本文系湖南省审计厅2022年度公开招标立项重点课题《国家审计在实施乡村振兴战略中发挥作用研究》的阶段性成果（课题编号：22SJZD0402）。