基于经验校准的理论重构——近年来城乡基层“治理重心下沉”话语再审视

刘 伟,刘远雯

(1.武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072;2.复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)

中国的政治实践是建构政治学自主知识体系的经验基础。对于关照现实的政治学而言,将知识生产置于中国政治情境之中,以概念抽象和理论解释为目标,是建构自主知识体系的应有之义。如何将具体鲜活的实践经验,抽象为具有普遍解释力的知识,自然也就成为我们需要重点思考的问题。就现实而言,现代化进程中的中国城乡基层政治实践,在中国政治经验中占据举足轻重的地位。也正缘于此,基层治理长期为中国政治学者津津乐道,可谓是百家争鸣。甚至我们可以说,没有哪个研究领域可以如同基层治理这般,引得国内政治学、公共管理、社会学等诸多学科的学者在该领域竞相角逐。一直以来,基层治理研究呈现城乡分野的状态。不可否认,城乡基层在微观机制上存在相当程度的差异。但是,当我们从宏观上进行整体把握时,会发现,城乡基层治理的改革方向高度相同——治理重心下沉。

持续不断的治理重心下沉形塑着中国基层。治理重心下沉是我国政治改革的重要方向,基层治理在国家治理中的基石性地位随之进一步凸显。缘于构建政治学自主知识体系的需要和国内政治学者对政治本土化的学术自觉,国内政治学研究愈发倾向扎根于中国经验,希冀从中提炼出本土化的政治学概念和理论,“治理重心下沉”日益频繁地出现在我国政治学知识体系中。以经验为基础,推动知识发展,实现政治实践与知识逻辑的双向赋能,是政治学自主知识体系的建构路径。[1]通过梳理“治理重心下沉”话语,我们既能勾勒出当代中国基层治理的变迁图景,又能从中发现治理重心下沉话语演变和丰富的过程。正如陈明明所言,中国政治学的问题意识、价值取向、发展动力仍然植根于中国的土壤,本质上是中国经验以及中国经验凝聚而成的中国观念的产物,具有鲜明的历史和民族特点。[2]基于此,本文围绕“治理重心下沉”话语,着力讨论在不同历史社会情境下,经验变化对知识生产的直接影响,并反思面向经验世界的自主知识体系建构,应该如何平衡具体与抽象、特殊与普遍之间的关系。

一、基于国家建构的治理重心下沉

近年来,治理重心下沉成为国家优化城乡基层治理的关键举措。回溯整个治理重心下沉过程,可以发现其核心是权力下沉,这被认为是建构现代民族国家的过程。国家权力向基层社会渗透,以此将基层社会整合到国家权力体系之中,国家对基层社会从间接治理转向直接治理。

(一)政权下沉:国家控制社会

在中华帝国时期,由于“皇权不下县”,乡村社会通常依靠宗族、乡绅等民间力量维持社会秩序。政治结构由中央集权和地方自治组成,费孝通称之为“双轨制”[3]。黄宗智用“集权的简约治理”来描述清代的官方政府利用半正式的简约行政治理民间社会[4]。总体而言,这一时期的基层社会保持较高的独立性和自主性,国家权力干预程度低,以间接治理为主。

清末新政以来,皇权突破原先的权力框架向基层社会延伸并汲取资源,这成为近代中国治理重心下沉的历史节点。杜赞奇对1900—1942年的华北农村进行深入研究。他认为,战争加大国家汲取社会资源的需求。为了增强汲取社会资源的能力,政权机构在基层扩张,“所有的中央和地区政权,都企图将国家权力伸入到社会基层,不论其目的如何,它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效手段”[5]。随着政权下沉的进一步深入,基层社会的权威也愈发呈现“官僚化”的特征,国家而非社会,成为基层权威合法性来源。政权下沉更关注国家获取对社会的控制权。或者可以说,政权下沉的过程是国家介入乡村社会内部的自生秩序,打破并取代其权威体系,从而按照国家意志建立新秩序的过程。通过这一过程,构建起现代民族国家,完成从传统国家向现代国家的转型。

然而,从传统国家迈向现代国家并非易事。近代中国的历史进程曲折而动荡,政权交替频繁,但无一例外都向基层社会延伸权力触角。国家机器向基层社会汲取资源以支付战争赔款或供给军事需要。对于乡村社会而言,下沉的政权组织对其带有强烈的掠夺性,这加剧了农民对政权的疏离感。这些都削弱国家权力在基层社会的渗透能力,阻碍民族国家的建构进程。新中国成立前,国家对乡村社会的治理处于“无根的统治”状态[6]。这也就意味着,从清末新政至新中国成立前,虽然国家持续推动政权下沉,但是国家政权仍未在乡村社会扎根。

新中国成立之初,巩固政权自然成为新生政权的题中之义。中国共产党一方面推动政党下沉,以基层党组织为抓手,进行社会整合和社会动员;另一方面推进政权组织下沉,在乡村社会建立“政社合一”的人民公社作为政权组织形式。徐勇认为,政党下沉至乡村社会主要起到两个作用:组织农民和动员乡村,“中国能够成功地进行乡土政治整合,得益于政党向乡村的延伸。通过政党对农民进行组织与动员,从而将一个传统的乡绅社会改造为一个现代政党领导和组织下的政治社会”[7]。此外,中国共产党对农业进行社会主义改造,人民公社在乡村社会高度组织化、政治化的背景下应运而生。人民公社作为乡村社会的基层政权组织,使乡村社会的“国家化”程度达到了前所未有的高度,主要表现为政权建设和经济建设实现高度统一化,建立起自上而下、高度集权的基层治理体制。集中统一的政党、高效运转的官僚系统等各种现代性因素被注入到乡村社会,国家权力迅速地渗透到乡村社会,实现对社会的集中控制。

在城市基层,国家以“政企合一”的单位制为基层政权组织形式,从而加强国家对社会的控制与整合能力。路风认为单位制是新中国建国初期特殊的社会组织形式[8]刘建军则称之为“社会调控体系”[9]。在特定历史条件下,面对短缺的物质资源、散乱的社会形态等现实境况,国家在城市基层采用单位制作为管理体制,能够有效重塑秩序、推动发展。张静用“双重治理结构”描述单位制时期的中国城市基层治理结构[10]。所谓“双重治理结构”指国家不直接对社会受众进行治理,国家的治理对象是单位,单位的治理对象是所属的社会受众。简言之,单位制时期的城市基层管理体制的治理形态为国家—单位—个人。国家通过单位组织将权威向社会渗透,逐步确立了国家—社会一体化的结构,孙立平称之为“总体性社会”[11]。在总体性社会中,国家居于支配地位,个人高度依附于单位。

在国家庇护和个人依赖的相互关系中,单位制的运行出现异化。曹锦清、陈亚中的研究认为,按劳分配原则在单位制运行中被异化为平均主义的分配制度[12]。这样的异化使得单位从增加社会资源的组织变成了消耗社会资源的组织。可见,单位制难以避免地引起了“制度后果”。单位制在多重因素的共同作用下走向瓦解,其中,国家允许范围内的市场因素是关键。国家在总体性社会中释放出市场主体,承认并鼓励发展非公有制经济,党的十四大确立“建立社会主义市场经济体制”的目标。由此,自由流动资源增多、流动空间扩大、流动速度加快,这些都超出了单位制的可控范围。单位制便在国家成长、社会发展和市场出现等多重因素的影响下成为历史。

与单位制类似,人民公社体制因社会利益结构变化受到了冲击。但毋庸置疑的是,人民公社和单位制的确立和运行,帮助国家实现对社会的有效控制。中国的政治现代化发端于内外交困之际,战争是其直接诱因。在历经晚清、民国直至到新中国成立后,通过持续不断的政权下沉,中国才实现从传统国家向现代民族国家的转型。同时,我们也应注意到,国家政权持续下沉与权力高度集中塑造了全能主义国家。以政权下沉为核心的治理重心下沉有其无可替代的历史使命,但在经济社会的巨变中,治理重心下沉也面临新的历史转向。

(二)自治下沉:探索基层民主

二十世纪七十年代末,家庭联产承包责任制的推行和国家发展转向“以经济建设为中心”,使得乡村社会的利益结构发生变化,即“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”取代原先“大锅饭”的利益格局。人民公社存续的经济基础逐步瓦解、行政权威受到冲击,原有的组织形式难以维持乡村社会的秩序。这使得乡村社会处于失序、混乱的状态,治理问题面临新的挑战。为适应新的社会利益结构变动,乡村社会需要一种新的组织形态,以找回秩序。在广西宜山罗城,村民们自发建立了村民委员会组织。这一乡村社会自生自发的组织形态将乡村秩序带回正轨。村民自治发端于乡村社会,在国家力量的推动下成为全国性的乡村基层组织形态,国家也在不断完善村民自治制度。

在城市,治理重心从单位转移到基层。单位制瓦解后,街居制成为治理重心转移的方向并非偶然。在单位制时期,街道办和居委会已是城市基层地区行政建制的组织,作为单位制的补充,对城市基层进行管理,形成单位制为主、街居制为辅的城市基层管理体制。街居制替代单位制成为城市基层管理体制,不仅仅表明治理重心从单位转移到基层,也显示治理重心从区政府下沉至街居。上世纪九十年代开始的社区建设,意味着城市基层治理重心向社区下沉,同时标志着自治下沉在城市基层展开。

以村(居)民自治为代表的自治下沉进入治理重心下沉话语体系,成为中国政治学本土化研究的标志之一,同时还吸引了大量国外学者的关注。相关研究已是汗牛充栋,从研究取向来看,主要是两大方向:民主和治理。以上两种话语路径,都主要回答以下问题:从何而来?何以可能?如何运行?走向何处?

就民主话语取向而言,徐勇认为,与西方同步建构民族—国家、民主—国家不同,中国民族—国家、民主—国家建构呈现不均衡性[13]。村民自治被认为是在现代民主—国家建构中产生的,是中国民主政治发展的突破点[14]。关于基层自治的由来,研究主要区分为国家中心说和社会中心说,分别认为这是建构现代国家的政治选择,或者是经济社会因素引发的政治变革。无论是缘于外部因素的被动改革,亦或是政治发展的必然选择,自治下沉对于中国政治本身而言具有无可取代的重大意义。有效实现村民自治需要一定的条件,包括利益、文化、地域、规模和个人意愿等[15]。在自治下沉的具体运行机制上,全国各地出现了诸多典型案例,如湖北秭归村落自治、广东清远自然村自治、广西融水“五会屯治”模式等。各地推动自治下沉的微观机制不尽相同,各具特色。诸多的经验都将自治层级下放、自治单位缩小,从而实现治理重心下沉。纷繁的实践经验都在不断探索中国的基层民主之路。徐勇教授认为,中国的民主之路经历了从形式到实体的过程,在这一过程中,国家建立起了民主规则和程序、民众得到了民主训练[16]。在当前的话语体系中,对中国基层民主的探索之路呈乐观和悲观两种态度,也有持审慎的乐观态度。

就治理话语取向而言,中国农村之所以会出现自治下沉,是因为国家对农村治理危机的反应。自治下沉强调的治理是基层社会自我维护秩序,实行国家治理与乡村治理共同治理。国家行政放权,实行“乡政村治”。但是,这并不意味着国家退出乡村社会。不仅如此,国家意志还以国家法律的形式向基层社会下沉——送法下乡。在乡村社会,国家法律与乡约民规两套治理话语共同左右着乡村治理,形成复合治理,这造成了“被困的治理”[17]。有学者指出,对于乡村治理而言,村民自治的机制是影响乡村治理有效与否的关键所在,具体包括保障性机制、表达性机制、决策性机制、制约性机制、协调性机制、协同性机制(横向)、协同性机制(纵向)、动力性机制[18]。这也就是为什么在治理话语取向中,诸多研究对自治下沉的微观机制进行深入挖掘,在差异化的经验材料中精耕细作、精雕细琢。

(三)治理下沉:基层治理现代化

中国推动城镇化发展,基层社会的流动性、多元化、复杂度都达到了前所未有的高度。国家力量积极、主动、强势介入基层治理,表现为:纵向上,城乡基层治理层级进一步下沉至网格;横向上,国家推动服务下沉、责任下沉、资源下沉、技术下沉等多面向、体系化的治理重心下沉。以上种种推动治理重心下沉的改革措施,都旨在推进基层治理现代化。治理重心下沉话语向基层治理绩效侧重,研究往往更关注为什么治理有效(或无效)?应如何推动治理重心下沉以实现有效治理?总体而言,该阶段的治理重心下沉话语为推动实现有效治理总结经验、寻找“药方”。

治理下沉能够通过缩小治理单元、事权责下移、技术赋能基层等提升基层治理绩效。网格化治理是缩小治理单元的关键步骤,同时也是实现技术下沉的重要举措。服务下沉的典型经验是“一门式服务大厅”和“社区服务站”,即政府的服务事项向基层下沉。与服务下沉相伴随的,是事权责的下沉问题。即,这些话语通常关注为什么服务难以下沉至基层?为什么下沉的事权责会失衡?以及如何推进服务下沉和事权责均衡地下沉至基层?技术下沉则集中关注信息技术向基层治理赋能,希望信息技术成为撬动基层治理现代化的支点。

在关于治理重心下沉如何提升治理效能的思考中,学者们给出了治理结构调适的答案[19]。治理重心下沉的直接目的是提升治理绩效,其深层次是要重构基层治理体系。近年来,治理重心下沉话语跳出“放权、放人、放资源”的路径,提倡需要从结构上进行整体化下沉,主要包括:弥补基层治理框架失衡、条块管理缝隙增大和基层共同体缺失三大课题,提出要从体制、机制、队伍和技术等方面进行变革,实现基层系统性重构[20]。同时还关注到基层是集政治、行政、社会三种功能于一体的共同体[21]。这也就意味着,治理重心下沉不仅仅需要立足国家重构基层权力结构,还倡导要激活社会构建基层治理共同体,通过多元的治理主体共同推进基层治理现代化。总而言之,该阶段的治理重心下沉话语为推动基层治理体系和治理能力现代化建言献策、指明方向。

以上分析并不是说治理重心下沉话语在各个阶段是绝对分割的,反而,治理重心下沉是随着实践不断丰富的概念。治理重心下沉实践中,政权下沉阶段,更多地表现为行政机构在基层扩张、行政人员向基层下沉;在自治下沉阶段,上一阶段的下沉因素也在持续推进,同时,自治组织增多、自治制度完善,实行乡政村治等行政下放的改革,并不断推进国家法律等向基层下沉;在治理下沉阶段,此前的下沉因素持续不断地向基层输入,治理层级下沉至网格,更多地将各种权力因素、治理因素等体系化地下沉到基层,提升基层的治理效能。在治理重心下沉话语中,我们也可以看到类似的景观,突出体现为治理重心下沉的话语内涵不断地丰富。从单一的政权下沉,逐步丰富为包括政权下沉、自治下沉、治理下沉等多面向的概念,并不断地融合。简言之,每个阶段的治理重心下沉话语虽有一定侧重,但总体是呈现概念内涵逐步丰富和饱满的状态。关于理论运用,治理重心下沉话语从国家建构理论出发进行分析,随后围绕国家理论不断地展开各类分析,主要包括国家建构、国家能力、国家自主性、国家—社会关系等。其中,国家—社会关系逐步成为在治理重心下沉话语中占据主导性地位的理论分析框架。

二、关于治理重心下沉内卷化的讨论

治理重心下沉并非是一蹴而就的,在漫长的下沉过程中,难免存在不尽如人意之处。因此,对治理重心下沉的省思——治理重心下沉内卷化的讨论同样不绝于耳。无论是坚持国家本位究因探源,还是从社会本位出发警惕国家权力,亦或是从国家—社会互动中寻找新的增长点,这些讨论集中在政权建设内卷化、基层自治内卷化、基层治理内卷化三个方面。

(一)国家政权建设内卷化

杜赞奇沿着查尔斯·蒂利国家建构的研究框架,对中国20世纪上半叶的华北农村展开分析,基于中国经验提出“国家政权建设内卷化”的概念。国家政权建设内卷化意指:“国家机构不是靠提高旧有或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的营利型经纪体制——来扩大其行政职能。”[22]尤其是在财政领域,国家财政增加,但是国家却缺乏对这些机构的控制力,反而地方愈发处于无政府状态。即“国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力”[23]。在传统乡村社会中,村庄自生的内在价值和规范形成了非制度化的权力运行机制,杜赞奇称之为“权力的文化网络”,这形塑并制约着国家权力在乡村社会运行。由于国家的监控能力不足,代表乡村利益的保护型经纪被营利型经纪挤压,逐渐退出乡村社会。保护型经纪作为国家与社会的纽带,其退出乡村社会意味着国家政权建设未能获取乡村精英的支持。

通过分析可以发现,20世纪上半叶的治理重心下沉侧重于政权下沉,对应的置疑便是政权建设内卷化。期间,各种研究大多是从国家权力如何进入乡村社会,以及乡村社会对国家权力渗透的抵抗性作用来展开。即,国家—社会关系是主要的分析框架,在该框架内,结合国内经验对国家建构的路径、国家能力的建设、社会结构的变化等展开讨论。

(二)基层自治内卷化

基层自治内卷化包括组织内卷化和制度内卷化。基层自治组织内卷化指基层自治的组织形式产生并增多,但是组织性质和实际运行机制并未指向自治,反而随着制度和行政组织下沉而出现行政化加强的趋势。何艳玲以乐街为案例展开研究后发现,居委会在组织变革过程中呈现“内卷化”,具体表现为:组织结构科层化、组织功能行政化、组织成员“职业化”[24]。基层自治制度内卷化与组织内卷化有一定的相似之处,即认为虽然基层自治制度愈发完善,但是其制度框架并未改变,而且村(居)委会组织名义上“自治”,其实质在于复制行政科层制,完成上级政府的各项行政任务[25]。基层自治内卷化的实质在于基层自治行政化。也即,国家高密度的行政权力介入到自治领域,使得自治组织兼具国家性和社会性的双重性质,其中国家性强于社会性。因此,基层自治内卷化的核心在于反思自治下沉的过度行政化,具体表现在以下几个方面:承接行政事务的数量和构成、承接行政事项的性质和行为频次、行政职责下达方式与监督问责工具[26]。

我们进一步分析可以发现,这些话语都是在反思国家权力范围扩大及其后果。由于中国国家规模庞大,财力的限制使得行政力量直接进入基层存在一定的阻力。因此,借助村(居)委会等基层自治组织,延伸国家权力成为较优路径。伴随国家权力范围扩大而来的,便是社会权威的范围被压缩。这样的基层自治呈现强行政—弱自治的形态,其背后折射出强国家—弱社会的权力格局。

(三)基层治理内卷化

基层治理内卷化主要指治理绩效内卷化,其意为:虽然大量的人、财、物等治理资源向基层下沉,但是收效甚微,甚至损害已有治理成果。基层治理内卷化的相关研究集中探究出现基层治理内卷化的原因。李祖佩在“国家—社会”关系基础上,针对具体经验总结出“中央政府—基层政府—乡村社会”的三维分析框架解释乡村治理中的内卷化问题。其中,分利秩序侵蚀下沉的治理资源,导致基层治理内卷化[27]。陈锋认为乡村基层治理内卷化是因为国家—基层组织—农民三者之间的利益与责任连带机制关系发生断裂,分利秩序是其中的关键影响因素[28]。贺雪峰称农业税取消后,国家资源下沉至乡村社会,乡村社会中出现了地方政府与地方势力的结盟,这种结构侵蚀乡村社会的公共利益,导致乡村治理的内卷化[29]。以上各种解释,都是在国家—社会关系的框架展开论述,国内关于基层治理内卷化的讨论大多更加关注微观机制或者具体结构,比如富人治村[30]、灰色势力治村[31]等新精英或者精英替代俘获下沉的治理资源。在上述话语中,社会呈现强势的状态。具体表现为,社会结构使得国家资源被损耗,其能够消解国家力量推动的治理重心下沉,导致基层治理内卷化的现象。

总体而言,关于治理重心下沉内卷化的讨论绝大多数都在国家—社会二分的框架内展开。治理重心下沉话语从国家建构出发,延续军事—财政研究框架,结合近代中国内外交困的军事局面与财政汲取能力乏力的现实,对中国经验展开分析。关于治理重心下沉内卷化的讨论反思以下问题:第一,国家能力疲弱,使得国家对代理人监控不力。这不仅阻碍国家对社会渗透,还损害基层政权合法性,具体表现为国家政权建设内卷化。第二,国家权力范围扩大,基层自治高度行政化。这在一定程度上不利于基层民主的发展,还不断压缩社会的发展空间,出现国家—社会权力失衡的局面,具体表现为基层自治内卷化。第三,厘清国家能力的限度,认为社会结构能够阻碍国家权力不断下渗。这重点着眼于国家与社会之间的张力,强调国家能力包括国家对社会的监控能力,即国家不仅需要具备汲取资源的能力,还应该具有配置资源以实现国家目标的能力,否则将出现基层治理内卷化的现象。

三、带回政党:治理重心下沉话语的新转向

笔者曾反思学界对治理重心下沉“内卷化”的审视,提出要从更多层次来理解治理重心下沉的要旨,治理重心下沉在加强党的领导、现代国家建构和提升治理绩效等不同范畴都有重大的积极意义[32]。研究“把政党带进来”[33],在国家—社会的基础上讨论“政党”这一不可或缺的主体。如果说此前的基层治理问题是“国家为社会订立规则并获取服从的问题”[34]。那么,随着党从“幕后”走向“台前”,或许可以说,基层治理问题将转变为党直接为社会订立规则并获取服从的问题。政党(特别指中国共产党)走向治理重心下沉话语的核心位置,这主要体现在两个层面:经验案例和理论范式。

(一)实证研究:政党为分析的主体

中国共产党在当代中国政治中始终居于领导地位。在中国基层治理实践中,中共党组织一直扮演着至关重要的角色[35]。尤其是党的十八大以来,党建引领成为城乡社区治理的实践走向之一[36]。北京的“吹哨报到”改革和成都的社区党建是治理重心下沉研究中的两个典型案例。

1.北京经验:“吹哨报到”

“吹哨报到”指党建引领的“街乡吹哨,部门报到”工作机制,在北京市基层社会率先形成并付诸实践。“吹哨报到”通过条块整合增强基层治权,推动治理重心下沉,重塑属地管理[37]。在属地管理体制下,基层回应辖区内的治理问题,“吹哨报到”机制将基层治理从任务驱动转变为问题驱动[38]。在治理重心下沉话语中,“吹哨报到”机制推动治理重心下沉得益于党建引领,即借助党的领导能力和整合能力实现治理重心下沉。政党整合碎片化权力,推动治理重心下沉。治理事务下沉至基层,面临的首要问题便是使基层治理权力与之匹配。“吹哨报到”机制改变压力传导路径,即通过“一把手工程”将压力传导至街道(乡镇)“一把手”,从而透过政党整合行政权力。即,将原先从“条”或“块”传导的压力,变成以政党为压力传导中转点,再由政党“一把手”传导至各部门。政党权威向行政组织渗透,推动治理权力下沉。下沉的权力主要包括:召集权、指挥权、评价权、考核与否决权。将权力向街道(乡镇)下沉,增强“块块”治权,协同“条条”回应基层治理问题。总而言之,在“吹哨报到”机制中,政党对行政和社会力量进行多层次整合,主要包括以下几个层面:其一,向内整合,党组织向行政组织渗透;其二,向外整合,党组织吸纳社会力量;其三,向下整合,党组织向人民群众融入[39]。政党是推动治理重心下沉的关键主体,在基层治理中的地位得到进一步凸显。

2.成都经验:社区党建

2017年9月,成都市委成立城市社区发展治理委员会,全面统筹城市社区治理推进工作。对于社区治理,成都市委书记明确提出要求:必须强化党组织的领导核心作用,各项工作都要体现党的意志与要求。在成都市的社区治理中,形成“一核多元”的权力格局,“一核”指以基层党组织为核心,“多元”指党组织领导下的多元主体治理体系。通过对成都经验展开研究,学者们认为政党是推动治理重心下沉的关键因素,党的地位和作用在社区治理中得到实质性的凸显。首先,党组织下沉,基层党组织扩张,形成具有引领能力的党组织体系。其次,搭建党组织平台,承接治理资源下沉。再次,党员下沉,以“双报到、双服务”机制充实社区治理人力资源。最后,调动社区党员积极性,发挥先锋模范作用,积极参与社区治理。成都的社区治理以党组织为领导核心,并将各种要素注入到社区,如生活要素、技术要素、平安要素、权力要素、政务要素等[40]。吴晓林将成都市党建引领的社区治理模式概括为“党链接社会”,包括组织动员、资源链接、服务链接三个机制[41]。

3.政党对治理重心下沉的影响

北京经验和成都经验是在街道(乡镇)和社区(村)两个层面的治理重心下沉实践,具有代表性和典型性。此外,从国家层面来看,北京经验和成都经验成为全国各地推动治理重心下沉、提升基层治理绩效的“样板”,这些地方经验扩散到全国各地,成为具有普遍性的实践经验。治理重心下沉将权力要素注入基层以确保运行秩序,在诸多要素中,最核心的是政党。政党权威和国家权力高度渗透到基层社会,形成了“高中央集权—高基层渗透”的国家治理模式。在新一轮的治理重心下沉中,虽然全国各地具体的实践机制存在差异,但是,党建引领治理重心下沉是共同的特征。基于鲜活的改革经验,政党成为了治理重心下沉话语的关键变量。

我们进一步对以政党为变量的治理重心下沉话语进行分析,可以发现主要有三种类型:其一,政党对政权基础的影响;其二,政党对国家(行政)的影响;其三,政党对社会的影响。我们将其概括为,政党对基层政治、行政和社会的影响。首先,政党对政治的影响。因为此前基层党组织曾出现边缘化等问题,所以通过治理重心下沉,在基层扩张党组织,搭建党的实践平台,党组织通过治理重心下沉在基层扎根,以进一步巩固党的执政基础。其次,政党对行政的影响,即政党是国家权力运行的领导力量。治理重心下沉其中一个重要面向是:政党向行政系统渗透,从而利用党的权威整合行政权力,推动治理权力、治理资源向基层下沉。这样能够切实解决基层权责失衡的治理困境,提升治理绩效,增强绩效合法性。最后,政党对社会的影响,其主要观点是政党是组织社会的核心力量。一直以来,在治理重心下沉话语中,社会是“原子化”的。进而认为,社会发育不全,需要外力培育健全的社会。党组织通过嵌入机制、价值引领等对社会进行再组织,推动社会的发展和健全。总而言之,在党建引领的治理重心下沉话语中,政党对政治、国家(行政)、社会产生重大积极意义,能够妥善解决当下诸多基层治理问题。

(二)理论创新:政党—国家—社会关系

长期以来,在关于治理重心下沉的研究中,“国家—社会”关系是主导性的研究范式。学界经常使用“强国家、强社会”“强国家、弱社会”“大政府、小社会”等话语描述基层主体的地位;用“游离于国家与社会之外的组织”描述街道办的尴尬地位[42];用“国家创制社会”[43]、“国家助推社会”[44]等话语概括基层中的国家与社会的互动方式;用“国家—社会”搭建分析框架来解释相关问题;或者有些学者直接将基层问题归结为“国家—社会”之间的关系问题。不可否认的是,“国家—社会”关系对于治理重心下沉的相关问题具有强解释力和高贴合度。这主要缘于以下两个方面:其一,就现实层面而言,基层是国家—社会频繁互动、深度作用的治理层级;其二,就理论运用而言,国家建构和国家能力等相关理论(概念)与国家—社会具有高度的关联性。

但是,正如林尚立所言,“在中国社会,国家与社会的关系不简单是两者之间关系,因为作为领导中国社会发展的核心力量,中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心,而且是中国社会的组织核心。所以,在中国,国家与社会关系的变化必然涉及到党,该变化是在党、国家和社会三者的框架内展开的”。[45]无独有偶,景跃进通过基层村民自治实践反思国家—社会二分的研究范式,认为对于中国政治而言,国家—社会的研究范式应该丰富为政党—国家—社会三元关系。[46]可见,立足中国经验,政党成为拓展国家—社会关系理论的突破口。

政党和国家的相互渗透使得二者之间的界限存在模糊性。如果在国家—社会关系的框架下,研究者用“国家”指代政党组织。但是,这样的话语显然不足以完全呈现政党在治理重心下沉中的地位。立足当下的中国政治现实,政党力量领导国家权力运行和社会组织形态。因此,我们有必要在理论层面厘清国家和政党之间的关系问题。通常而言,政党的代表性功能是其核心功能。但是,随着政党的发展和转型,政党组织高度参与到国家治理中,郭定平提出“政党中心主义”,认为政党不仅具有代表功能,还具有治理功能,在国家治理中居于中心地位。同时,他强调只有政党—国家互嵌模式才能实现政党中心的国家治理[47]。可见,政党中心主义并不意味着政党脱离国家,亦或是只见“政党”不见“国家”,二者应该是互嵌的状态。

具有高度组织性、自主性的政党嵌入到国家和社会中,成为政党—国家—社会关系的核心。政党组织嵌入国家和社会旨在进行政治整合与社会再组织。孙柏瑛、邓顺平结合波兰尼的“嵌入性”概念探究城市基层中执政党的有机整合机制,具体包括组织嵌入、体制吸纳、价值引领[48]。吴晓林通过对成都经验研究,提出“党链接社会”,即党“二次建构社会”[49]。政党组织按照其意志对国家和社会进行再建设,即包括政治建设和社会建设。在新一轮的治理重心下沉中,政党组织地位的凸显,学者们在国家—社会关系的基础上,将分析框架拓展为政党—国家—社会,该理论框架强调政党组织的自主性,同时明确政党在国家和社会中的嵌入性。相关研究如雨后春笋,正强势进入到政治学话语体系之中。

四、结语:回到中国情境的自主知识体系建构

治理重心下沉话语的理论解释路径成熟。治理重心下沉话语处于国家—社会二分的框架之中,主要有三种理论分析路径:其一,国家本位的治理重心下沉话语认为,这是国家建构的过程,国家权力向社会进行渗透,不断提升国家基础性能力;其二,社会本位的国家治理重心下沉话语警惕国家权力进入社会,坚持社会网络(结构)对治理重心下沉有相当程度的消解作用,认为自治的形式应充分尊重社会自生自发秩序;其三,国家—社会关系的治理重心下沉话语认为,基层中的国家和社会相互作用、互相形塑。随着治理重心下沉实践的发展,学者们有意识地将国家—社会关系理论框架扩展为政党—国家—社会关系。

治理重心下沉话语与当代中国基层政治改革进程高度贴合,具有强烈的现实关怀。在实证研究中,以北京、上海、广州、杭州、成都、武汉等(新)一线城市为代表的实践经验是典型。这些城市的基层治理改革经验,在很大程度上可以说是引领中国基层治理的走向。我们在关注鲜活的实证经验,挖掘既有理论难以解释的现象的基础上,提出新的理论解释路径,从而推动理论的创新和发展。在中国,实践经验不胜枚举、俯拾皆是,“新经验”能够为理论创新提供有力的现实支撑。

同时,我们可以看到围绕治理重心下沉经验的学术争鸣,有些结论甚至迥然相异。由于经验的丰富性和差异性,以及理论视角的多样性,会出现“横看成岭侧成峰”的现象。用经验反对经验,是进行理论建构的必由之路。具体而言,研究者通过比照现实经验与既有理论解释之间的差异,以新经验为事实基础进行新的理论建构。面向经验世界的治理重心下沉,一方面是对既有客观经验的描述,回答“是什么”的问题,生产事实知识;另一方面比较差异化的经验回答“为什么”的问题,从而突破既有的理论解释路径,得以形成事理知识。在进行知识鉴别时,需要区分好事实知识和事理知识的差异。综合基于实践经验的描述性知识和对经验进行分析的解释性知识,自主知识体系建构得以超越倡导的层面,回到对世界本身的描述和解释,得以在实体上创新知识体系。[50]

因此,建构政治学自主知识体系,需要我们回到中国情境,但不囿于中国情境。“回到中国情境”强调的是基于中国的地方性经验,充分尊重中国的历史、社会、文化进程。在社会科学研究中,利用恰当的研究方法,选取合适的研究工具,规范地分析研究问题,在理论运用上防止亦步亦趋。“不囿于中国情境”要求学者们提炼出具有高度抽象性和普遍性的学术概念和理论。这需要学者们在具象化与抽象化、特殊性与普遍性之间不断作平衡。本研究通过对治理重心下沉话语的梳理,从中国学者深耕数十年的研究领域中,锚准建构政治学自主知识体系的发力点,以更好地推动学科发展和知识积累。假以时日,我们可以利用回到中国情境的自主知识体系,更好地解释中国。