地图出版物中常见问题分析及规避策略研究

柳丰 银波

（1.广东石油化工学院学报编辑部，广东 茂名 525000；2.湖南地图出版社，湖南 长沙 410118）

一、引 言

地图是按照特定的数学法则将地理环境中自然和人文要素的名称、形状、大小、空间位置及其属性通过制图综合取舍，以符号、注记缩绘在平面或曲面上的图形或图像。它是地理信息的载体，可以科学地反映出自然现象和人文现象的分布特征及相互关系。地图具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性［1］。在地图上，国界线的走向、海岛海域的归属标示，国家、地区、首都的注记都涉及大量政治原则性问题，因此，地图出版物的出版必须慎之又慎。

地图出版物主要包括专门的地图（集、册、系列或单幅）、地球仪图片，数字、多媒体、网络等电子地图，报纸、期刊、图书、宣传画、光盘等出版物所附的插图。我国出版的地图出版物必须维护国家的主权和领土完整，维护民族的尊严和团结，体现我国的外交政策以及立场，保障国家的安全和利益。

目前，我国已出台了一系列关于地图测绘、编制、审核以及出版管理方面的法律法规及文件，如《中华人民共和国测绘法》《地图审核管理规定》《中华人民共和国保守国家秘密法》 《测绘资质管理规定》《地图管理条例》《公开地图内容表示规范》等，明确规定了地图的编制主体、编制标准等，同时还明确了地图的审核范围、送审主体、审核内容以及程序。这些举措进一步规范了地图出版市场，提高了地图出版物的质量，对于地图管理的法治化、规范化，规范地图测绘、地图编制、地图审核以及出版等方面具有重要意义。

然而，随着各类地图在人们日常学习、工作和生活中使用量的不断增加，“问题地图”也时有出现：有的地图错绘国界线，有的漏绘了国家重要岛屿，部分地图甚至登载了不宜公开的内容或国家涉密内容。例如，2010年央视《焦点访谈》栏目报道某论坛网站展示的地图涉及大量国家军事信息，存在泄密行为；2017年，国土资源部和国家测绘地理信息局等12部门在全国范围内进行的地图专项检查中，共下架、查封、收缴“问题地图”产品达30.7万余件；2021年，全国共发现1.8万张互联网“问题地图”［2－4］；这些“问题地图”严重损害了我国主权和利益。基于此，本文归纳了近年来地图出版物中存在的常见问题，分析了出现这些问题的原因，并提出了相应建议，旨在为提高地图出版物质量提供参考。

二、地图出版物存在的常见问题

（一）涉及国家版图方面

1.中国国界线表示有误。我国是一个海陆兼备的国家，既有广阔的陆疆，又有辽阔的海疆。我国陆地与俄罗斯、印度、越南、蒙古、朝鲜以及塔吉克斯坦等14个国家接壤，海上与朝鲜、日本、韩国、越南、菲律宾、马来西亚等8个国家相邻。

（1）中国全图的绘制没有准确反映中国领土范围，主要体现在这几个方面：中国全图变形，地图变形改变了经纬度的正常表达，使国土扭曲和失真。中国全图有部分遮挡。地域交汇处的经纬线表示有误，比如，黑龙江与乌苏里江交汇处表示错误，此处国界线应绘制在东经135°以东，而很多地图将此处的国界线表示为与东经135°经线相切或相离。

（2）中国国界线的表示不正确。①中印边界表示有误，部分地图将我国和印度的边界按印方立场表示。中印边界总长约2200多公里，分为东、中、西3段，其中有争议的主要是东段和西段边界。常见问题为：中印边界东段错沿“麦克马洪线”绘制，把原属于我国西藏境内的9万多平方公里土地划进了印度；中印边界西段阿克赛钦地区国界绘错，把自古以来就是我国领土的阿克赛钦等地划入英属印度的克什米尔版图。在引进翻译国外出版的地图时要特别注意这两处界线的标示方法，并注意相关地区必须注记中国地名。②中俄、中哈、中吉、中塔边界的表示错误。我国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等国交界的部分国界界定历史上曾存在争议，但现在都已经彻底解决，原来有争议地区的边界线有所调整，所以要按照最新《中国国界线画法标准样图》绘制，出版物中涉及这些地方时要使用最新的地图［5－6］。

2.南海诸岛表示有误。南海诸岛包括东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛4组群岛，其中，东沙群岛在我国的行政区划上归广东省管辖，其余3组群岛归海南省管辖。涉及南海诸岛的地图差错出现频度比较高，主要体现在以下几方面： （1）在中国全图、海南省地图上漏绘“南海诸岛”，造成版图不全。（2）南海诸岛附图缺失“南海诸岛”图名，造成“归属不明”；南海诸岛作为海南省地图的附图时，附图名缺失或标示错误（附图名应标示“海南省全图”）。在表示广东省地图时漏绘我国东沙群岛。（3）南海诸岛作附图时，附图中与主图相同区域内的专题要素漏表示或表示不一致。由于有些专题内容只在陆地出现，为了制图方便，制图者可能漏绘南海诸岛，从而出现领土表示不完整问题；在绘制中国全图、海南省地图时必须绘制出南海诸岛，南海诸岛既可包括在全图中，又可用附图形式呈现，但不能省略。

3.香港、澳门和台湾地区表示有误。（1）在中国地图上标注香港、澳门、台湾地区的中文、外文或汉语拼音名称时，所用文字、字号、字体与我国其他省级行政区域不一致；在世界地图上以不同颜色区别不同的国家时，对这些地区所用的颜色与对我国所用的颜色不一致。（2）在以省级行政中心注记的中国地图上漏注“香港”“澳门”“台北”。（3）在全国性的分省区专题地图上漏绘关于香港、澳门、台湾的专题内容，没有标注“香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省资料暂缺”字样。（4）中国全图、台湾省地图漏绘钓鱼岛和赤尾屿。在中国全图、台湾省地图上漏绘钓鱼岛和赤尾屿是中国地图插图的常见错误之一，有时作者在原图上绘制了这两个岛点，但经制版缩小后往往被忽略了，此时必须补绘，不得遗漏［5－9］。有史以来，位于台湾岛东北部的钓鱼岛和赤尾屿就是我国的领土，因此，在绘制中国全图和台湾省地图时必须绘出钓鱼岛和赤尾屿（或用岛点表示），岛点位置和注记必须正确。

（二）涉及国际关系方面

一些地图出版物中包含涉及国际地缘政治方面的内容，在地图上标注的时候要特别注意。1.朝鲜与韩国的表示不正确。朝鲜与韩国是两个独立的国家，所以在世界地图上注记这两个国家名称所用的字体、字号、字色必须相同；“平壤”与“首尔”分别为朝鲜和韩国的首都，其居民点符号及注记字体、字号必须同级，但部分地图出版物中未准确进行表示。此外，部分出版物用国界线划分这两个国家的领土，这也是不正确的，应该用军事分界线来表示。2.克什米尔地区表示不正确。比如，一些政区图以印巴停火线作为国界线，将克什米尔地区一分为二，分别绘入印度与巴基斯坦，底色也分别是印度和巴基斯坦的政区色。由于印度和巴基斯坦对克什米尔地区的归属尚存争议，因此，我国自然资源部2023年2月印发的《公开地图内容表示规范》对涉及这一地区地图停火线标示、地区着色以及国名字体的标注等方面进行了明确规定［5］。3.部分国家界线表示不正确。比如，原“塞尔维亚和黑山共和国”现已分成“塞尔维亚”和“黑山”两个独立国家，一些地图仍将“塞尔维亚”和“黑山”表示成一个国家［10－11］。

（三）涉及保密安全方面

地理信息是国家重要的战略性信息资源，关系到国家的安全和利益，这些涉密地理信息一旦被不法人员或反动势力获取，会给国家和人民的生命财产安全带来严重危害。如今，我国已出台了《新闻出版保密规定》《地图审核管理规定》《地图管理条例》《公开地图内容表示规范》等法律法规，对地图的编制、审核、出版以及互联网地图服务提出了严格要求，明确了我国的地图安全保密和相关审核制度。

关于地图涉密方面的问题主要有：1.在地图上标示国防、军事设施和军事单位、国家安全等要害部门，军民合用机场、港口、码头的重要设施，监狱、看守所，重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度，重要隧道的高度和宽度，公路的路面铺设材料，江河的通航能力、水深、流速、底质和岸质，水库的库容，拦水坝的构筑材料和高度，沼泽的水深和泥深；2.关于地图精度方面的问题：地图平面精度、高程精度、等高线的等高距不符合保密要求；3.表现地为我国境内的遥感影像、地面分辨率较高的遥感影像标注涉密、敏感信息；4.公开地图的比例尺及经纬线、直角坐标网不符合保密的精度要求。

三、地图出版物出现问题的原因分析

（一）教育、宣传力度不够，部分公众的法律意识、版图意识较为淡薄

虽然我国早已出台了一系列涉及国家安全、测绘地理信息方面的法律法规以及政策文件，也进行了近20年的国家版图知识宣传教育，但由于宣传平台有限，影响辐射范围不够广泛，部分单位及群众的国家版图意识仍然不强。随着互联网技术的快速发展、电子地图技术的不断进步，各种各样的电子地图和地图软件愈来愈受公众喜爱，但是，部分公众对一些涉密地理信息的保密意识不强、警惕性不高，不清楚哪些内容不宜在地图上公开表示，往往会造成地图信息泄露。比如，在公开地图上标示军事禁区或军事管理区，标示大型水利设施或电力设施等民用设施的具体形状及属性，标注国防、军事设施以及重要港口、机场等信息。此外，部分公众还存在对规范地图的下载、使用意识较为淡薄，缺乏涉及国界、边界变化的历史知识等问题。

（二）部分出版从业人员专业素养不高，把关能力不强

由于涉及地图出版的法律法规条款较多且较为分散，包含的内容范围广，而部分出版从业人员的知识敏感度不高或获取知识的能力欠缺，往往难以全面了解或掌握地图的规范使用标准以及地图测绘、出版、保密等方面的条款，导致出现“问题地图”。比如，以往的“问题地图”专项排查整治行动中曾发现教辅类图书存在使用无审图号、无编制单位、无出版单位“问题地图”的情况。此外，部分出版从业人员存在侥幸心理，对作为插图或附图使用的地图明知道要送审却不送，意图蒙混过关，或对进口版图书及地图出版物的质量把关不严，导致“问题地图”出现。比如，一些引进版图书中登载的世界地图存在漏绘我国岛屿、错绘我国藏南地区国界线等严重问题，但是在地图出版过程中相关从业人员未严格把关，使用了这些质量不合格的“问题地图”。

（三）出版流程管控不够严

一方面，部分出版单位地图出版方面的从业人员较少或没有相关人才，不具备出版地图出版物的资质；部分出版单位“三审三校”流程存在问题，特别是对只有地图插图类的出版物或合作类出版物审稿、编辑加工以及校对流程缺失或不够重视［12］。另一方面，新的出版形式不断出现，但是相关法律法规不够健全，出版流程管理不够成熟，质量控制方面存在漏洞，这些都是导致“问题地图”出现的原因。

此外，部分出版单位明知出版物涉及地图类图片，因担心出版物时效性受影响，不走审核流程，导致出现“问题地图”。比如，地理、历史类涉及地图的教材教辅资料以及地理类期刊，由于受出版时间或周期限制，部分出版单位存在不报审地图、不取得地图审图号直接出版的情况。

四、提高地图出版物质量的建议

（一）加强地图测绘、地理信息安全等法律法规知识的宣传

第一，可将相关法律法规、政策文件的内容编入中小学法律、地理、历史教科书中，加强对青少年法律意识、国家版图意识和地理信息安全意识的培养，还可以利用每年秋季的“开学第一课”宣讲国家版图知识，并协同相关部门举办版图知识竞赛和手绘地图比赛，开展国家版图意识教育进校园活动，引导青年一代树立正确的国家观和民族观。第二，可借助“全国测绘法宣传日”“全民国家安全教育日”等节点，通过多种形式开展《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《地图管理条例》和《互联网信息服务管理办法》等法律法规的宣传教育活动，强化公民知法守法意识和保密意识。第三，要加强对地图测绘编制、地图产品加工、地图审核管理等流程以及规范使用标准地图的宣传，引导大众使用标准地图。第四，测绘主管部门要不断加大公益性标准地图的供给，更好地满足公众需求，通过提供准确权威的公益性地图服务，有效提升公众对“问题地图”的识别能力，增强公众的国家版图意识和安全防范意识，维护国家版图尊严，维护国家的主权、安全和利益。

（二）加强出版从业人员培训，提高把关能力

第一，加强对出版从业人员关于《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国保守国家秘密法》 《互联网信息服务管理办法》 《地图管理条例》 《出版管理条例》《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》《新闻出版保密规定》等相关法律法规及政策文件的培训，引导他们重视涉及地图编制、管理、出版等法律条款的学习，提升他们的法律知识储备。第二，加强对出版从业人员《中华人民共和国政府和吉尔吉斯共和国政府关于中吉国界线的勘界议定书》《中华人民共和国海岛保护法》等相关知识的培训，引导他们加强学习，掌握国际关系中一些基本的历史常识（如不同历史时期各国之间的关系、边界的变迁情况、条款和协约等），避免地图出版物中出现常识性错误。第三，加强对出版从业人员的实践训练以及关于地图审核范围、送审主体、审核内容、审核程序及所需材料等知识的培训，使他们了解地图出版物中容易出现哪些问题以及随着时代发展有哪些内容发生了变化，引导他们规范使用地图，提升把关能力，切实提高地图出版物的质量。第四，出版从业人员要充分利用各种新闻媒介学习时政知识，关注国际局势，掌握国际热点，紧跟时代步伐。

（三）加强出版流程管控，提高地图出版物质量

第一，按照国家关于地图行政审批管理的规定，加强对出版企业地图出版资质以及出版从业人员的资质审核，避免出现无资质编制出版、超资质范围出版以及“不按规定送审、不按审查意见修改、不按要求备案”的违法违规行为。第二，要加强对地图出版物出版流程的管控，严把地图选题审核关，严格审核编制水平不高、审校能力不强的地图类出版社或期刊社上报的选题，从源头保障地图出版物的选题质量；加强地图类出版物的编、审、校流程管理，保证“三审三校”制度落到实处，特别是对引进版权类出版物以及合作出版物中涉及地图内容的严把质量关，以防“问题地图”的出现。第三，行政审批部门应优化送审流程，提高审查效率，可依托测绘、出版、工商等相关部门以及国家或各省市的专业地图出版机构成立专门的地图审核、检查管理小组，不定期地对地图出版物进行专项检查，进一步加强地图出版市场监管，促进地图出版市场持续健康发展。

五、结 语

随着国家对版图教育的日益重视以及对地图出版物编制、出版、审核管理的日益规范，近年来地图出版物的质量有了很大提高。未来，我们应继续采取切实措施，加强国家版图意识、地理信息安全知识的宣传教育，增强全民国家版图意识和地理信息保密意识；提高出版从业人员的把关能力，引导他们规范、正确使用引用地图，切实承担起维护意识形态安全、维护国家主权和领土完整、维护民族尊严和团结、保障国家安全利益的责任。各级测绘行政主管部门以及地图出版单位要总结经验，针对地图出版市场出现的新情况、新问题，积极采取应对措施，进一步完善各项规章制度，加强出版资质、出版流程等方面的管控，优化审核流程，加大地图出版物质量抽查力度，进一步规范我国地图出版物市场。