破解大党独有难题的党内法规制度路径

文／杨德山 王渤飞 李少杰

中国共产党是世界上最大的马克思主义执政党，在拥有14 亿多人口的大国长期执政，既掌握着办大事建伟业的巨大优势，也面临治党治国的独特挑战。习近平在党的二十大报告中首次提出：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”[1]这一命题提出后，学界围绕“何谓大党”[2]以及“什么是独有难题”[3]展开了广泛讨论。2023 年1 月，习近平在二十届中纪委二次全会上以六个“如何始终”[4]对大党独有难题进行了概括，推动全党对党的建设规律和执政规律的认识进入新的高度。

尽管学界对于大党独有难题的破解方式贡献了诸多思考，[5]但从党内法规制度的制度建设层面开展分析的研究尚显不足。制度问题在党内“带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，[6]加强党内法规制度建设是管党治党、提高党的执政能力和领导水平的长远之策、根本之策。有效化解党面临的重大挑战和危险，破解中国共产党面临的独有难题，同样离不开系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。有鉴于此，本文拟结合习近平关于全面从严治党，特别是制度治党、依规治党的相关论述，从制度层面分析中国共产党破解大党独有难题的实践经验与完善路径，以期为新时代新征程全面从严治党、推进党的自我革命贡献理性思考。

一 以长效机制确保大党始终不忘初心、牢记使命

为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命。这一初心和使命集中体现了党的性质宗旨、理想信念与奋斗目标，是百余年来“激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力”。[7]然而在党长期执政的条件下，各种腐蚀因素无时不有。随着党龄增长和职务提升，一些党员干部忘记了中国共产党为何出发，放弃了对共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚守，忘记了我是谁、为了谁、依靠谁的根本问题，进而丧失了共产党人的政治本色，跌入违纪违法的陷阱。有鉴于此，党的十九大作出在全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的重要部署。为巩固深化主题教育成果，党的十九届四中全会进一步提出“建立不忘初心、牢记使命的制度”，以长效机制保障不忘初心、牢记使命成为加强党的建设的永恒课题和全体党员干部的终身课题。[8]

确保大党始终不忘初心、牢记使命的相关制度规范，主要包括如下几个方面：其一，学习党章、遵守党章的制度。通过党员干部党性教育和领导干部任职培训、党委（党组）理论学习中心组等形式安排党章集体学习，督促党员干部对照党章自我检视，把党章要求内化于心、外化于行。其二，党内教育制度。通过落实“三会一课”、党委（党组）理论学习中心组学习、主题党日制度，强化理想信念教育和党性教育，引导党员干部筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵。其三，政治体检制度。通过落实民主生活会、组织生活会制度，以及党员党性分析制度、民主评议党员制度，切实开展批评和自我批评，及时检视和整改违背初心使命的各种问题。其四，直接联系群众制度。既要求改进调研作风，把调查研究贯穿发现和解决问题、密切党群干群关系全过程，又要通过建立县处级以上党政领导班子成员基层联系点、推行党员志愿服务等方式了解社情民意，在解决人民群众“急难愁盼”现实问题的过程中保持党同人民群众的血肉联系。[9]

新形势下继续建设不忘初心、牢记使命的长效机制，必须深刻总结运用长期以来特别是党的十八大以来加强思想建设的宝贵经验，适应新任务新要求，完善党的宣传教育制度。首先，必须健全意识形态阵地管理、新闻媒体导向管理、重大舆情和突发事件舆论引导等方面的体制机制，落实党管宣传、党管意识形态、党管媒体的原则，以制度保障党的新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力不断提升。其次，需要制定《中国共产党思想道德准则》，将“明大德、严公德、守私德，重品行、正操守、养心性”的要求细化具体化，牢固筑起中国共产党人的思想道德高地。再次，需要制定《中国共产党思想政治工作条例》，阐明党领导思想政治工作的方针政策，规范党领导思想政治工作的体制机制、主要内容、方式方法，推动思想政治工作体系走向完善，进而巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。最后，巩固党史学习教育成果，必须制定《党史学习教育工作条例》，弘扬伟大建党精神，完善中国共产党人精神谱系研究宣传阐释机制，在有规可依的基础上持之以恒推进党史的学习、教育、宣传，引导党员干部学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，传承红色基因，赓续红色血脉。

二 以“两个维护”制度确保大党始终统一思想、统一意志、统一行动

团结统一是党的生命和力量所在，只有做到统一思想、统一意志、统一行动，中国共产党才能切实肩负起带领全国各族人民实现国家强盛、民族复兴的使命任务。党中央制定的理论和路线方针政策，是全党团结统一的依据和基础。“只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。”[10]但在一段时间内，党中央集中统一领导权威曾受到思想不纯、组织不纯、作风不纯等因素的挑战：一方面，随着党的规模扩大，一些“小山头、小圈子、小团伙”尾大不掉、自行其是，严重破坏党的团结统一；另一方面，改革开放和发展社会主义市场经济改变着既有资源配置方式和组织管理模式，社会利益多元化、思想多样化深刻影响党员干部的观念和行为，导致出现个人主义和自由主义日益严重，组织观念薄弱等现象。对此，以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明提出，党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任，坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。

破解大党如何始终统一思想、统一意志、统一行动的难题，必须以党章为遵循，完善“两个维护”制度机制，推动全党始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。“两个维护”制度机制建设主要从三个方面展开：一是政治建设方面的制度。党中央制定出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规，确保全党自觉在党中央集中统一领导下履行职责、开展工作，维护以习近平同志为核心的党中央定于一尊、一锤定音的权威。二是思想建设方面的制度。党中央制定《中国共产党党校（行政学院）工作条例》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，坚持用马克思主义及其中国化时代化的最新成果凝心铸魂，为全党团结统一奠定坚实思想基础。三是组织建设方面的制度。《中国共产党中央委员会工作条例》作为强化“两个维护”制度保障的标志性成果，对党中央的领导地位、领导体制、领导职权、领导方式等作出了全面规定、提供了基本遵循。

新时代新征程上继续完善“两个维护”制度机制，首先需要健全用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民的制度，包括党的创新理论学习教育制度，青年党员干部理论武装制度，党的创新理论宣传研究阐释以及全面完整准确贯彻落实理论的制度。其次，要健全党中央对重大工作的领导体制，制定推动《中国共产党中央委员会工作条例》贯彻落实的配套制度，如研究制定党中央决策议事协调机构工作条例，健全党中央决策议事协调机构的设立和运行机制；研究制定贯彻落实党中央重大决策部署条例，完善党中央重大决策部署的任务分工、督办落实、定期报告、检查通报、跟踪问效、监督问责等全链条工作机制。再次，要完善党的组织体系建设制度，适时修订中国共产党地方委员会工作条例、工作机关条例、支部工作条例，把党的组织优势巩固好、发展好、发挥好。最后，要健全党员干部政治能力建设制度，推进党员干部政治能力培养制度化长效化，把增强坚定维护党中央权威和集中统一领导的能力作为各级领导班子和领导干部政治能力建设的首要任务。

三 以总揽全局、协调各方的领导制度体系确保大党始终具备强大的执政能力和领导水平

中国共产党是领导十四亿多人民进行改革开放和社会主义现代化建设的执政党，党的领导是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[11]提高党的执政能力和领导水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和关键之举，是党坚持和完善全面领导、巩固长期执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。党在长期执政的过程中积累了大量的实践经验与制度成果，但“思维惯性、行为惰性客观存在，一些老观念、老套路、老办法容易相沿成习，队伍不断发展壮大也带来干部良莠并存、参差不齐”。[12]百年大党要实现长期执政，必须既要政治过硬，也要本领高强，与时俱进提高科学执政、民主执政、依法执政水平，确保适应新时代要求、具备领导现代化建设能力，进而堪当民族复兴重任。这就要求健全党总揽全局、协调各方的领导制度体系，坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动，完善领导体制机制，创新领导方式方法，把党的领导体现到国家治理的各领域各方面各环节，有效转化为国家制度优势和国家治理效能。

这一制度体系主要包括以下几方面：一是党领导各项事业的制度。党中央在新时代陆续制定出台《党中央领导经济工作规定》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党领导国家安全工作条例》《中央生态环境保护督察工作规定》《军队政治工作条例》等党内法规，用制度确保领导核心作用贯彻落实到中国特色社会主义事业发展的全过程和各方面。二是党在各种组织中发挥领导作用的制度。如《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》以及党和国家机关、国有企业、普通高等学校、农村等各类基层党组织工作条例，为确保中国共产党全面的、系统的、整体的领导提供了坚强的制度保证。三是党员和干部队伍能力建设制度。如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《关于推进学习型党组织建设的意见》《干部教育培训工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》等，对加强专业知识、专业能力培训和实践锻炼等工作进行规范，有利于增强党员干部适应新时代发展要求的本领能力。

持续提升中国共产党执政能力和领导水平，需要在既有党的领导制度体系的基础上进一步补充完善。首先，必须继续健全党领导经济社会发展各方面重要工作的制度，如适时制定中国共产党领导外事工作条例，党委（党组）落实统战工作责任制规定，健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定等。其次，必须完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度，如理顺党政机构职责关系，健全党的职能部门统一归口协调管理的制度，从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题。最后，必须着力完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，如研究制定党委（党组）重大决策程序规定，健全党的工作防错纠偏机制，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，完善领导班子和领导干部重大决策失误终身责任追究和责任倒查制度等。

四 以激励担当作为的制度确保大党始终保持干事创业精神状态

从总体上看，广大党员干部的能力素质和精神状态是好的，但是，“许多党员、干部没有经历过生死考验，缺乏严峻斗争和艰苦环境的磨砺，容易追求安逸享乐而意志消沉不思进取，容易在具有许多新的历史特点的伟大斗争面前慌了心神、乱了阵脚”。[13]要解决部分党员、干部干事创业精神不振、担当劲头不够的问题，必须处理好“从严管理监督”与“鼓励担当作为”之间的正确关系，明确全面从严治党不是把人管死，而是要健全激励担当作为的制度，营造积极健康、干事创业的政治生态和良好环境。

其一，在干部管理制度方面，包括《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《推进领导干部能上能下若干规定》《高质量发展综合绩效评价办法（试行）》在内的一系列党内法规，以制度形式贯彻落实新时代好干部标准，以不断改进的考核评价机制，优者上、庸者下、劣者汰的选人用人机制，发挥着对干部的激励鞭策作用，树立起了鲜明的重实干重实绩的用人导向，有利于选拔出敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部。其二，在容错纠错机制方面，党通过落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲，解除干部探索创新、担当作为的后顾之忧。其三，在权利保障方面，党中央修订《中国共产党党员权利保障条例》，发扬党内民主，保障党员权利，增强了党的生机活力。中共中央办公厅印发《中国共产党党内关怀帮扶办法》，将“政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀”的要求具体化，不断激发党员履职尽责、担当作为的内生动力。中央纪委国家监委印发《关于做好失实检举控告澄清工作的意见》，通过严肃查处诬告陷害行为，维护敢于担当的党员干部的合法权益，切实保护党员干部干事创业积极性。其四，在荣誉表彰制度方面，《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》为表彰改革创新、干事创业的先进典型提供制度依循，通过精神引领、典型示范作用，激励广大干部见贤思齐、奋发有为，凝聚创新创业的强大合力。

新征程上完善激励担当作为制度，首先需要健全崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系，借助制度规范把衡量担当作为的标尺亮出来，把重实干重实绩的用人导向鲜明树起来，认真执行并不断充实《党政领导干部考核工作条例》，发挥干部考核评价体系的指挥棒、风向标、助推器作用，以正确用人导向引导干部树立和践行正确政绩观，让愿担当、敢担当、善担当蔚然成风。其次，必须逐步完善表彰奖励制度。通过颁授活动不断深化认识，及时修订法规政策，健全党内功勋荣誉表彰工作的四梁八柱，以法规制度确立起荣誉导向。最后，要进一步将“三个区分开来”的要求具体化，健全容错纠错工作机制，完善被诬告干部澄清正名制度，解除干部探索创新、担当作为的后顾之忧。与此同时，也要防范一些错误倾向，不能将实行容错纠错机制理解为搞纪律“松绑”或借此为某些违规违纪者“开脱”，而是要通过明方向、立规矩、正风气、强免疫，更好激发广大党员、干部干事创业的积极性、主动性、创造性，为推进党和国家事业发展凝聚更为广泛的奋斗力量。

五 以党内监督制度确保大党始终能够及时发现和解决自身存在的问题

习近平强调，要保证共产党长期执政、始终为人民谋利益，必须“加强自我监督、自我净化能力”，[14]以自我革命的精神发现和解决自身问题。长期以来中国共产党都高度重视党内监督，但由于一段时期内管党治党主体责任缺失、监督责任缺位，党内出现了不同程度的不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象，进而导致党的领导弱化、党的建设缺失等一系列问题。面对这一情况，习近平告诫全党，堡垒最容易从内部被攻破，“必须防止一些党员、干部在执政业绩光环的照耀下出现忽略自身不足、忽视自身问题的现象，陷入‘革别人命容易，革自己命难’的境地”。[15]为此，必须不断健全党内监督制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的约束机制，不断增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福、为民族谋复兴。

首先，严肃党内监督必须压实责任。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法规，落实管党治党政治责任，推动了全面从严治党向纵深发展。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等法规，为保证各级纪检机关依规依纪履行监督执纪职责提供了明确规范。其次，在监督方面，《中国共产党党内监督条例》为全面落实党内监督提供了制度依循；《中国共产党巡视工作条例》《纪检监察机关派驻机构工作规则》为充分发挥政治巡视的利剑作用、擦亮派驻探头作出了详细规定；《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话函询的暂行办法》《领导干部报告个人有关事项规定》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等法规，旨在加强对“关键少数”的监督，以重点突破带动整体推进。最后，在追责问责和惩戒制度方面，《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法规将失责必问、问责必严变成常态；《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》等法规将组织处理与纪律处分、法律责任追究有机衔接，推动铁的纪律真正转化为党员干部的自觉遵循。

尽管党内监督制度已经取得显著成效，但面对党的二十大以来的新形势新情况，这类制度仍有完善空间。在监督制度方面，需要适时修订《中国共产党党内监督条例》，完善以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，推进政治监督具体化、精准化、常态化；适时修订《中国共产党巡视工作条例》《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》，进一步发挥政治巡视利剑作用；适时修订《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化生态环境保护硬约束。在追责问责制度方面，需要制定运用监督执纪“四种形态”的具体政策规定；修订《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》，进一步规范党组开展党纪处分的程序和机制；完善涉罪党员刑事处罚与党纪政务处分衔接工作制度，促进执纪执法贯通衔接。在党的纪检制度方面，要健全自身权力运行机制和管理监督体系，健全纪检监察机关派驻机构工作机制，完善中央和国家机关部门机关纪委工作制度。

六 以不敢腐不能腐不想腐一体推进的制度确保大党始终保持风清气正的政治生态

净化党内政治生态是党的政治建设中的根本性、基础性的任务。党的十八大以来查处披露的大量违纪案件表明，政治生态好，党内就会正气充盈；政治生态不好，党内就会邪气横生。因此，习近平反复强调：“要解决党内存在的一些突出矛盾和问题，必须把党的思想政治建设摆在首位，营造风清气正的政治生态。”[16]腐败问题是党面临的最大威胁，对政治生态的破坏力最大。经过长期努力，反腐败斗争在当前已经取得压倒性胜利并全面巩固，但反腐败斗争形势依然严峻复杂，遏制增量、清除存量的任务依然艰巨。在当前，政治腐败是最大的腐败，经济问题与政治问题相互交织，政商勾连、资本向政治领域渗透，可能导致党内形成利益集团，领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人，最终对党内政治生态造成严重威胁。因此，习近平主张全党要从政治意义上认识反腐败斗争，“党中央坚定不移反对腐败，就是要防范和清除这种非法利益关系对党内政治生活的影响，恢复党的良好政治生态，而这项工作做得越早、越坚决、越彻底就越好”。[17]持续净化党内政治生态，必须在反腐败斗争中深化标本兼治、系统治理。

2016 年出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》与党的十九大修改的《中国共产党章程》，均提出了构建“三不腐”体制机制的要求。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》也将一体推进“三不腐”作为反腐败斗争的基本方针、新时代全面从严治党的重要方略，要求惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，系统施治、标本兼治，努力取得更多制度性成果和更大治理成效。在不敢腐方面，新时代制定、修订的党内法规始终坚持严的主基调，《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》及其实施细则、《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关公务用车管理办法》等作风建设方面的法规，《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》以及两次修订的《中国共产党纪律处分条例》，均为党组织、党员干部开列廉洁纪律等“负面清单”，通过严肃执纪形成了强大的威慑作用。在不能腐方面，监督制约权力的制度笼子不断扎紧，修订后的《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》将惩治腐败中发现的监督薄弱环节不断补全，厘清权力清单，确定权力配置，规范权力运行，确保公权力依照法定权限和程序得到使用，极大压缩了贪腐行为的空间。在不想腐方面，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》等党内法规，以积极健康的党内政治文化引领廉洁文化建设，引导党员干部自觉提升清正廉洁的思想道德境界，筑牢拒腐防变的思想堤坝，从源头上消除贪腐之念。

新形势下继续健全一体推进不敢腐、不能腐、不想腐制度，需要使严厉惩治、规范权力、教育引导等各个环节紧密结合、协调联动，不断取得更多制度性成果和更大治理效能。在体制机制层面，必须着重健全党领导反腐败斗争的责任体系，建立健全党委（党组）定期分析研判制度，以更加完善的反腐败工作格局，凝聚反腐败工作合力。在具体内容层面，首先要在不敢腐上持续加压，健全查处政治问题和经济问题交织腐败案件的制度，完善惩治新型腐败和隐性腐败制度，建立腐败预警惩治联动机制，有效应对腐败手段隐形变异；健全风腐同查工作机制，深挖细查风腐同源、风腐一体问题；完善跨境腐败治理工作协调机制，强化对海外投资经营等领域廉洁风险防控，一体构建追逃防逃追赃机制。其次要在不能腐上深化拓展，进一步规范党政领导干部在企业兼职任职、退休干部经商办企业和社会兼职任职，整治重点领域和关键岗位“逃逸式辞职”和政商“旋转门”等问题，推动构建亲清统一的新型政商关系；健全规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为常态化管理机制，切实防止领导干部亲属和身边工作人员利用特殊身份牟取不正当利益；最后要在不想腐上巩固提升，通过完善党性教育、政德教育、警示教育和家风教育制度，使领导干部在更高标准更严要求的督促下保持清正廉洁；弘扬艰苦奋斗、勤俭节约作风，从严从紧健全领导干部工作和生活待遇制度规定。

七 结 语

党的十八大以来，党内法规制度建设对于破解大党独有难题起到了重要作用。但是，党内“目前的主要问题是有规不依、落实不力”，[18]还存在机械执行、选择执行、繁琐执行、变通执行等现象，部分党员领导干部党规意识淡薄，执规能力不强，对出台的党内法规不学不懂不了解，没有真正把制度要求落实到位。[19]已出台法规制度的执行效果直接决定其严肃性和权威性，如果法规执行中的阳奉阴违、外紧内松、选择执行等现象无法得到及时纠治，以制度建设破解大党独有难题的目标最终将会难以实现。因此，在实现有规可依之后，制度建设的重点应当放在落地见效上，以钉钉子精神抓好法规制度执行。首先，必须着眼于尊规懂规守规，深入开展党内法规学习宣传教育，强化执规意识，提高执规能力。其次，必须在党中央集中统一领导下，建立健全党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督的执规责任制，统分结合、各司其职，一级抓一级、层层抓落实。最后，要着眼于违规必究，持续加大对违反和破坏党内法规的各种行为的查处力度，坚决杜绝制度执行上做选择、搞变通、打折扣的现象，使制度真正“长牙”、纪律真正“带电”，让广大党员干部受警醒、明底线、知敬畏，自觉做到尊规学规守规用规，防止形成“破窗效应”。