基于城市多样性分析纽约伦敦最新中长期战略规划及启示

文／黄江松 陈慧慧 张 兵

做好城市工作要坚持规划引领。2014 年2 月，习近平总书记在北京考察工作时指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[1]国家“十四五”规划提出要顺应城市新理念新趋势，促进超大特大城市高质量、可持续发展。根据第七次全国人口普查数据，2021 年，我国超大城市有上海、北京等7 座城市（城区人口在1000 万以上），特大城市有武汉、东莞等14 座城市（城区人口在500 万以上）。公认的世界城市纽约、伦敦分别于2019 年和2021 年颁布了其最新中长期战略规划，对未来30 年和20 年城市发展进行了系统谋划。总结分析其提出的新理念和新举措，对全面提升我国超大特大城市品质具有重要参考价值。

一 纽约、伦敦最新中长期战略规划制定背景

2019 年4 月，纽约市政府发布《一个纽约2050：打造一个强大、公平的城市》（后文简称《纽约2050》），其规划期到2050 年。2021 年3 月，伦敦市政府发布《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》（后文简称《伦敦规划2021》），其执行时间至2041 年。纽约、伦敦最新规划的提出，具有一定程度上的共性背景，可归纳为如下四点。

（一）人口规模与构成发生变化

《纽约2050》的提出就是基于纽约都市圈人口急速增长以及纽约人口日益多元化。纽约市人口，2017 年为860 万，预计到2050 年将达到900 万。纽约市人口增长并不多，但是整个大都市区人口将由2300 万增长到2600 多万。从纽约的人口结构看，过去50 年白人越来越少，西班牙裔和亚裔越来越多，超过300万、37%的纽约市民出生在美国之外，现在白人、西班牙裔、黑人、亚裔占比分别为33%、29%、23%、14%，67%是有色人种。根据纽约市移民办公室2019 年发布的《我们移民城市的状况》报告，纽约市有移民320 万，占全市人口的37.1%和劳工人口的44%，已达到历史最高水平。

（二）基础设施急需更新

纽约、伦敦作为较早发展起来的世界城市，其基础设施建成时间普遍较早，随着城市的变迁急需作出相应调整。纽约的大部分基础设施都是在一个世纪前修建的。平均来看，纽约的下水道有85 年历史，给水管有70 年历史，电网投入运营的时间可以追溯到20 世纪20 年代。交通基础设施在性能和容量上的问题层出不穷，地铁系统面临着服务水平低和拥挤的问题。

高科技发展的今天，纽约市的新型基础设施也存在短板。尽管2019 年纽约市发布全美第一个互联网的总体规划，使纽约人在城市的各个角落都能享受免费无线网服务，但仍有近1/3 的人无法使用高速宽带，网络攻击的频率越来越高。纽约市作为世界金融中心，需要更好的现代基础设施和高科技手段来保护其互联网和经济安全。

（三）非传统安全威胁加大

《纽约2050》提到，气候变化正在对纽约的经济、基础设施、公共卫生及居民生活产生巨大影响。例如，风暴、海平面上升和城市热浪，这些已经对纽约市的街道邻里产生了负面影响。2012 年，飓风桑迪登陆纽约后，直接造成44 人死亡和190 亿美元的经济损失。纽约市内有相当一部分棕地因工业污染而一度被弃之不用，工业污染使得生态环境遭受恶化。纽约清洁能源供应的缺乏和能源损耗问题也很严重。

《伦敦规划2021》提出，一个有责任感的城市一定要限制其对气候变化的影响，同时适应人类活动已经造成的环境变化的结果。纽约和伦敦都提出到2050 年实现碳中和。伦敦从2016 年10 月起已经实行住宅项目的零碳目标，《伦敦规划2021》将此目标推广到所有非住宅开发项目。为了体现“可持续化”发展的主题，能源、空气以及气候变化成为了新规划关注的重点。《伦敦规划2021》指出，对全球城市来说，与气候变化同样重要的威胁是恐怖主义，新形式的攻击需要新形式的防御。大规模火灾也有发生的可能。

（四）社会不平等现象加剧

《纽约2050》指出，纽约全球化的经济，一方面为企业和就业创造了丰富的机会，另一方面也导致了机会不平等、阶级固化的问题。总体上讲纽约的贫困和失业率在下降、经济产出和生产力在上升，但是这种经济增长并没有惠及每个市民，中低收入者没有分享经济增长的红利。有近一半的纽约人生活在贫困线；超过半数的纽约人将30%以上的收入用于住房；超过1/4 的纽约人将50%以上的收入用于住房，同时该群体人数还在增加。从过去到现在，贫富差距日益扩大，健康与教育资源的空间分配不充分。2023 年，约有60 万纽约市民没有医疗保险，100 万纽约居民没有高中学历。纽约时至今日还笼罩在种族隔离的政策阴影之下，造成白人与有色人种之间健康水平、受教育水平的差异。

《伦敦规划2021》指出，伦敦是世界上最富有的城市之一，但是由于财富在人群和城市不同区域的分配并不均匀，英国最贫穷的社区也在伦敦。伦敦的健康不平等现象非常严重，贫困地区的预期健康寿命较低；肥胖是伦敦面临的最大的健康挑战，而生活在伦敦最贫困地区的儿童肥胖率是生活在最富裕地区儿童的两倍。长期以来，伦敦的难民和少数族裔居民面对许多障碍，包括语言问题和对自己在英国居住和工作权益的忧虑。

二 保持城市多样性：纽约、伦敦最新中长期战略规划目标

《纽约2050》提出的发展目标核心价值体现在公正、增长、可持续、韧性、多样性；《伦敦规划2021》提出的发展目标是实现美好增长，即具有社会与经济多样性、包容性以及环境可持续性的增长。未来，这两座城市发展目标的共同特点，就是努力保持城市的多样性。

美国城市社会学家简·雅各布斯在20 世纪60 年代提出了城市多样性理论。大城市的活力完全由城市的多样性主宰。城市里的多样性，不管是什么样的，都与一个事实有关：城市拥有众多人口，人们的兴趣、品位、需求、感觉和偏好五花八门、千姿百态。大城市是天然的多样化的发动机，是各种思想和新企业的孵化器。大城市只要有活力，有丰富的多样性，就掌管了战胜任何困难的武器。单调、缺乏活力的城市只能是孕育自我毁灭的种子；充满活力、多样化的城市孕育的则是自我再生的种子，即使有些问题和需求超出了城市的限度，它们也有足够的力量延续这种再生能力并最终解决那些问题和需求。[2]

大城市的多样性一方面来自于人口的多样性。人口多样性是纽约最显著的特色，几个世纪以来，来自不同国家、种族、肤色以及信仰的人使纽约变得越来越强大。目前纽约人口中近40%是移民，67%是有色人种。《纽约2050》指出，纽约这座城市将更加多样化，继续欢迎新人，无论他们来自何方，以及宗教信仰或性取向如何，纽约支持他们努力寻求机会和创造新生活。纽约尚有大约150万非法公民，《纽约2050》提出要帮助这些非法公民入籍，探索提高入籍率的有效途径，因为增加移民获得公民身份的机会既是消除贫困的有力工具，也有利于纽约市的整体发展。对于暂时没有入籍的移民，也要为他们提供医疗服务、保护他们的合法劳动权益防止受剥削，甚至为他们办理驾驶执照。同样，伦敦也是世界上最多元的城市之一，40%的伦敦人出生在英国以外，有300 多种语言在这里同时使用。40%的伦敦人来自黑人、亚裔和少数族裔背景；伦敦有100 万欧盟公民、120 万残障人士以及多达90 万的性少数群体。《伦敦规划2021》明确提出“欢迎所有人”，因为人口的多样性对伦敦城市的成功至关重要。为了保持这种多样性，伦敦必须保持开放、包容，让每一个人都能分享这座城市的成功并为之努力。

大城市的多样性另一方面来自企业的多样性。对城市而言，成功的多样性是要实现高产出、中产出、低产出和没有产出的各种企业的混合。[3]大城市不仅聚集企业总部，也是各行各业小企业的经济家园。纽约有超过23 万家小企业，50%由移民创办。《纽约2050》提出要实施“爱你的本地小企业补助金计划（Loveyourlocalsmallbusinessgrant）”，为小企业提供租金支持。《伦敦规划2021》提出要确保足够的、低于市场价格的办公空间、商业空间支持新创企业和中小微企业发展，以促进多元化的经济。

雅各布斯认为，城市要产生多样性，其主要功能必须多元而且实现有效融合，这样才能确保区域有大量人流，并且在不同的时间段人流分布均衡。伦敦的中央活力区（CAZ）提供了伦敦1/3 的就业，产生了英国近10%的产出，是世界上最具吸引力和竞争力的商业办公地区之一。根据《伦敦规划2021》，CAZ 的战略功能应包括全国政治中心、国际交往中心、总部经济聚集区、文化中心、高等教育和继续教育中心、医疗中心、法律服务中心、休闲娱乐中心、零售中心、旅游中心、创意产业集聚区、交通枢纽、宗教中心等十多项功能。这里还居住着23 万居民，CAZ 应满足他们的需求，尽管这些不是CAZ 的战略功能，但这些以本地为导向的用途确保了CAZ 每周和每天不同时间段的活力。CAZ 应提升和加强文化、艺术、娱乐、夜间经济和旅游功能的聚集和多样性，使之全天候被利用并充满活力；应划定和保留足够的工业和物流空间；为中小企业发展提供可负担的办公空间。

三 以包容促进城市多样性：纽约、伦敦最新中长期战略规划举措

在《纽约2050》《伦敦规划2021》中可以看到，纽约、伦敦提出了一系列以包容促进城市多样性的规划措施。

（一）打造包容性公共空间

《纽约2050》提出，所有纽约市民都有权享有公共空间。2023 年，81.7%的纽约市民居住在步行可到达公园的地方。到2030 年，纽约将把这个数字提高到85%。纽约要激活步行广场和街道，关注公共空间不足的社区。设计良好的步行广场能确保安全性，同时可为社区提供集会场所，支持本地商业及举办文化活动。纽约要将闲置的道路转为步行广场，重新平衡行人的道路使用，特别是在公共空间有限的中低收入社区。

《伦敦规划2021》指出，公共场所的质量对公众的生活质量有重要影响，它影响人们的安全感和归属感，甚至会影响人们的健康和社会和谐。相比常规的主要功能为交通出行的公共空间，应追求更高的空间舒适度，努力打造一个人们愿意在其停留、玩耍、放松、见面并在周围居住的空间。为鼓励人们在公共空间多停留，公共空间应提供适当的树荫面积，足量的光线遮蔽物和公共座位；公共空间的设计应考虑各个年龄段的需求，全天候为人们提供丰富多彩的社交活动。要尽可能地发挥公共空间在鼓励人们积极出行、减少自驾和路边停车频率的作用。

（二）建设包容性交通

《纽约2050》提出实施一系列交通计划打造包容的交通。通过“公平票价计划”为低收入纽约人提供优惠的地铁票，帮助低收入者节省出行成本。实施“快进计划”，致力使纽约的地铁系统更符合《美国残疾人法》的规定，打造50 多个残疾人友好地铁站，确保纽约地铁最多每隔两站就有一座无障碍地铁站。实施“公交优先计划”，提高公交速度，增设公交专用道，以增强公交性能。实施道路安全“零愿景”计划，该计划已于2014 年推出，实施以来每年道路交通事故死亡人数都在减少，到2050 年计划降到零。为让市民更安全地使用自行车网络，在自行车事故高发地建设或改造自行车道。实施通勤铁路与市内交通一体化建设计划，即整合城际出行和市内通勤交通，从市外直达市中心，既为纽约周边地区通勤者提供便捷的交通服务，又缓解了市内交通枢纽的压力。

《伦敦规划2021》要求最有效地利用现有和未来的公共交通、步行和骑行网络，将增长引向最易到达、交通最便利的地方，实现“80%的出行由步行、骑行和公共交通完成”的目标，实现无车生活方式。

（三）提供包容性住房

《纽约2050》提出，要确保全体市民都拥有安全的经济适用房。为了尽快提供大量、低成本住房，纽约也尝试建造共享住宅，另外将部分地下室和地下酒窖改造为安全、合法的经济适用房。

《伦敦规划2021》提出，为缓解住宅供应不足的危机，提供大量高质量、设计精良、交通便利的住宅对实现“美好增长”目标至关重要。要确保所有新建住宅有50%为经济适用房。要建立多元、包容的社区，要提供多样化的住宅，为特殊人群提供符合高标准设计的优质住宅。一是为包括残疾人、老年人和儿童的家庭提供无障碍住房。二是建设长者专门住房，长者专门住房不是养老院，是不提供护理服务但专门为老年人设计的住房。三是建设吉卜赛人和游民的住房，应开展一项全伦敦吉卜赛人和游民的住房需求评估，确保他们的新住所与社会基础设施、医疗保健、教育和公共交通设施密切相连，以促进建设更具包容的社区。四是建设大型共享住宅，满足负担不了独立公寓的单身住户需求。五是建设学生宿舍。伦敦的高等教育非常发达，要为大学生提供宿舍，学生宿舍还要由高等教育机构直接运营。

（四）发展包容性经济

《纽约2050》提出，为创造一个公平和包容的经济，纽约将投资那些能带来高薪和良好工作条件的产业。未来，纽约致力于重点发展四大产业，即高科技新兴产业、绿色经济、医疗保健产业、创意产业，还特别提出要稳定和扩大工业。因为工业企业提供高薪和职业发展，特别是对于没有受过高等教育的居民。纽约市政府致力于成为首选的模范雇主，为市民增加高薪就业机会，比如增加公务员岗位，实施大规模的资本建设项目雇佣更多的市民。

《伦敦规划2021》提出，要发展良性经济，保持和提升伦敦的全球经济竞争力，并确保经济的成功被所有伦敦人共享。未来，伦敦重点发展七个产业，即先进的城市服务业、文化创意产业、金融和商业服务业、生命科学产业、低碳以及环境友好型商业和服务业、科技和数字产业、旅游业。为了特定的社会、文化或经济发展目的，应为慈善机构、社区组织、社会企业等具有社会价值的机构以及具有文化价值的机构提供可负担工作空间。《伦敦规划2021》还提出，要为轻工业和一般工业、批发市场的发展提供充足的土地。批发市场历来在伦敦经济中扮演着重要角色，不仅应保留原有的批发市场职能，以满足伦敦的需求；同时还要提供机会巩固综合批发市场，以满足长期批发需求。

（五）提供包容性医疗

《纽约2050》指出，虽然纽约市民的平均寿命高于其他美国大城市，婴儿死亡率也一直保持很低的比例，但不同种族之间的健康水平差距仍然很大，而且纽约仍有60 万市民没有医疗保险。未来，纽约保证所有纽约市民都能享受高质量、实惠且无障碍的医疗保障服务。要确保每个纽约市民都可以获得心理健康支持。ThriveNYC 是纽约市史上首个承诺确保每一个需要心理健康支持的纽约市民无论何时何地都能获得心理健康支持的组织。该组织在全市所有的青年收容所、老年中心、公立学校都提供现场心理健康服务，创建并扩大流动治疗团队为有严重心理健康需求的人提供服务。

《伦敦规划2021》明确提出要创建健康城市。目前造成伦敦人健康问题的原因是多方面的，但是主要与市民运动量低有关。目前，只有34%的伦敦人每天进行20 分钟以上有助于健康的积极出行。为此，规划提出，一要实施《健康街道方案》，将改善健康状况和减少健康不平等作为伦敦公共空间规划的核心。《健康街道方案》提出健康街道建设的10 项指标，总体要求是降低汽车的道路支配地位，减少汽车保有量和使用率，同时增加步行、骑行和公共交通工具的使用。二要广泛推行健康影响评估，即城市开发项目必须通过健康影响评估。三要改善伦敦的空气质量，减少公众对不良空气质量的暴露并消除空气污染暴露水平的不平等。四要改善绿化空间的可达性和品质，增加新的绿色基础设施，以及游戏、娱乐和运动空间。

（六）提供包容性教育

《纽约2050》提出，纽约的教育资源分配严重不平等，公立学校教育水平在不同的社区非常不均衡，高收入白人社区的公立学校办学水平高于少数族裔社区。未来，纽约必须把每一所学校都看作是助力学生成功成才之地。同时，规划明确无论其父母是谁、来自哪里，其子女都能享受高水平的教育服务。未来，纽约将实施五个全员项目。一是“全员学前培训项目”，保障幼儿教育的全覆盖，特别是满足“夹心层”群体的需求。二是“全员代数项目”，所有学生在初中学习代数，以此确保更多的学生能就读高中和大学。三是“全员计算机科学项目”，全纽约的公立学校要提供从小学到高中的计算机科学教育，包括编程、机器人技术和网页设计。四是“全员大学先修课程项目”，所有高中生都能够参加至少五门大学先修课程。五是“全员大学入学项目”，每个学生都有机会申请和进入大学。

四 促进城市多样性发展：对中国超大特大城市战略规划的启示

雅各布斯的城市多样性理论认为，城市规划最重要的问题是城市如何能够综合不同的用途、产生足够多的多样性，以提高城市的活力；城市的每个地区都要最大程度地在形式和数量上刺激和催化城市的多样性，包括人口的多样性。[4]借鉴纽约和伦敦经验，我国超大特大城市可从如下四方面促进城市多样性发展，进而提高城市发展品质。

（一）在减量发展背景下促进城市多样性发展

纽约、伦敦是世界上最多元的城市，40%左右的人口非本国出生，而且移民人口并非都是高学历、高技能、高收入人群，甚至包含大量非法移民、难民。纽约、伦敦是公认的等级最高的全球城市，是跨国公司的总部基地，也注重孵化、扶持中小企业和初创企业。这两个城市的最新战略规划都将保持城市的多样性作为城市发展的重要目标，并提出了一系列以包容促进城市多样性的规划措施。大城市需要各种互相联系、互相支持、错综复杂的多样性，城市生活由此可以进入良性运转。活力不足的大城市只能是孕育自我毁灭的种子，而充满活力、多样化的城市孕育的则是自我再生的种子。伦敦的中央活力区是世界上最具竞争力的商业办公区之一。根据《伦敦规划2021》，CAZ 除了承担商业办公功能外，还承担政治、国际交往甚至医疗、宗教等10 多项功能。

目前，我国超大特大城市人口总量、人口密度总体偏高，北京、上海主城区人口密度都在每平方公里2 万人以上，东京和纽约只有1.3万人左右。[5]中央要求超大特大城市要控制人口总量，合理疏解超大特大城市中心城区非核心功能，特别是北京、上海提出城市减量发展，分别设定2300 万、2500 万人口天花板。在减量发展背景下超大特大城市的战略规划目标尤其要注重保持城市的多样性，科学处理好人口减量与人口多样性的关系、疏解中心城区非核心功能与多功能融合的关系、发展新经济新业态新模式与传统产业的关系。城市是社会分工细化的结果，是各种城市功能集聚的平台，城市人口是由各类不同职业的人口构成的。习近平总书记指出，一个城市不能只要高素质人才，不要低端人口；只要白领，不要蓝领。[6]

（二）实施促进城市多样性的交通策略

纽约、伦敦的最新战略规划都提出实施“限制”私人汽车的交通策略，实现由以车为本的交通模式向以行人为本的交通模式转变，伦敦甚至要开启无车生活方式。城市多样性与城市街道上私人汽车的绝对数量多少有着紧密、有机的关系。在城市里，提供给私人汽车的空间越多，人们就会加大对私人汽车的使用，城市就需要创造更大的供私人汽车使用的空间。而私人汽车的“达及能力”（能够到达的空间区域）越强，公共交通的效率就会越低，公共交通的方便性就越不能体现出来，则进一步加大市民对私人汽车的依赖。

城市多样性与城市的交通策略密切相关。实施私人汽车蚕食城市的交通策略，被私人汽车蚕食的地区一步一步失去被行人使用的理由，整个地区会变得活力更弱，更不方便，更不安全。而实施“限制”私人汽车的交通策略能够增加城市多样性，一个充满活力和多样性的城市街区还能进一步有效“限制”私人汽车的使用。纽约、伦敦的最新规划提出了很多“限制”私人汽车的交通措施，比如建设无车区，减少路侧停车位，降低办公区、住宅小区的小汽车停车配建标准等。最有效地利用现有和未来的公共交通、步行和骑行网络对创造充满活力的城市是必不可少的。而现在我国很多城市的马路仍是以车为本，动辄八车道，都要建自己的“长安街”。实施私人汽车蚕食城市的交通策略，不仅使交通拥堵成为普遍的“大城市病”，而且导致居民出行很不方便。

（三）规划建设有人情味的城市街道

最新的纽约、伦敦战略规划提出，街道是一个城市最重要的器官，街道占据80%的公共空间，是城市中最重要的公共空间。伟大的街道造就伟大的城市。如果一个城市的街道看上去很有意思，那这个城市也会显得很有意思；如果一个城市的街道看上去很单调乏味，那么这个城市也会非常单调乏味。街道具有社会价值，为人们提供了聚会、见面、社交和娱乐的机会。伦敦的《健康街道方案》提出要确保街道成为更好的社交空间，让人们在舒适和安全的环境中活动和消磨时间，把街道打造成受人欢迎的场所，培养社区归属感，形成社区认同。而城市街道的安全不是靠警察来维持的，它主要是由一个互相关联的、非正式的网络来维持的，具有自觉性与强制性。街道上来来往往的行人和街边店铺的经营者、临街居民构成了雅各布斯所说的“街道芭蕾”“街道眼”，共同维护公共空间的安全。[7]在小城市个人难得有隐私，但在大城市个人隐私可以得到一定的保护，所以说隐私是大城市生活的一个礼物。

在城市中人们既要拥有隐私又希望与周围的人有不同程度的交往，一个好的城市街区能够实现二者的平衡。街道及街边的商业是大城市里非正式的公共场合，尽管人行道上的交往无组织、无目的、层次较低，但它是一种社会资本，丰富的城市生活就是从这里开始的。[8]街道还是城市儿童成长的地方。孩子既需要专门的活动场地，也需要非专门的户外活动场地，在那儿他们可以玩耍、嬉闹并且形成对世界的认知。而这样一个非专门的供孩子们嬉戏的地方正是人行道所能提供的——城市活跃的人行道可以出色地完成这个任务。人行道特有的维护城市安全、进行公共生活、促进孩子成长的功能往往被城市规划实践部门忽视。而且近几年国内的一些超大特大城市出于食品安全、消防安全、环境秩序、城市景观等因素的考量，拆除了临街的小商铺、小店，城市失去了“街道眼”“街道芭蕾”。习近平总书记指出，城市街区和道路要有人情味，不要单纯为汽车开道，也要为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便，形成综合功能的街区。[9]

（四）提供包容性住房、医疗和教育

纽约、伦敦在其最新城市战略规划中提出提供包容的住房、教育、医疗和发展包容性经济。比如，两个城市都提出建设共享住宅即集体宿舍，以满足负担不起独立公寓的住户需求；为制造业、批发市场的发展规划充足的空间；伦敦认为确保可负担住房的充足供应也是建设韧性城市的关键，因为可负担住房的短缺将阻碍公共服务人员的聘用和留任，比如从事城市水电气热供应、消防卫生紧急服务的人员；纽约实施五个全员教育项目，面向所有的学生，包括非法移民子女。

一座包容性的城市要让所有居民获得能够负担得起的住房和服务等必需品，所有人包括最被边缘化的人都拥有平等的权利和参与过程，所有人都能获得形成资产和财富的工作机会。“包容性城市”的实质是“所有人”的城市，即每个人不论年龄、性别、种族、性取向、能力、学历等如何，都能够生活和生存的城市。[10]我国经过45 年的改革开放，常住人口城镇化率已超过65%，在城镇化过程中出现的贫富差距、阶层固化、社会排斥等问题，给城市包容提出了新课题。因此，要发展包容性经济，提供包容的住房、医疗和教育，推进城镇基本公共服务均等化，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体市民共享现代化建设成果。