试验性法治: 暂行立法的游击战逻辑

陈寒非

一、问题的提出

在中国特色社会主义法律体系中,我们可以看到不少冠以“暂行” “试行” 名称的规范性法律文件,其具有改革时期数量增长快、集中于涉经济政策调整和新兴行业领域、地方多于中央、东南发达省份多于中西部省份、以部门规章和地方规范性文件为主等特点。我国“试验性立法”既泛指在渐进主义改革观支配下的审慎立法政策及其相应的暂行立法(暂行或试行)、试点立法和先行先试等法律试行机制,〔1〕参见钱大军: 《当代中国法律体系构建模式之探究》,载《法商研究》 2015 年第2 期,第3-12 页;吴汉东等: 《“先行先试” 立法模式及其实践——以“武汉城市圈” “两型” 社会建设立法为中心》,载《法商研究》 2009 年第1 期,第121-129 页;秦前红: 《宪政视野下的中国立法模式变迁——从“变革性立法” 走向“自治性立法》,载《中国法学》 2005 年第3 期,第42-48 页;李丹阳: 《试验性立法的中国实践》,载《学习与探索》 2016 年第2 期,第72-76 页。也限指基于《立法法》 第16 条的“暂停适用法律条文”,〔2〕参见黎娟: 《“试验性立法” 的理论建构与实证分析——以我国〈立法法〉 第13 条为中心》,载《政治与法律》 2017 年第7 期,第85 页。还指基于时空维度的充满实验精神的实验主义立法措施。〔3〕参见张建伟: 《“变法” 模式与政治稳定性——中国经验及其法律经济学含义》,载《中国社会科学》2003 年第1 期,第137-150 页;[英] C.I.豪沃思、M.J.冈恩: 《实验立法》,洪戈力译,叶潜校,载《法学译丛》 1986 年第6 期,第50-55 页。本文所讨论的“暂行法” 属于广义试验性立法中的第一种类型,即不同于狭义的试点立法、先行先试立法、暂停适用法律条文、实验主义立法等类型,而是指享有立法权的主体基于授权或职权制定的,在名称上冠以“试行”或“暂行”,在立法路径上表现为“先制定试行法或暂行法,后制定正式法”〔4〕杨登峰: 《我国试验立法的本位回归——以试行法和暂行法为考察对象》,载《法商研究》 2017 年第6 期,第32 页。的试验性立法模式,在施行时间、规范约束力上与正式法一致,但在效力上又传达出某种不确定性的规范性法律文件的总称。

相较而言,我国暂行立法并不同于西方立法实践中的试验立法(experimental legislation)。首先,我国暂行法并无明确的时间条款约束,一般只规定公布时间或生效时间。一些学者根据《立法法》 第12 条和第93 条之规定,认为我国暂行法具有统一的时间条款(如全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定行政法规的期限为五年/两年)。虽然一些授权立法也会冠以“暂行” “试行” 名称,〔5〕参见万其刚: 《论当代中国的授权立法》,载《当代中国史研究》 1996 年第5 期,第40-48 页。但是我国授权立法(包括法条授权立法和专门授权立法两种形式)并不必然与暂行立法划上等号,实践中一些授权立法并不具有暂行法形式,一些暂行法也并非基于明确的授权,而且也未严格遵循基于某种临时性或紧急状态立法时的“日落条款” (sunset clauses) 规则。〔6〕See Antonios Kouroutakis &Sofia Ranchordás,Snoozing Democracy: Sunset Clauses,De-Juridification,and Emergencies,25 Minnesota Journal of International Law 29,29-77 (2016).例如,现行有效的最早的暂行法系1950 年9 月1 日由中国人民银行和邮电部发布、政务院批准的《查检邮件中夹带外币或外币票据暂行处理办法》,在效力层级上属于行政法规,时间跨越将近七十余年。其次,我国暂行立法并不局限于一些临时性的组织规程命令,所调整领域、事项及社会关系的范围比较广泛。从“北大法宝” 法律法规数据库检索情况来看,中央层面暂行法涉及网络犯罪、利用外资、人工智能、“互联网+”、大数据、电子商务、未成年人保护、错案追责赔偿、认罪认罚从宽制度等诸多专题,地方层面暂行立法则更为广泛。第三,我国暂行法数量一直居高不下,其立法程序、效力等与正式法一致,在司法适用上也是正式法源。例如,江平就指出,尽管1982 年颁布《民事诉讼法(试行)》 时“给它冠以‘试行’ 二字,但丝毫未影响其作为一部基本法的效力”。〔7〕江平口述、陈夏红整理: 《沉浮与枯荣: 八十自述》,法律出版社2010 年版,第348 页。又如“指导案例39 号: 何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案” 所适用的裁判规则即为1981 年5 月20 日国务院批准的《学位条例暂行实施办法》 (国发〔1981〕 89 号)。〔8〕参见何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案,最高人民法院指导案例39 号(2014 年)。

因此,当前我国暂行法存在一些难以克服的内在矛盾: 一是虽名为“暂行” “试行” 却无明确的时间条款;二是暂行法的形式与效力之间存在确定性冲突,即在效力上与正式法无异,在名称上却不与正式法保持一致,即所传递的不确定性信息与法律的确定性品格相互抵牾;三是虽然在一定程度上赋予了暂行法试验性功能,但在实践中缺乏明确有效的总结提升机制,很多暂行法施行较长时间后未能转化为法律。为什么内在矛盾的暂行法广泛存在于中国立法实践?暂行立法呈现出何种底层运作逻辑? 此底层逻辑形塑出暂行法的何种法治功能? 在全面推进依法治国进程中,我们如何批判性反思暂行立法的法治功能,进而为之寻求更为妥善的处置方案?暂行立法现象具有深厚的革命立法史基础,这正是本文与既有研究不同的思考起点。本文试图从战争与政法关系视角入手,从中国革命游击战争经验出发探讨暂行立法中呈现的游击战逻辑,进而将此种逻辑置入中国国家治理的宏大背景下进行解读,概括提炼出当代中国法治实践的一般性规律和形态。

磁通门传感器安装示意图如图3所示,传感器磁芯接口垂直于电力变压器铁芯叠片表面放置,安装磁通门传感器后,主磁芯中的交流磁通ΦAC和直流磁通ΦDC将通过低磁阻磁路流过磁通门传感器,从而在该区域产生高磁通密度。假设变压器堆叠方向指向Z方向,这意味着磁通路径平行于X-Y平面。为了实现低磁阻路径,磁通门传感器的堆叠方向指向X方向。

为什么是“战争” 视角? 战争的历史社会学研究进路表明,战争对国家形成及其政治治理产生了极其重要的影响。无论是欧洲历史上的早期神权战争,还是近代民族国家战争,抑或是现代革命战争,战争都在以不同的方式形塑国家,为米歇尔·福柯(Michel Foucault) 翻转“政治是战争延续” 命题提供了有力注脚。〔9〕参见[法] 米歇尔·福柯: 《必须保卫社会》,钱翰译,上海人民出版社2018 年版,第19-21 页。从战争后果来看,战争时期发生的重要组织创新并未随着战争的结束而消失,而是形成了国家 “生物学” 意义上的制度性遗留 (infrastructural residue),继续影响战后国家政权的建设与运作。这种“制度性遗留” 主要表现在如下两个方面。第一,战争形塑国家治理能力。正如迈克尔·曼(Michael Mann) 权力的IEMP 模式所揭示,“强制性组织” 就是军事权力对政治权力影响的组织化结果,作为国家直接支配能力重要表征的国家基础权力(如资源汲取能力、组织动员能力) 也经由战争塑造。第二,战争形塑国家基本制度。用查尔斯·蒂利(Charles Tilly) 的话来说就是“战争创造国家,国家制造战争”(War made the state,and the state made war),〔10〕Charles Tilly,Reflections on the History of European State Making,in Charles Tilly ed.,The Formation of National States in Western Europe,Princeton University Press,1975,p.42.战争对国家基本制度的构造影响十分广泛,主要包括科层制、税收制度、政治法律制度等。在此过程中,立法体制同样也受到战争形塑,延伸到战后国家建构之中,“军事纪律成为体制的母体”。〔11〕韦伯在讨论卡里斯玛支配及其变形时,指出军事纪律对于国家体制形成的重要性。原文如下: “训练有素军队之纪律,在战争进行中扮演的角色(尽管有大有小),对于政治体制和社会体制却有着最为长远的影响。只不过对这种影响并不是那么明确。纪律,作为实战的基础,是种种体制的母体。” [德] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010 年版,第329 页。由于革命战争时期的法治实践深受革命战争理论及其组织机制的影响,新政权在创建政法体制时习惯性延续了经由战争形塑的政法遗产,这种防逆转的制度效应构成了当代中国法治实践的逻辑基础。“从革命中理解法治” 即意味着“从战争中理解法治”,革命时期的游击式法制经验延续至立法领域即表现为暂行立法。

本文将从暂行立法的基本功能、主要任务、立法原则、立法形式、组织基础和立法环境等方面入手,探讨比较暂行立法中呈现的游击战逻辑。总体而言,游击战逻辑延伸至国家治理领域,形塑出暂行立法模式及其试验性法治功能: 第一,暂行立法从基本功能和主要任务方面呈现出游击战的“非正规逻辑”,即以非正式立法配合补充正式立法,在经济体制改革和新兴行业等领域先行探索,待时机成熟时再转化为正式立法。第二,暂行立法从立法原则和立法形式方面呈现出游击战的“适应性逻辑”,其根据“中心工作” 灵活地开展法治试验,以寻求改革过程中立法工作的主动性。第三,暂行立法从组织基础方面呈现出游击战的“政治性逻辑”,党对立法工作的领导是暂行立法试验性功能得以彰显的政治基础。第四,暂行立法从立法条件和民主基础的层面呈现出游击战的“本土性逻辑”,即以因地制宜的方式解决立法的地域性和领域性问题,同时加强民众对立法工作的普遍参与。下文将系统讨论暂行立法中呈现的游击战逻辑,探讨暂行立法游击战逻辑的积极法治功能,同时从现代法治语境下反思暂行立法游击战逻辑的消极法治功能,进而提出可行的解决方案。

毛泽东将武装斗争(主要表现为游击战) 作为理解党的建设这一根本性问题的关键切入点,〔12〕参见毛泽东: 《〈共产党人〉 发刊词》 (一九三九年十月四日),载毛泽东: 《毛泽东选集》 (第2 卷),人民出版社1991 年版,第613-614 页。为我们从“战争” 视角理解中国革命政权建设提供了线索。武装斗争是中国革命的主要斗争形式,是深入理解政治路线(主要包括革命性质判断、敌友辨识、革命任务以及革命战略等问题) 和党的建设的关键。中国革命基于游击战争形成的基本经验直接影响到新中国成立后的国家政权建设,成为国家治理中的重要革命遗产。与俄国革命不同的是,中国革命需要处理包括种族性敌对关系、阶级敌对关系、侵略者敌对关系及民族内部敌对关系等在内的复杂敌对关系,〔13〕参见[德] 卡尔·施米特: 《游击队理论——“政治的概念” 附识》,载[德] 卡尔·施米特: 《政治的概念》 (增订本),刘宗坤、朱雁冰等译,上海人民出版社2018 年版,第197 页。这使毛泽东的游击战理论更注重乡土性。根据施米特(Carl Schmitt) 的概括,游击队理论的四项品格包括非正规性、高度灵活性、强烈的政治责任感和依托土地,〔14〕参见参见同上注,[德] 卡尔·施米特书,第162 页。而乡土性是毛泽东对游击队理论发展作出的最大贡献,其特色就在于“作为现代知识人的职业革命家与农民(土地性) 的结合”。〔15〕参见刘小枫: 《游击队员与中国的现代性问题》,载刘小枫: 《儒教与民族国家》,华夏出版社2007 年版,第211 页。从游击战的四项品格出发,中国革命战争的游击战逻辑大体可概括为非正规逻辑(非正规性)、适应性逻辑(高度灵活性)、政治性逻辑(强烈的政治责任感) 以及本土化逻辑(乡土性)。

二、暂行立法中呈现的游击战之“非正规逻辑”

从暂行法的性质来看,其实质是一种具有“过渡形式” 的“准法律”,具有鲜明的政策色彩,以应对尚无立法经验的新问题和新领域,适应革命或国家建设新形势的发展。因此,暂行法实际上是以政策为中心的游击式法制经验的现实应用,具有高度的灵活性和实用性。暂行立法高度灵活的特点呈现出游击战的“适应性逻辑”。从游击战理论来看,游击战的作战指导原则是知彼知己、避实击虚、独立自主、高度机动灵活。施米特认为游击战的灵活性与乡土品格相关,但毛泽东对游击战灵活性的理解带有明显的实用主义色彩,灵活性就是通过“具体地实现主动性于作战中的东西” 和“灵活地使用兵力” 以战胜较我强大之敌,可概括为游击战“十六字诀”。〔34〕参见毛泽东: 《中国革命战争的战略问题》 (一九三六年十二月),载同上注,毛泽东书,第204 页。毛泽东所讲的“灵活性” 是与“原则性” 相配合的,〔35〕毛泽东在读《后汉书·皇甫嵩传》 时,读到“有奇变,不在众寡。《孙子兵法》 曰: ‘凡战者以正合,以奇胜者也。故善出奇,无穷如天地,无竭如江海。战势不过奇正,奇正之变,不可胜也’” 等语,批注:“正,原则性。奇,灵活性。” 可见,毛泽东认为原则性与灵活性是相互配合的,奇正之变,方可致胜。参见中共中央文献研究室编: 《毛泽东读文史古籍批语集》,中央文献出版社1993 年版,第134 页。“理想主义是原则性,现实主义就是灵活性,理想主义的原则性与现实主义的灵活性要统一起来,这就是马克思列宁主义的革命的现实主义”。〔36〕毛泽东: 《第七届中央委员会的选举方针》 (一九四五年五月二十四日),载中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》 (第3 卷),人民出版社1996 年版,第361 页。虽然“原则性必须是坚定的”,但“也要有为了实现原则性的一切许可的和必需的灵活性”。〔37〕中共中央文献研究室编: 《毛泽东思想年编: 1921～1975》,中央文献出版社2011 年版,第644 页。灵活性的适用需要考虑到具体的条件,需要具体问题具体分析,以灵活性适应于瞬息万变的战场环境,甚至在一定条件下可以突破原则性。游击战的这种灵活性特点可以概括为基于实用主义立场的“适应性逻辑”。具体而言,暂行法主要从立法原则和立法形式两个方面呈现出游击战的“适应性逻辑”。

我国暂行法具有明显的时域性、地域性和领域性。首先,从时域来看,1980 年以后暂行法发布数量逐步增长,发布数量较多的年份主要集中在2001—2010 年间。暂行法数量多少与深化改革程度基本上正相关,数量大量增长时期恰恰是我国全面深化改革时期。其次,从地域来看,地方法规中以“暂行” 或“试行” 为名称的规范性法律文件主要集中在诸如广东、江苏、浙江、福建等省份,这些省份基本上都属于东南沿海经济发达省份,一直以来都属于改革开放的前沿阵地。再次,从领域来看,以“暂行” 或“试行” 为名称的规范性法律文件主要集中在“利用外资” “突发事件” “电子商务” “大数据” “网络犯罪” 等领域,这些领域或是涉及经济政策调整,或是属于新兴行业,需要探索或摸索的规则较多。最后,从效力层级来看,无论是“暂行” 还是“试行”,中央法规层面占据数量最多的效力级别是“部门规章”,地方法规层面占据数量最多的是“地方规范性文件”,〔57〕参见黄金荣: 《“规范性文件” 的法律界定及其效力》,载《法学》 2014 年第7 期,第10-20 页。其次才是地方政府规章等。暂行法的上述特点表明,其具有因时、因地及因事制宜的内在品格,分别从立法条件和民主基础层面呈现出游击战的“本土性逻辑”。

第二,从主要任务来看,暂行法主要解决正式立法条件不成熟却又不得不通过非正式立法的方式先行先试的问题,且待日后立法条件成熟时再转化为正式立法,这与游击战(非正规作战) 在积累力量后再向正规战转化的“非正规逻辑” 一致。在革命根据地时期,暂行法的主要任务就是解决根据地建设过程中政权所处外部环境不稳定、立法条件不成熟、无法可依但又必须立法进行调整的问题,以克服革命语境下正式立法的稳定性难题。新中国成立后暂行立法的主要任务仍然在于解决紧急领域或新兴领域中无法可依的问题,在正式立法条件不成熟时先行先试,待日后立法条件成熟时再转化为正式立法。1951 年彭真在政务会议上表示,立法应“按照当前的中心任务和人民急需解决的问题,根据可能与必要,把成熟的经验定型化,由通报典型经验并综合各地经验逐渐形成制度和法律条文”。〔25〕彭真: 《关于政法工作的情况和目前任务》 (一九五一年五月十日),载彭真: 《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992 年版,第26 页。1957 年周恩来也表示,由于过渡时期政治经济变动较快,因此“国家颁布暂行条例、决定、指示等等来作为共同遵守的工作规范,是必要的,适当的。只有在这些条例、决定、指示行之有效的基础上,才可以总结经验,制定长期适用的法律。”〔26〕周恩来: 《1957 年国务院政府工作报告——1957 年6 月26 日在第一届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国国务院公报》 1957 年第27 号,第540 页。大量出台的暂行法正是“成熟经验定型化” 的过程化产物,是制定正式法律之前的经验准备阶段。改革开放之初,邓小平提出“有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律”。〔27〕邓小平: 《解放思想,实事求是,团结一致向前看》 (一九七八年十二月十三日),载邓小平: 《邓小平文选》 (第2 卷),人民出版社1994 年版,第147 页。关于1984 年和1985 年的两份决定,〔28〕1984 年全国人民代表大会常务委员会发布的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》 (已失效) 和1985 年全国人民代表大会发布的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》 中提及,必要时可授权国务院制定暂行的规定或者条例,并颁布实施(或以草案形式发布试行),再根据暂行、试行的经验加以修订,条件成熟时再由全国人民代表大会或其常务委员会制定法律。彭真从经验立法角度解释认为,暂行规定或条例是法律制定前的准备阶段所制定的规范,为正式立法进行试验性探索,同时也解决条件不成熟时没有法律不好开展工作的难题。〔29〕原话是: “现在对外开放、经济体制改革正在进一步展开,急需的主要还不是立法,而是制定一些暂行的规定或者条例,以便使工作比较有条理地有秩序地进行。目前这个阶段,许多新的问题需要探索、试验。”也就是说,暂行规定或条例是区别于正式立法的,属于过渡时期具有试验探索性的非正式法。参见彭真: 《在全国政法工作会议上的讲话》 (一九八五年一月二十八日),载同前注〔25〕,彭真书,第375 页。关于国务院在经济体制改革和对外开放方面的授权决定之意旨,时任全国人民代表大会常务委员会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌指出: “还有不少新的复杂问题超出由行政法规调整的范围,目前还缺乏必要的实践经验,需要探索、试验,由全国人大和全国人大常委会制定或者补充、修改法律的条件还不成熟,实际工作又不能等待……授权国务院可以根据现行有关法律和全国人大、全国人大常委会的有关决定的总的精神,制定灵活的变通的暂行规定或者暂行条例……这些规定或者条例是暂行的,经过实践检验,条件成熟时,再由全国人大或者全国人大常委会制定法律或者作出补充、修改有关法律的决定。”〔30〕王汉斌: 《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的问题》(一九八五年四月三日),载王汉斌: 《社会主义民主法制文集》 (上),中国民主法制出版社2012 年版,第131-133 页。因此,改革时期暂行法的效力似乎介于法律与一般的行政法规之间,是一种具有“过渡形式” 的“准法律” (区别于正式的法律)。〔31〕参见郭道晖: 《中国立法制度》,人民出版社1988 年版,第34-35 页。但这种非正式与正式关系并不是绝对的,其本身就被赋予转化的可能性,正如游击战为正规战作出准备且在条件成熟时再转化为正规战,反映在法制建设上就是游击式法制向正规法制的转化,暂行法正是为正式立法积累经验且待时机成熟后再转化为正式立法。

答复中指出，烟台市人力资源社会保障部门作为发展家庭服务业促进就业联席会议的牵头单位，近年来一直把发展家政服务业作为增加就业容量、调整就业结构、提升市民生活质量的一项重要举措，牵头以烟台市政府名义出台了《烟台市人民政府办公室关于加快发展家庭服务业的意见》，进一步完善政策措施，重点从以下几个方面促进家庭服务业的发展。

总之,暂行立法现象蕴含着“正规—非正规” “正式—非正式” 的二元逻辑关系,这种二元逻辑关系具体表现为“正规法制” 与“游击式法制” 的结构性关联。暂行法以非正式立法的形式探索立法经验,其目的是为正式立法提供先行先试的辅助性功能,正式立法有暂行立法的配合和补充可在一定程度上减少试错成本。这一法制现象背后蕴含的战争底层逻辑正是游击战的“非正规逻辑”。游击战的出现本身就意味着战争形式的“正规—非正规” 二元分立,游击战遵循着不同于正规战的“非正规逻辑”,而游击战的“非正规性是透过正规性加以辩识和确认的”。〔32〕参见郑祖邦: 《革命与战争: 马克思主义战争理论的发展与转折》,载《社会理论学报》 2008 年第2期,第218 页。游击战的作战方式、作战武器以及战士来源等均不同于正规战,其在敌人远近后方非正规作战,主要用于配合主力部队正规作战。中国“工农武装割据” 的红色政权及其游击战成为抵制现代性的非正规反抗形式,红军和游击队的发展是非正规化的,其战斗形式亦无正规与非正规之区分,党和群众一起军事化,士兵与平民之间界限模糊,战争也日常生活化了。〔33〕参见毛泽东: 《井冈山的斗争》 (一九二八年十一月二十五日),载《毛泽东选集》 (第1 卷),人民出版社1991 年版,第63 页。在革命战争时期,军事上秉持的游击主义延伸至立法领域,使法制建设受到游击战“非正规逻辑”的支配,形成了游击式法制这一独特的法制形式。自新中国成立至今,游击式法制传统表现为暂行立法形式,其以非正式的政策试验密切配合正式立法,在经济体制改革和新兴行业等领域的立法先行探索方面发挥了重要的作用。

中小学体育课要把握好运动的“度”，不能让学生想干什么就干什么，有效的运动才是保障学生达到锻炼身体增强体能的目的，运动负荷过小，则体育课就变成“闲聊课”和“游戏课”了，失去了体育运动的意义；运动负荷过大，则学生身心难于承受，遇难而退的学生比比皆是，运动效果反而适得其反。因此，体育老师要为学生设计合理的运动项目，给予学生适当的运动负荷，把握好体育教学的大方向，在完成运动负荷的前提下再让学生自主选择自己喜欢的运动项目。

三、暂行立法中呈现的游击战之“适应性逻辑”

从立法史来看,在中国共产党成立至第一次国内革命战争时期的工农运动中就已出现暂行法(但数量极少),到了第二次国内革命战争时期,中华苏维埃共和国的法律中已出现大量的暂行法(有些称之为“临时”)。这些暂行法广泛出现在“选举” “政权组织” “军事法规” “内务、公安与监察、检察” “财政金融与税务” “经济管理” “文教卫生” “土地法” “劳动法”“妇女青年与婚姻家庭” “刑事法规” “司法审判与狱政” 等领域,大多属于苏维埃政权在战争环境中旨在建章立制和解决特定问题的临时性、粗线条的暂行规定,其内容和形式更接近于政策。战争时期法律的稳定性难以实现,因此所颁法令多以“暂行” 为形式要件,法令条文中也多出现“暂时” 等语,以便根据战争情势变化随时调整。例如,《内务部的暂行组织纲要》 第4条、第13 条规定,内务部暂时管理市政、民警等事项,内务人民委员会暂时设立市政管理局、行政局等机构,且人民委员会可随时修改和废止该纲要。〔16〕参见张希坡编著: 《革命根据地法律文献选辑(第二辑): 第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献》 (上卷),中国人民大学出版社2017 年版,第407-409 页。在陕甘宁边区、华北人民政府时期以及新中国成立之后,这种暂行法传统得以延续,且重点运用于革命建政过程中某些可能会随时变化调整的不确定性领域。例如,华北人民政府所颁布的暂行法令(彼时多称之为“暂行办法”) 主要集中在城市管理、金融、工商、财政等专业性程度较高的领域,〔17〕参见华北人民政府秘书厅编印: 《华北人民政府法令汇编(第一辑)》,华北印刷厂1949 年9 月印刷发行,第99-176 页。执政党在这些领域的管理经验尚不丰富,因此需要通过出台大量政策性更强的暂行法对这些领域进行试错性管理或调整。立法史上暂行法传统颇具政策试验风格,属于非正规化的游击式法制形式,其从基本功能和主要任务方面呈现出游击战的“非正规逻辑”。

第一,从立法原则来看,暂行法遵循灵活实用的立法原则,其在围绕特定时期“中心工作”展开的同时,也会考虑到立法的客观现实条件,以确保国家通过立法调整社会事务的主动性。暂行法的立法原则特点呈现出游击战高度灵活的“适应性逻辑”。新中国成立后党的中心工作多以政治运动形式开展,运动“就是突破旧的法律”,因此一方面运动会改变原定的计划(包括国家法律),另一方面也会在运动中创造法律,从而促进、发展法制工作。〔38〕参见董必武: 《目前中国的法律工作概况》 (一九五五年九月八日),载同前注〔22〕,董必武书,第438-440 页。这种“运动型法制” 是对暂行法灵活实用立法原则的最好诠释,一方面暂行法在一定程度上突破常规法制所设定的条文束缚,不断进行政策创新和政策试验,另一方面却又严格将政策试验限制在常规法制所设定的基本框架之下,且在总结经验后再将政策试验成果重新纳入常规法制,从而创造出更加适应社会发展的法律。用彭真的话来说就是,先用政策指导来探索试验(即社会实践检验),可以灵活地选择坚持还是修正,进而决定是否制定法律。〔39〕参见彭真: 《在第六届全国人大三次会议预备会议上的讲话》 (一九八五年三月二十六日),载彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989 年版,第271-272 页。当然,由于暂行法处在介于法律与政策之间的模糊地带,因此实务部门往往将其定位为政策形式(而非法律) 加以运用,这样一来高度灵活且政出多门的暂行法会导致法令之间的混乱和冲突,从而影响到正式法律的严肃性。〔40〕董必武举了中华全国总工会公布的两个暂行办法(《关于劳资关系暂行处理办法》 《关于私营工商企业劳资双方订立集体合同的暂行办法》) 和一个规定(《关于劳动争议解决程序的暂行规定》) 的例子来加以说明,统计截止到1953 年底公布的三千三百件法律法令(其中有些是决议),认为问题较多的是各种暂行办法。为此董必武特别强调,所谓各种暂行办法实际上是一种法令(不是政策),以防止暂行法的滥用影响到法律的严肃性。参见董必武: 《关于党在政治法律方面的思想工作》 (一九五四年五月十八日),载同前注〔22〕,董必武书,第339-340 页。我们在理解暂行立法的游击战“适应性逻辑” 时应对这一点给予充分注意。游击战“适应性逻辑” 的核心要义正是其灵活性,无论是作战方式还是战略战术上,游击战都必须根据战场形势灵活选择战术,这种灵活性原则在立法领域转化运用的结果即为暂行立法,早期的游击式法制也具有战时灵活适应于革命“中心工作” 的特点。

刘员会长在会议致辞中指出，2018年上半年，中国进口酒领域出现了资本化、产业化、专业化、全球化的新趋势。进口酒不再只是简单的贸易行为，而需要全方位的资源集结。在拥有全球顶级酒庄资源且专业、全面运营能力平台的同时，进口葡萄酒市场的规范升级需求更加迫切，如何引导消费者正确、便捷地购买到高品质的产品，是市场健康有序增长的关键保障。

暂行立法的组织基础是党对暂行立法工作的领导及其对立法主题的政治决断,党的领导不仅是人民政法工作的优良传统,也是暂行法政策调适功能得以彰显的重要前提。作为一种政策试验性的立法形式,暂行法充分体现了党领导人民在实践中不断探索并将党的政策上升为法律的过程,特别是在解决新的重大问题和重要改革探索方面,更需要在党的领导下将党的政策转化为法律。因此,暂行立法得以有效运作的基本前提就是党的领导,这呈现出了游击战的“政治性逻辑”。革命战争时期的游击式法制之所以能够在革命地政权建设中发挥法制补足功能,根本原因亦在于“党的领导”,即在党的领导下开展游击式法制治理,从而服务于革命和政权建设中心工作。游击战“政治性逻辑” 表明,“党的领导” 是游击战争得以正确开展的前提,也是红色政权得以存续的基础。列宁的游击战理论正是建立在革命战争和政党政治基础之上,毛泽东则始终强调“党的领导” 在游击战理论中的核心地位,认为惟有共产党才能领导革命战争,共产党对革命战争的绝对领导权“是使革命战争坚持到底的最主要的条件”。〔46〕同前注〔34〕,毛泽东文,第184 页。如果以去政治化的单纯的军事观点认识游击战,就会使游击战失去政治目标,最终导致游击战的失败。〔47〕参见毛泽东等: 《抗日游击战争的一般问题》,抗日战争研究会编,解放出版社1939 年版,第5 页。“党的领导” 是中国共产党领导中国革命取得胜利的根本保障,这一历史经验在党领导武装斗争过程中探索形成并在立法领域得到了贯彻。具体而言,暂行立法主要从党领导立法的组织基础方面呈现出游击战的“政治性逻辑”。

基于上文讨论可知,暂行法的立法原则和立法形式均呈现出游击战的“适应性逻辑”。这种“适应性逻辑” 形成于革命战争时期,延伸拓展至暂行立法领域,对暂行立法政策试验功能的形成产生了重要影响。早期在革命战争环境下,中共政权建设等一切工作都围绕战争中心开展,〔45〕1937 年9 月25 日,毛泽东指示: “整个华北工作,应以游击战争为唯一方向。一切工作,例如兵运、统一战线等等,应环绕于游击战争……要告诉全党(要发动党内党外),今后没有别的工作,唯一的就是游击战争。” 毛泽东: 《整个华北工作应以游击战争为唯一方向》 (一九三七年九月二十五日),载毛泽东: 《毛泽东军事文集》 (第2 卷),军事科学出版社、中央文献出版社1993 年版,第57 页。由于战争具有高度不确定性,因此其政权建设配套的政策法令也具有高度不确定性,此时需要赋予暂行法更强的政策性色彩,以应对革命过程中政权建设之需要,更灵活地探索政权建设过程中的未知领域。从战争到建政,随着中心工作的不断变化,暂行法表现出高度的适应性,经过革命洗礼后的暂行法日渐政策化,中华苏维埃共和国时期的暂行法、暂行条例、暂行章程逐渐消失,到了华北人民政府时期已被大量政策性更强的“暂行办法” 所取代,暂行法也被赋予了政策试验的品格。正是经由游击战逻辑的影响和形塑,暂行法被赋予了灵活实用的品格,使其在革命与政权建设过程中发挥着政策试验功能。

四、暂行立法中呈现的游击战之“政治性逻辑”

第二,从立法形式来看,在高度灵活的立法原则支配下,暂行法主要以政策法令为载体来适应党和国家“中心工作” 开展的需要,这是游击战灵活实用的“适应性逻辑” 的立法表征。将政策法令作为国家治理的重要法制形式,此系源自革命根据地时期游击式法制的做法。新中国成立之初,“二月指示” 在宣布废除国民党“六法全书” 时专门强调政策的法源地位,即“在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据”。〔41〕郭德宏编: 《王明年谱》,社会科学文献出版社2014 年版,第615 页。“二月指示” 的详细内容可参见《中央关于废除国民党〈六法全书〉 和确定解放区司法原则的指示》 (一九四九年二月二十二日),载同前注〔23〕,中央档案馆编书,第153 页。1954 年彭真认为,在过去军事性革命行动中“办事依照方针、政策、纲领,是完全对的,是适合实际情况的”。〔42〕彭真: 《在全国检察业务会议上的讲话》 (一九五四年十一月二十一日),载同前注〔25〕,彭真书,第109 页。1956 年9 月,董必武在一次关于人民民主法制建设的讲话中特地强调国内革命战争中各个革命根据地在党的统一领导下所制定的政策法令的重要性,认为这些政策法令“虽然因客观情况还不能立即定型化为具体的完备的法律条文,但是,实质上都有了法律的作用”。〔43〕董必武: 《进一步加强人民民主法制,保障社会主义建设事业》 (一九五六年九月十九日),载同前注〔22〕,董必武书,第480 页。董必武认为,新中国人民法制经验来自于革命根据地的法制经验,这些法制经验是从实际出发,逐步地由简而繁地发展完备起来的;同时,这一法制经验的重要内容之一就是大量地灵活运用政策法令,这些政策法令服务于革命“中心工作”,有力地促进了革命事业的发展。在1959 年5 月的一次讲话中,董必武明确指出政法工作与军事工作一样,都是从民主革命到社会主义革命逐步积累起丰富的经验,形成自己优良的传统,而这一传统就是服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务。〔44〕参见董必武: 《实事求是地总结经验,把政法工作做好》 (一九五九年五月十六日),载同前注〔22〕,董必武书,第545-546 页。政法工作与军事工作都是服务于党和国家的中心工作,军事领域以主力正面作战和灵活机动的游击战共同服务于党的战略,政法领域则以弹性适应的政策法令(暂行法的政策化) 服务于党和国家的革命建政中心工作,而在革命环境下战争又是一切中心的中心,政法工作需要围绕战争中心具体铺陈,受到战争中心工作的支配和调度,政法工作(还包括经济工作、文教工作等一切工作) 都极具鲜明的军事(游击战) 风格。于是我们可以看到游击战“适应性逻辑” 对政法工作产生了根本性影响,而这种影响的结果集中表现为“暂行法的政策化”。

综上所述，在妊娠高血压综合征产妇产后出血护理中实施优质护理，能够有效控制出血量，减少并发症发生，同时，有助于提高生活质量和满意度。

用水效率管理指标包括万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数两项指标。《考核办法》明确了2015年各省级行政区万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数指标。由于汉江流域仅涉及湖北、陕西等6个省级行政区的部分地区，因此在制定汉江流域用水效率管理指标时，充分考虑流域上下游自然条件、生产方式