净矿出让模式与用地要素保障问题探析

尹 力,尹昌霞，解鹏超

（1.遵义市自然资源局，贵州·遵义 563006；2.贵州省地质矿产勘查开发局一○六地质大队，贵州·遵义 563099；3.青岛市即墨区自然资源局，山东·青岛 266205）

2019 年12 月31 日，自然资源部出台《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7 号），该文件涉及矿业权出让方式、管理权限、改变储量管理方式等矿产资源管理改革的重要内容，特别是将探索砂石等采矿权净矿出让作为改革目标，是矿业权出让的重要制度创新[1-2]。2023 年自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6 号），文件要求实行砂石土采矿权“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。

早在2017 年，原国土资源部在山西、福建、贵州等六省推进矿业权出让制度改革，贵州省研究出台了“1+5+8”配套改革政策[3]。在此背景下，2020 年9 月，贵州省自然资源厅出台《关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（黔自然资规〔2020〕4 号），增加了矿泉水、地热等采矿权的“净矿”出让，进一步推进其他矿种的“净矿”出让[4]。从全国探索“净矿”出让的相关制度与措施情况来看，主要在简化和优化行政审批流程、采取两权净矿出让（即采矿权和土地使用权同步出让）、强化信用监管等方面。在简化和优化审批流程上，山东实施多部门联合踏勘、审查制度[5]，浙江实施产业规划、国土空间规划等多规联合审查[6]，广西实施砂石矿“四案合一”评审备案[7]；优化要素保障层面，山东“两权出让”实施采矿权和土地使用权同步出让[5]；改变监管模式层面，江西邀请相关部门全流程参与矿业权处置[8]，贵州“行政审批制”改革为“矿业权出让合同约定登记制”，强调事前事中事后信用监管模式[4]；在促进矿业权所在地群众收入分配方式上，贵州针对贫困地区单列新增砂石矿山指标，让矿区群众共享矿产资源开发收益[4]。

本文总结全国“净矿”出让试点经验，初步构建净矿出让制度模式，梳理与分析矿业用地要素保障问题，提出政策建议，以有利于维护全民所有资源资产所有者权益，促进矿产资源领域的可持续发展。

1 净矿出让内涵

1.1 净矿出让的重要意义

净矿出让制度，是“出让后再审批”转变为“出让后登记”制度的改革过程。主要解决的矿业权人竞得矿业权后，不因项目立项、环境评价等前置手续办理问题或土地和林地征用、构筑物赔偿问题导致矿山无法开采的情况。采矿权净矿出让包含了三层含义：一是无权属争议和纠纷；二是不在各级各类自然保护地、生态保护红线等禁止和限制区，同时也符合勘查、环保、安全生产等规划和政策限制（图1）；三是协调矿产资源利用规划和国土空间规划关系，做好与用地、用林、用草等审批事项和管理政策的衔接，落实矿产资源开发利用的要素保障[9-10]。“净矿”出让本身于企业而言，是降低了获得矿业权到正常生产的不确定性，降低投资风险；于社会而言，因产权明晰，促进市场要素的有序流动；于政府而言，进一步明晰各部门管理权责，对服务意识、服务水平和审批效率提出更高要求，有利于提升矿业营商环境。

图1 矿业权与生态保护红线、永久基本农田等的位置关系Fig.1 Graphical representation of the position relationship between mineral rights and ecological red line, permanent basic farmland

1.2 净矿出让形式

为落实国家矿业权出让制度改革要求，各地积极探索，成功实施了采矿权净矿出让，并在制度、工作机制上创新，有力地推动矿业可持续发展，提升了要素保障水平。本文总结了可推广的工作经验，见表1。

表1 全国部分地区净矿出让情况Table 1 Net mine transfer in some parts of China

从全国各地实施净矿出让的形式来看，主要分为采矿权净矿出让、采矿权和土地使用权两权净矿出让方式。前者是在符合用地、用林、用海规划条件下，将原来采矿权获取后办理的林业、环保等部门的行政审批环节整合到采矿权出让以前，预留用地指标，由竞得矿业权的竞拍人取得采矿权后可再办理相关用地、用林等手续；后者是将采矿权与土地使用权一并出让，实现竞得即可开工建设，“拎包入住”，缩短矿山建设周期，降低矿业权纠纷[11]。

两者的共同点在于：均解决了竞得人取得采矿权后，不因用林（草）、用地、环保等行政审批事项办理问题，导致采矿权人无法开工建设的现实矛盾。

两者的区别在于：第一，采矿权净矿出让未完成农用地、未利用地转用报批手续，仅完成由属地政府主导的由村集体、农户和竞得人签订的三方用地协议的拟定，该协议由采矿权竞得后签订，内容涵盖拟出让矿区范围或影响范围内的土地、地面附着物及固定资产的权属认定，涉及土（林）地征（租）用、附着物等赔（补）偿事宜的约定。竞得人取得矿权后仍需要完善用地手续，优势在于矿业权从设置到处置周期相对较短，劣势在于取得采矿权后因农业用地转用报批程序及时限等因素，仍无法迅速投入生产。第二，采矿权和土地使用权两权净矿出让已完成农用地转用手续，出让采矿权时，同步出让国有建设用地或集体经营性建设用地使用权。优势在于竞得人能取得矿业权后即可开工建设，劣势在于矿业权从设置到处置周期长。

2 净矿出让工作流程

综合收集的山东、浙江、广西、贵州等省经验资料，提出县（市、区）级采矿权净矿出让工作流程，主要分为准备工作、前期工作、实施阶段、挂牌出让、登记环节（见图2）。

图2 净矿出让工作流程Fig.2 Flow chart of net mine transfer work

2.1 准备阶段

成立县人民政府为主导，县自然资源局、县发展改革局、县生态环保局、县林业（林草）局、县水务局、县应急管理局、县交通运输（铁路）局、县财政局、县住建局、县文物局、县供电局等部门和乡（镇）人民政府组成的领导小组或联席会议机制。强化组织领导及部门协调，实施辖区范围内的净矿出让审查、处置等相关工作。（各部门具体职能参照各地职能“三定”）

净矿出让中，涉及出让方（属地人民政府、相关职能部门等）、受让方（自然人、法人或其他组织）和关系人（农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组、村民）三方主体，其具体权利、义务、目标的关系见表2。

2.2 前期工作阶段

（1）动议

由县自然资源局提出拟出让矿区范围和影响范围，函请各有关部门提出合规性审查的初审意见。

（2）联合踏勘

县自然资源局牵头，组织领导小组各成员单位，以及对拟出让采矿权所在地乡（镇)人民政府、村（居）委进行现场踏勘。

（3）多部门联合审查

属地乡（镇)人民政府组织召集成员单位会议，根据各部门提出的正式书面审查意见，研究确定出让与否，研究矿业权的供地方式。

2.3 实施阶段

（1）调查确权

当拟设矿业权符合政策审查后，属地乡（镇)人民政府组织测绘单位、村委、相关利益人开展矿区及影响范围的土地现状调查和登记确认工作。如涉及征地还需同时开展社会稳定风险评估。

（2）行政审批所涉报告编制

根据部门职责分工，县自然资源局负责《详查地质报告》、《矿产资源绿色开发利用方案（三合一）》的编制和评审，矿业权价款的计算；县生态环境局负责《环境影响评价报告书》编制和评审；县水务局负责《水土保持方案报告书》的编制和评审；县应急局负责《安全现状评价报告》的编制和评审等。相关费用纳入“净矿”出让的“前期费”（“前期费”主要包含采矿权设立需编制的各项报告费用，应列明费用明细、市场价格标准，并公示），由竞得人支付。

（3）确定供地方式与政策处置

根据矿业供地方式的不同，由矿业权所在地乡（镇)人民政府组织村民或村民代表大会讨论，经三分之二村民或村民代表同意后，拟定安置补偿协议或“三方协议”。如涉及采矿权和土地使用权两权净矿出让的，根据出让（出租）国有建设用地或集体经营性建设用地类型，启动相应的补偿（安置）、征收、转用等程序。

（4）出让方案确认与公示

县自然资源局拟定出让方案报请县人民政府批准后，将采矿权基本情况、可行性论证、安置补偿情况等在县、乡（镇)、村三级公示，公示期不少于7 日。

2.4 挂牌出让阶段

采矿权按规定进入公共交易机构交易，挂牌方案应告知竞买人出让所涉“前期费”、矿权用地条件、责任主体与权责关系等内容。

2.5 政策处理及登记阶段

竞得人在约定签订采矿权出让合同、“三方协议”或土地出让合同，缴齐价款及“前期费”后，办理登记。

3 矿业用地要素保障

《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地用途分为农用地、建设用地、未利用地三类。其中农业地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。从土地用途来看，矿产资源的分布大多为农用地和未利用地，矿业权使用土地需涉及土地用途改变。

净矿出让解决了竞得人取得采矿权因环保、安全、用林、用地手续等问题导致无法生产的问题，有效降低采矿权竞买人的外部性风险，可实现采矿权的成本、风险和收益的预期评估，从而作出正确的投资决策。相应的增加政府（出让人）的成本，对政府管理水平提出了更高的要求。

3.1 矿业权现实困境

当前矿业权的现实困境主要集中在：一是法律法规衔接问题，导致矿业用地矛盾问题突出。因原《土地管理法》《矿产资源法》采取了分而治之的立法模式，使得矿业权与附属土地的权利分离[12-13]，导致拥有矿业权并不拥有土地的使用权，反之亦然。在临时用地制度下，因土地使用权与矿业权分离，在缺乏激励机制下，导致矿业企业履行复垦义务不到位，矿山破坏造成“群企”纠纷[14]。临时用地2 年使用权限，导致到期后“矿山合法，土地违法”的现实问题[15-16]；二是矿区范围外占用村民土地、林地引发的矛盾。矿业用地未考虑矿区范围外办公房屋、附属设施、道路占地占林问题，无法与群众达成协调补偿事宜引发的堵工、堵路等影响企业生产事件[17-18]；三是政府各部门间政策衔接与工作协调机制不足。采矿权设置过程中常因为未充分考虑用地、用林（草）环保等政策衔接，未建立健全部门审批事项工作的协调与配合机制，以及未就矿业权占用房屋、林（草）、地面附着物等权益的达成补偿事宜，使得竞买人竞得采矿权后无法办理和完成相关审批手续或与集体经济组织、农户达成补偿事宜，导致取得采矿许可证后无法进场实施矿山建设[19]；四是从矿业权、建设用地管理的实际情况来看，受土地利用规划控制、新建设用地指标、征地拆迁等因素影响，采矿权人很难通过征收、农转用等手续，依法依规取得土地使用权。由此出现以租代征、未批先建、复垦义务履行不到位等的违法、违规用地情况[20]。

从全国净矿出让的试点情况来看（表1），各地主要是在制度和工作机制上创新，政策层面和操作层面的难题主要集中在矿业用地问题，净矿出让模式中的两权净矿出让方式有利于解决当前的“矿地矛盾”，新土地管理法和实施条例公布后，梳理矿业权供地方式，有助推动相关修法进程，提升国家治理水平与能力。

3.2 矿业用地类型

根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51 号），工业用地是指“指工矿企业的生产车间、装备修理、自用库房及其附属设施用地，包括专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地，不包括采矿用地。”，采矿用地是指“指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地”。值得注意的是，矿业用地指采矿权人开采矿产资源过程中需占用和影响的土地，包括采矿场、选矿场、道路及其他附属设施用地。该指南明确了采矿用地为直接用于采矿的地面用地和排土（石）或尾矿堆放地两类，而矿业权所需其他改变用途的土地应划入工业用地。

3.3 现行矿业用地供地类型

（1）临时用地

采矿权的临时用地供地方式是我国特定阶段解决矿业开发和土地利用之间矛盾的一种临时举措，改革兼顾了企业、农民、政府多方利益，提升效率的同时也产生了临时用地审批不规范、超期限使用、复垦不到位。2005 年起，原国土资源部在广西平果县开展铝土矿试点采矿用地方式改革，并相继于2011—2012年在山西、内蒙古鄂尔多斯、云南等地区扩大试点范围，开展采矿临时用地方式改革，试点建立了“租地—采矿—复垦—还地”采矿权用地模式。各地在实践中通常是企业与村集体协商安置补偿费用，签订临时用地合同，支付补偿费，报县级国土资源部门申请临时用地。由于临时用地的时间限制，矿山企业采取临时用地到期后申请延期，因土地的租用关系对于矿山企业而言仅是满足了采矿需求，无土地价值增益收益，造成破坏性开采、不履行复垦义务等现象，继而产生围绕在村集体与矿山企业的社会矛盾。《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2022〕2 号）明确建设项目施工、地质勘察、防灾和考古等符合法律法规的情况为临时用地办理范围，除部级批准的采矿用地改革试点内矿区范围内的临时用地和国家能源保供外，矿业用地均无法办理临时用地手续，故临时用地政策已无法提供矿业权长期的合法、合规用地保障。

（2）国有建设用地供地

《土地管理法》第44条、45条，《土地管理法实施条例》第30 条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，符合公共利益需要的可依法征收。按照国有建设用地规定，建设项目占有农村集体农业地、未利用地的需完成转用、征收后采取有偿使用（除依法可以采取协议方式外）。按照矿业用地分类，工矿用地属于建设用地范畴，因征收的前提是公共利益需要，同时还需符合必要性、合理性等法定程序，故非公共利益设置的采矿权，较难通过征收程序取得国有建设用地使用权。

（3）集体经营性建设用地入市

《土地管理法》第63 条，满足土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等用途，经依法登记的集体经营性建设用地可入市交易。《自然资源部关于做好采矿权用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202 号）明确不符合法定可征收的，可办理农用地转用后，通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或集体建设用地入市方式保障采矿用地合理需求，同时提出鼓励采用历史遗留废弃采矿用地复垦产生的腾退指标，补充新增建设用地指标办理农用地转用审批。在临时用地政策收紧、征地范围缩小的背景下，可预计集体经营性建设用地使用权将成为矿业用地保障重要供地模式。

4 结论与建议

净矿出让模式是我国矿产资源有偿使用过程中的一项重大制度创新。该举措建立健全采矿权、土地使用权明晰的产权制度，有效解决要素流动与资源制约矛盾，维护资源资产权益。

4.1 理清市场与政府公共服务的边界

采矿权净矿出让、两权净矿其目的都是为了解决采矿权取得后，不会因权属、用地、用林、规划等原因使得项目无法落地和生产，其实际效果是提升了审批实效性，矿山企业消除了不确定性。政府作为有形的手，“净矿”出让制度模式是理清政府职能边界，推动矿产资源管理领域向减审批、强监管、优服务转变的重要抓手。建立采矿权与土地使用权明晰的产权利用方式是资源资产要素流转顺畅的前提，完善权能、交易规则、服务体系等，可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现交易的顺畅、安全、高效。建议政府在采矿净矿出让或两权净矿出让模式的选择上，充分考虑市场主体意愿，响应市场的合理需求，灵活确定采矿权出让模式。对于区位条件好、优势矿种、符合本地区经济社会发展市场需求的地方，探索采矿权与配套土地的收储计划与工作。

4.2 推进各类规划和政策的融合与衔接、统筹矿业权选址与布局

矿产资源分布具有不均匀性、隐蔽性等特点。在未完成地质调查探明的矿产资源区域，因资源分布空间位置和范围具有不确定性，故编制各类规划时，未考虑矿业权设置问题，导致新设采矿权项目落地困难。沙石土类采矿权属于露天开采，资源分布相对地下开采具有可预测性，这有利于各类规划上解决矿业用地的空间落地问题，实施“净矿”出让具备客观条件。建议强化矿产资源、国土空间、乡村、用林用草等规划的融合，协调政府各部门间的政策衔接，在编制矿产资源规划时考虑各类矿产资源开发所需土地特点，合理评估用地规模，充分考虑矿山用地的布局、规模和时序，解决采矿权选址难的问题。

4.3 兼顾各方利益、助力地方发展

从用地要素保障的角度来看，采取集体经营性建设用地作为用地要素保障，充分考虑集体组织是土地所有权人和使用权的出让人，除在法律和政策上兼顾公平性外，鼓励竞买人、政府、农村集体组织三方按照“公平、公正、公开”原则，协商安置补偿协议事宜。同时，应探索以集体经营性建设用地租赁和土地作价入股的用地机制，采取解决当地群众就业、改善村居环境和基础设施等多元化的安置补偿措施，让农民分享改革和发展的红利，助力乡村振兴。在集体经营性建设用地出让过程中，应参照所在地“集体经营性建设用地基准价格”确定评估价格，保障各方利益。

4.4 兼顾矿产、土地资源全周期的综合利用与保护模式

在矿业权设立前，统筹考虑矿业权退出后的资源综合利用问题，建立矿业权“设立—利用—破坏—修复—再利用”全流程，有利于统筹城乡发展，促进生态环境保护与资源利用相协调[21-22]。一是建议根据采矿权可采资源储量、开采利用规模确定的年限，采取弹性出让、出租土地使用权相应年限的供地方式。这将避免矿山开采完后，土地使用权未到期导致的土地闲置问题。对于两权净矿出让的竞得人，采矿权与使用权同步受让有利于企业提升实施土地复垦的积极性，换取矿山环境恢复腾退指标，实现资源的利用与保护；二是兼顾乡村振兴发展需求，建议在设置矿业权前考虑采矿权到期后土地的利用问题。综合经济价值与生态价值的考量，在采矿结束后，对于区位条件相对较好，适合城乡建设发展的，根据实际需要调整规划用途。对于区位条件差，生态环境和生物影响机理及影响程度脆弱的，要实施科学的生态修复措施[11]，通过“增减挂钩”、“增存挂钩”等政策推进集体经营性建设用地的空间优化调整。

4.5 维护资源资产权益

采矿权净矿出让与两权净矿出让模式是矿业权出让制度的创新性改革，影响着矿业权准入、利用、退出到再利用的全周期，既关系着国家生态文明建设，又关系着政府深入推进“放管服”，处理好政府和市场关系的重要抓手，对国民经济发展和社会稳定有着重要的实践意义。建立采矿权、土地使用权明晰的产权制度，是解决要素流动和矿产资源领域高质量发展的前提，有利于维护全民所有资源资产权益，处理好自然资源资产的合理利用与保护的各种矛盾和问题。