北京推进学习型城市示范区建设的政策、实践与展望

□史枫 王琰

建设学习型城市是实现学习型社会、学习型大国的基石，其在提高市民素质、促进经济提升、助力文化建设、优化社会治理效能和深化教育综合改革等方面发挥着重要作用。2001 年，首都北京以学习型组织评估为发端正式启动学习型城市建设，至今北京学习型城市建设已有二十多年的发展历程，取得了举世瞩目的历史性成就和深远影响。在建设进程中，学习型城市示范区建设是北京面向16 个区以评促建推动区域实践与创新的一个独有举措，成为北京学习型城市建设工作中具有重要意义的一条轴线。北京在学习型城市示范区建设实践中积累了丰富经验，形成了独特模式，通过指标引领、项目带动实现以评促建，在走过12 年的探索之路以后，创建工作正在步入新格局。

一、建设背景与发展动因

（一）学习型城市是北京城市创新发展的重要战略

学习型城市是以信息化社会和知识经济为背景，以人本主义和终身学习为理念，以完善的终身教育体系和普遍的学习型组织为基础，以保障和满足全民学习需求、促进人的全面发展和城市可持续发展为归宿的城市发展形态。北京学习型城市建设始于2001 年，是全国最早开展学习型城市建设的城市，次年将建设学习型城市列入城市发展战略和规划；2007 年召开建设学习型城市工作会议，以市委、市政府名义颁布《大力推进首都学习型城市建设的决定》，提出 “把推进学习型城市建设作为首都建设创新型城市、构建社会主义和谐社会首善之区的重要基础”。《北京市城市总体规划（2004—2020 年）》和《北京城市总体规划（2016—2035 年）》提出城市建设 “以人为本”“促进人的全面发展” 以及 “努力提升城市可持续发展水平”，都体现了学习型城市建设的核心理念。2018 年，北京市首次提出 “城教融合”，推动教育创新与城市发展全方位深度融合[1]。

（二）先进区、示范区建设是北京学习型城市创新推进的重要抓手

2004 年，北京市启动学习型城市先进区建设，西城区成为北京第一个学习型城市先进区。2007 年《大力推进首都学习型城市建设的决定》提出，“把学习型区县建设与区域经济建设、民主管理、精神文明建设、构建和谐社会以及环境建设紧密结合，通过学习型区县建设，促进区域全面发展”。截至2015 年，经过评估验收北京16 个区全部成为学习型城市先进区。2011 年，在先进区创建经验和发展模式基础上，北京市启动学习型城市示范区建设，西城区（2012 年）、房山区（2014 年）、顺义区（2014年）、门头沟区（2015 年）、延庆区（2016 年）、怀柔区（2018 年）和大兴区（2019 年）先后成为北京市学习型城市示范区，是在先进区基础上的深化建设和进阶推动[2]。《北京市学习型城市建设行动计划（2016—2020 年）》将 “学习型示范城区建设推进工程” 列为第一工程，提出 “学习型城区建设是深化建设学习型城市的重要载体”，“通过示范区创建，大力推进学习型街道、乡镇、社区和学习型家庭等持续建设，充分发挥教育服务区域发展，服务社会治理的功能”。

（三）评估推进是北京持续开展学习型城市示范区建设的动力源泉

北京是全国唯一开展学习型城市示范区建设的城市。北京学习型城市示范区建设在全市产生着示范引领作用，在京津冀乃至全国发挥了辐射带动价值，提升了北京学习型城市建设的综合影响力。以评促建北京学习型城市取得卓越成就，2013 年首届国际学习型城市大会在北京举办，2015 年北京在全国第一个获联合国教科文组织学习型城市奖章。2018 年 “以评促建推进学习型城市区域发展的北京模式与创新实践” 获国家级教育教学成果奖，2020 年全国评比达标表彰工作协调小组办公室将 “建设学习型城市示范区（北京）” 批准为 “全国创建示范活动保留项目”。《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025 年）》将 “促进城教融合，示范城区建设工程” 列为学习型城市建设 “十大工程”之首，提出 “以学习型城市示范区建设推动学习型城市高质量发展”，“将示范区建设与区域经济、社会、文化、生态文明建设相结合”，“十四五期间学习型城市示范区达到12 个”。

二、政策历程与基本特征

（一）支撑学习型城市示范区建设的主要政策

学习型城市示范区建设的相关政策在北京学习型城市示范区建设进程中起着关键性保障和促进作用。纵观北京提出和建设学习型城市示范区的历程，构建了支持、引导和保障示范区建设的政策体系，并经历了初步探索、稳步开展和全面推进三个阶段。表1 是北京市学习型城市示范区建设的主要政策文件与内容。

表1 北京市学习型城市示范区建设政策一览表

（二）学习型城市示范区建设的政策脉络与发展阶段

1.先行启动学习型城市示范区探索（2007—2011 年）。2007 年北京市召开建设学习型城市工作会议，颁布了《中共北京市委北京市人民政府关于大力推进首都学习型城市建设的决定》（以下简称《决定》）。这是市委、市政府对学习型城市建设工作的一次总部署、总提速。《决定》指出，党的十六大以来，各区县在创建学习型区县等方面进行了广泛的实践和积极的探索，取得了显著的成效。《决定》提出了 “大力推进各类学习型组织的创建活动” 等建设要求，明确了要把学习型区县建设纳入区县经济和社会发展总体规划、社区建设规划和教育发展规划。通过学习型区县建设促进区域全面发展。形成有特色的区域性学习和创建工作理念，推动各类学习型组织的建设等建设要求。“创建学习型区县” 在《决定》中作为学习型组织的一类，与学习型机关、学习型企事业单位、学习型学校、学习型社团以及学习型街道、乡镇、社区等区域性学习型组织并行提出。这是北京市在学习型城市建设工作中，首次明确创建学习型区县工作的相关要求，并强调了要形成具有区域特点的创建模式，逐步培育各具特色的区域文化等。

在全面总结北京市建设学习型城市、创建学习型区县工作经验的基础上，有效发挥评估的评价、引导、促进和规范功能，2011 年北京市建设学习型城市工作领导小组办公室发布了《关于开展北京市建设学习型城市工作示范区县评估的通知》，启动了北京市建设学习型城市工作示范区县评估工作。并发布了《北京市建设学习型城市工作示范区（县）评估指标》，各区县可自愿申请北京市评估，开始了学习型示范区建设的最初探索。

2.以评促建确保示范区建设稳步开展（2012—2022 年）。2016 年《北京市学习型城市建设行动计划（2016—2020 年）》提出到2020 年学习型示范区的建设目标，并把学习型示范城区建设推进工程列入建设工作重点工程，要求在已有示范区的基础上，分阶段培育建成一批学习型示范城区，使得示范区比例达到70%以上。示范区认定后，在深化学习型城区建设过程中，面向全市、京津冀乃至全国发挥示范引领和辐射带动作用。2021 年，《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025 年）》提出了 “十四五” 期间学习型示范区达到12 个的建设任务，在全国发挥示范引领和辐射带动作用，并在世界友好城市推进可复制的北京模式和方案。发布学习型城市监测报告，对各区创建成效进行评价。举办学习型城市创建展示活动，促进各区创建过程中经验分享与交流，提炼学习型城市建设北京模式[3]。

北京将建设学习型示范城区建设纳入两轮学习型城市建设行动计划，并列为 “十大重点工程” 之首。明确了学习型示范城区建设的目标与任务、功能与作用、运行与管理等要求。两个阶段的行动计划都强调学习型示范区应发挥示范引领作用，不仅提出要举办展示交流活动，更是要求形成北京模式，向世界友好城市推行。在政策引导下，学习型城市示范区建设工作稳步开展。自2012 年西城区成为北京市第一个学习型城市示范区以来，陆续有房山、顺义、门头沟、延庆、怀柔、大兴共7 个区通过了学习型城市示范区创建评估与验收。

3.以点带面全面加快推进示范区建设（2023年至今）。2023 年在已经评估认定7 个学习型城市示范区的基础上，进一步发挥示范区评估的引导、促进作用，北京市教育委员会等十部门发布《关于开展建设学习型城市示范区评估工作的通知》，尚未进入学习型城市示范区的各区，创建工作满足评估指标体系要求的，均可申报。相较于2011 年首次评估，对评估指标体系进行了精简修订，发布了《北京市建设学习型城市示范区评估指标体系（2023 年修订）》。本轮评估工作提出根据评估结果，正式发文向参评区政府反馈评估意见。坚持问题导向、强化问题意识，对评估中发现的问题，边创建边整改；以点带面，既全面总结各区创建的好经验、好做法，又瞄准建设的薄弱环节，补短板、强弱项，切实把示范区建设工作转化为推动学习型城市建设的动力源[4]。

（三）学习型城市示范区建设的政策特征

纵观北京市学习型城市示范区建设政策的推展路径，从开始提出创建学习型区县，到评建结合推进学习型城市示范区建设，再到大范围推展。可以看出，示范区建设政策体系的核心是以评促建，重在培育，以点带面促进提升北京市学习型城市建设整体水平，总结建设经验，不断完善政策，持续推进实践探索。

1.以评促建。在北京市建设学习型城市示范区评估的政策文件中，多处强调以评促建，发挥评估的评价、引导、促进和规范功能。示范区评估的初衷是以评促建，评估不是目的而是手段，通过评估不仅鉴定了各区建设工作的质量和水平，诊断存在的问题并提出改进建议，更发挥了评估指标的导向作用，引导各区明确发展方向和目标，推动学习型城区建设的深入开展。同时，评估还有效发挥了激励和督促作用，促进各区建立并完善建设保障体系，因地制宜形成建设的长效机制。实践证明，通过评估创建示范，各区凸显特色并形成可复制、可推广的做法和经验，以评促建取得切实成效。

2.重在培育。学习型城市建设行动计划是把建设战略部署转化为工作思路、具体决策和实际行动的重要政策文件，指明了建设工作的指导思想、建设目标、重点任务和保障机制。在2016 年和2021 年北京市学习型城市建设行动计划中，共出现21 次“培育”，多处强调要加强对示范区建设的项目培育和专家指导，足见建设工作的重心在于培育。同时，政府通过对学习型城市示范区的评估全面把握各区建设状况，更好地对各区实施宏观管理和分类指导，在创建过程中培育典型树立标杆[5]，保证了学习型示范区创建过程扎实、创建质量过硬、创建成果显著。

3.持续推进。北京市推进学习型城市先进区建设，从2004 年到2015 年持续11 年；2011 年起推进学习型城市示范区建设，到2023 年已经持续12 年。示范区建设与评估成熟一家验收一家，体现了发展性评估的理念；时间跨度长，政策出台也是连续性的，评估指标也做了动态调整。未上示范区的，经过培育达到指标要求申请验收，验收通过获得学习型城市示范区称号；学习型城市建设没有终点，获得示范区称号的各区还进行后示范建设。《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025 年）》要求 “举办学习型城区创建展示活动，促进各区的经验分享与交流”“在全国发挥示范引领和辐射带动作用，并在世界友好城市推进可复制的北京模式和方案”。

三、评估指标与建设引领

（一）评估指标的演进历程

评估指标体系作为学习型城市示范区建设行动要点的清单，不仅可以有效引导创建工作，还能够对建设效果进行监测，不断提高建设水平和质量。2011 年，北京市发布首个建设学习型城市示范区评估指标体系；2017 年，该指标体系为教育部职成司借鉴，演进为全国学习型城市建设监测指标体系（试行），二者框架结构和主体内容较为一致[6]；2019年，修订后的全国学习城市建设监测指标体系发布，较2017 年做了简化仅设一级指标和二级指标，四项一级指标分别为“背景性指标”“基础性指标”“发展性指标” 和 “特色性指标”；2023 年，北京市在2011 年指标基础上借鉴了全国学习型城市建设监测修订指标，对指标体系做了更大简化同样仅设一级指标和二级指标，三项一级指标分别为 “建设基础”“建设发展” 和 “建设成效”（见表2）。

表2 北京市学习型城市示范区评估指标体系和全国相关指标体系一览表

2011 年北京市创立的全国首个学习型城市示范区评估指标体系（见表3），一级指标包括学习与认识、组织与保障、建设与发展、成效与评价，二级指标涵盖示范区建设的关键方面，三级指标对二级指标进一步细化，确定了40 项关注点，并明确了每个三级指标的信息采集方式。这一指标体系体现出终身教育体系、终身学习服务体系和学习型组织建设是学习型城市建设的关键支柱，以及规划、组织、队伍、经费和机制建设的重要保障作用。

表3 《北京市学习型城市工作示范区（县）评估指标体系》一级、二级指标

立足评估指标创新推动，北京市学习型示范区建设实践取得了良好的成效，随着北京学习型城市建设进入新的发展阶段，通过在实践中总结经验，对指标体系进一步完善。2023 年，北京市教委等十部门发布了北京市建设学习型城市示范区评估指标体系修订版（见表4），进一步调整了框架结构，优化了指标内容，提高了可操作性。此版指标的不少内容吸纳了《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025 年）》中的任务要求，体现了理论与实践的紧密结合。

表4 《学习型城市工作示范区评估指标体系》（修订版）指标体系

（二）评估指标的关键调整

从北京市层面两次发布的评估指标来看，评估指标的关键调整主要体现在优化基础建设、明确发展任务、强调引领示范。一是优化基础建设，2023 年版 “建设基础” 部分将2011 年版的 “学习与认识” 和“组织保障” 两项指标内容进行精简合并，并新增 “区域内各级各类学校积极参与开展面向社区（村）的教育、文化、科技、体育等学习体验活动，并形成有效机制，参与的学校不低于50%” 相关内容；二是明确发展任务，突出具体任务，为建设过程提供更有力抓手，比如培育京韵特色社区教育示范项目、开展职业培训、推进乡村人才培养、丰富拓展学习体验项目、建立市民智慧学习体验中心、打造终身学习平台、培育老年学习示范校（点）、形成家庭教育活动品牌、建设特色生态文明教育基地、认定示范性学习型组织及形成区域文化等具体的建设内容。三是强调引领示范，突显示范区的辐射带动作用。北京市学习型城市示范区评估指标体系从无到有、从有到优，充分实践和体现了以评促建、评建结合、重在建设的评估工作初衷。

（三）评估指标的价值引领

学习型城市示范区建设指标的确立和改进，有助于构建全面、科学、有效的评估和引导机制。北京市两个学习型城市示范区评估指标体系，在制订过程中都征求了相关委办局和各区的意见，是一个形成学习型城市建设共识的过程。指标体系的确立和公开发布，对学习型城市示范区建设起到重要引导作用。通过明确示范区建设各项指标，促进了学习型城市建设的可复制性和可推广性，引导各区按照已有经验和发展模式学习借鉴。指标体系还意味着一种监测机制，为决策者提供有力数据支撑，帮助调整和优化城市学习型建设方略，推动交流合作，激发区级政府和社会各界对学习型城市建设的关注度和参与度，从而共同推进区域学习型社会的不断完善与创新。

四、项目带动与区域特色

各区在创建学习型城市示范区的进程中，积极探索，采取项目引领、以点带面、以评促建，破解创建过程的难题，逐步形成创建学习型城市示范区的品牌和特色。根据示范区建设的文件要求，各区创建学习型城市示范区必须建成不少于3 个示范项目（见表5）。示范项目从确定到培育，从产生成效到通过验收，成为体现区域学习型城市建设成果关键性支撑，也是区域特色所在。

表5 北京市各区创建学习型城市示范区示范项目（截至2022 年）

（一）以学分银行搭建终身学习人才成长 “立交桥”

西城区针对学习型城市建设中实施层面制度不全、继续教育体系条块分割、市民学习积极性激励、学习成果评价等问题，由政府统筹，以西城区社区学院为枢纽，以继续教育学分积累、转换与奖励为基本内容，建立了市民终身学习成果管理和认证中心，将社区教育学校、文明市民学校、中小学学校、民办学校及区域内各类培训机构纳入认证管理体系，充分整合区域内的教育资源，实现制度政策的全覆盖。建立认证系统网络管理平台，在 “学习型城区” 网站增加学分管理功能，提供开放、便捷的学分管理服务平台。

（二）以数字化网络平台建设推进学习型城市智慧化水平

顺义区以学习、管理、交流、服务四大功能为核心，搭建四位一体的数字化平台，实现了学习资源站、学习管理站、学习交流站和学习服务站的综合功能。西城区基于实际，完善数字化社区教育网络基础设施，广泛建立多种数字化社区教育网络学习服务设施，并通过学习网站、远程教育、线下培训讲座、信息义工服务、组织专题活动等方式为推动数字化社区教育网络提供多层次、多形式的典型服务。数字化学习平台的建设实现优质学习资源的有效整合，提升学习资源丰富性，提高市民学习便捷性以及学习管理高效性。

（三）以社区教育为基础构建终身学习服务体系

房山区通过确立区成教中心职能，破解乡镇（街道）成人学校难题，拓展区内职成院校普通中学优质资源，强化村校建，完成以区成教中心为龙头，23 所乡校和职成院校为骨干，461 所村校和122 所社区市民学校为基础的终身教育三级网络建设，夯实了新型市民学习服务体系的基础。统筹协调整合区域内教育、科技、文化等学习资源，形成多层次、多领域、全覆盖的新型市民终身学习服务体系。同时，房山区积极推动城乡教育一体化发展，区域教育发展模式逐渐成熟，形成了覆盖幼小中职成的终身教育体系框架。大兴区从区域经济社会快速发展和市民日益增长的学习需求出发，构建了以社区学院为龙头，区属职业学校和驻区高校积极参与，以街道社区教育中心、镇成人学校为骨干，以居委会和村成人学校办学点为基础，以各类社会培训机构为补充的实用型、开放型社区教育体系；形成了以“办学体系、体制机制、服务指导、师资队伍、课程资源、精准服务以及学习方式与教学模式创新” 为核心内容的大兴社区教育发展模式。大兴区创新社区教育运行机制，实践 “联动任务分派式”“围绕重点加力式”“自动挂靠扩展式”“获取资质长久式”“人才培养合作式” 五种工作模式，打造了纵向到底、横向到边的覆盖全区的社区教育体系[7]。作为全国社区教育示范区，延庆区则以提升城乡居民文明素质为核心，打造了与延庆绿色发展大事相结合的特色社区教育。

（四）以学习型组织创建推进不同场域终身学习

西城区系统推进学习型组织创建工作体系和运行机制，采用突出重点、分类指导、科研先导、典型引路的工作策略，坚持重创建、重过程、重实效、重发展，强化评估激励机制，以评促建，打造创建了一批学习型组织，包括学习型党组织、学习型机关和事业单位、学习型企业、学习型学校、学习型街道和学习型家庭等，并不断挖掘学习型组织建设的典型、特色和品牌。房山区强化社会管理，构建学习型组织工作体系，为持续推进各类学习型组织创建奠定夯实基础，统筹谋划、加强领导，引领各类学习型组织创建；坚持行政引导和业务指导相结合，房山区还充分有效发挥13 个专门工作组牵头管理职能，增强了各类学习型组织发展活力，区、乡两级指导中心在推动学习型组织创建工作中加强业务指导，提高创建质量和水平，并充分发挥 “天、地、人”三网优势，多途径、多形式地加强宣传，全区营造浓郁学习氛围。怀柔区健全了学习型组织管理体系，以宣传和培训推动学习型组织创建工作稳步开展，并创新了学习型组织绩效考评机制，设置创建机制，以绩效考评为抓手创新考评模式；完善创建团队，第三方专家团队全程跟踪考评；定期进行工作回访，完善绩效考评各项工作。以项目引领，怀柔区还开展 “创建学习型组织示范项目” 建设试点，推动学习型组织建设工作迈上新台阶；开展学习型乡镇建设，打造了北京雁栖湖生态发展示范区管理委员会等高水平学习型组织。顺义区勇于创新，探索学习型组织建设持续推进新路径，形成学习型组织建设 “顺义模式”；提出并实践 “拓展广度，实现全面创建”“增加深度，实现内涵创建”“突出亮度，实现品牌发展” 三个维度，“拓展市民学习空间”“构建组织学习网络”“建立递进式考核评价体系” 三大举措，注重实效，实现了组织学习与创新的深度融合[8]。延庆区以建立和完善学习型组织持续发展的工作机制为创建突破口，以延长学习型组织生命周期为工作目标，开展学习型组织生态建设，逐步形成了九项创建推进机制，包括三项普建机制（三级联动、分类创建、表彰奖励）激发学习型组织创建热情，三项促进机制（过程管理、队伍督导、责任考评）助推学习型组织生态发展，三项提升机制（先进复评、文化再造、单位联创）延展学习型组织生命周期，保障了创建工作的基础性、常态性和持续性。

（五）以构建区域教育培训体系奠定学习型城市建设基础

门头沟区以人为本、以学治理、以文化人，培育“一统两翼” 示范项目，一统，即坚持干部培训为统领，构建区域大教育大培训体系；两翼，一是依学治理，激发组织创新和社会治理活力；二是以文化人，全面提升新市民素质。通过坚持干部培训为统领，门头沟区充分发挥教育资源，构建区域大教育大培训体系，更大范围地囊括了家庭教育、社区教育、社会教育等大教育体系，还涵盖了社区培训、农村培训、学校培训、企业培训等大培训体系。延庆区立足农业大区的实际情况，注重农民终身教育，形成了以延庆职业技术教育中心为龙头，多部门联合的教育联动机制。该区积极探索出了适合农民的终身教育体系和终身学习服务体系，即以开办三年制农民中专班为抓手，短期农村实用技术与职业技能培训为补充，农民田间学校为辅助，创新了三级网络办学机制、农民中专班和田间学校 “两校合一” 办学模式和 “双师合作型” 教学模式。大兴区坚持服务基层，加强分校建设，打造基层党员教育培训网络，按照 “工作机制到位、制度建设到位、服务指导到位”的思路，形成了 “上下联动、优势互补、资源共享、力量叠加” 的党校办学特色，大力实施 “基层党员进党校工程”，在全区建成 “横到边、纵到底” 的党员培训网络。大兴区还紧密结合大兴国际机场建设的前期拆迁和后期运行，开创了产教融合，职业教育和培训主动服务国家重大项目人才需求的先例。

五、问题思考与未来展望

北京建设学习型城市已经有了二十多年的历程，取得了有目共睹的成就和影响，但自 “十三五”以来逐步进入 “高原期”，一方面亟须创新发展，另一方面各区面临了队伍、经费、机制上的问题，比如学习型城市建设专项经费不到位，社区教育专职队伍老化发展空间狭窄，学习型城市建设领导小组办公室不再设立带来协调机制不畅，等等。北京学习型城市示范区建设发挥了培育优化、凝练提升和示范引领的显著作用，但通过以评促建的示范区建设，化解区域学习型城市建设面临的现实困难方面有待实现更大作为。学习型城市示范区建设列为北京市两个学习型城市建设行动计划的首要工程，足见其地位和重要程度，但是示范区建设的动员力度与推进强度有待提升；各示范区的交流互动和相互借鉴未能更多组织，后示范建设和区域学习型城市可持续发展没有跟上，导致全市加强学习型城市示范区建设的氛围营造存在欠缺，限制了示范区建设的影响力。

2023 年9 月，教育部发布《学习型社会建设重点任务》以及《学习型城市建设指南》。未来十年，中国学习型社会建设将进入一个蓬勃发展的新阶段。北京学习型城市建设走在全国前列具有广泛国际影响，面向未来北京学习型城市示范区建设将克服当下存在的瓶颈和不足，坚持以 “大教育观” 为引领，不仅发挥社区教育、职业教育的力量，还将更多发挥大学的优势和作用；以 “城教融合” 为指导，将城市发展与教育创新全方位深度融合，让教育和各级各类院校发挥出促进城市发展的多元化功能；学习型城市示范区与文明城市、生态城市、科技城市多元结合，产生更多内生动力和发展活力；响应绿色转型和数字化转型，以数字化赋能学习型城市作为引擎，将生态理念全面贯穿示范区建设，建设以转型促提升的可持续学习型城市新模式、新格局。