基于政策工具的职业教育信息化政策文本演进分析

李 晶

（北京信息职业技术学院，北京 100018）

0 引言

信息技术飞速发展，对各行各业都产生影响和冲击。全球性的教育信息化革命已经在各个领域全方位展开，并不断推进、普及和深入。教育信息化水平已成为世界范围内现代化教育水平的衡量指标之一，把信息化战略作为一项重要工作实施，也成为我国教育高质量发展的必然要求［1］。教育信息化包含信息网络和资源、信息技术应用、信息技术和产业、信息化人才及信息化政策（含法规、标准）等要素［2］，其中教育信息化政策既是教育信息化健康发展的重要条件和保障，也是开展教育信息化建设的依据和指挥棒。职业教育作为人才培养的重要组成部分，也是教育信息化建设的主要阵地。我国职业教育信息化政策历经几十年的发展，已形成独特的规模体系和发展态势，在引导和保障职业教育信息化建设上发挥着重要作用。

本文在前人研究的基础上，利用政策工具方法，基于1999—2023年4月的职业教育信息化相关政策文本，以时间、政策工具和政策应用要素构建坐标体系，对我国职业教育信息化政策文本的演进规律进行梳理和分析，希望能给未来新政策的出台与调整提供参考。

1 职业教育信息化政策文本选取方法和流程

政策文本是政策制定者的价值取向表达、事实问题陈述、解决问题措施等政策要素的载体。政策文本的选择对于研究结论至关重要，需遵循相关性、权威性和完整性原则［3］。本研究在政策文本遴选时，以关键词“职业教育”为题名检索词、“信息化”“信息技术”“数字化”为全文检索词，以中共中央、全国人大常务委员会、国务院、各部委等权威部门发布的政策文本为搜集对象，在北大法宝网站检索1999—2023年4月的相关文本，得到基本政策文本数据库；在中华人民共和国中央人民政府官网、中华人民共和国教育部官网上，针对教育信息化类别的政策进行补充检索，得到补充政策文本；通过在中国知网查询有关职业教育信息化研究成果，包括期刊论文、学位论文等，进行源头查找和文件追溯，再次补充关键政策文本。将所有检索到的法律法规政策文本进行甄别，剔除冗余和低相关政策文本，找出有明确描述职业教育信息化内容的政策文本，最终构成本研究的职业教育信息化政策文本数据库。依据上述工作流程，遴选出61份政策文本，文本示例如表1所示。

表1 部分职业教育信息化政策文本表

2 职业教育信息化政策分析框架构建

本研究借鉴政策工具理论，将政策工具作为X维度、职业教育信息化构成要素作为Y维度、政策时间作为Z维度，构建政策文本内容研究框架。

2.1 X维度：政策工具维度

政策工具作为实现政策目标的手段和途径，在前人研究中，有几种常见经典分类方法：①从揭示政策结构和政策作用范围角度，将政策工具分为供给面、需求面和环境面［4］；②从所作用的政策对象实现目标的角度，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具；③在第二种分类基础上，有学者又进行了修订，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力工具、符号和规劝工具、学习工具［5］。针对我国职业教育信息化政策已有研究基础，本文借鉴第二种分类方法，即麦克唐纳尔和埃尔莫尔提出的政策工具分类方法，采用激励性工具、命令性工具、能力工具、劝告工具和系统变革工具作为X轴线上的维度。

为了在文本分析时能清晰地对政策工具进行操作和测量，结合职业教育信息化政策，对各类政策工具所对应的具体政策内容指向进行细化［6］，如表2所示。

表2 政策工具分类及操作定义表

2.2 Y维度：职业教育信息化构成要素维度

职业教育信息化建设是个复杂的系统工程，涉及系统整体规划、财政资金保证、软硬件环境建设、教师能力发展、信息化资源开发、信息化教学融合、教学管理评价创新等各方面内容［7］。《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》描绘了中国数字教育2020五大行动计划，包括教育信息化基础能力建设、优质数字教育资源建设与共享、国家教育管理信息系统建设、学校信息化能力建设与提升和教育信息化可持续发展能力建设［8］。在教育部发布的《职业院校数字校园规范》中，高等职业院校数字校园建设评价指标体系包含师生发展、数字资源、教育教学、管理服务、支撑条件、网络安全和组织体系7项一级指标［9］。由此可知，有关职业教育信息化的构成要素是全方位、多角度的。结合学者和政策文本对于教育信息化所定义的维度，将师生发展、数字资源、教育教学、管理服务、支撑条件、网络安全和组织体系作为Y轴线上职业教育信息化构成要素维度，结合职业教育特征将政策内容具体指向进一步细化，如表3所示。

表3 职业教育信息化构成要素及细化分类表

2.3 Z维度：政策时间维度

以我国职业教育信息化发展重要事件、会议和重要文件的颁布时间为Z维度，参考国际职业教育信息化发展的演进路线，将职业教育信息化政策演进划分为三个阶段：①1999—2007年，信息化基础建设酝酿期。在此期间，共颁布职业教育信息化相关政策18份，发文单位为教育部和其他部委部门，发文类型以通知、指导意见为主，教育信息化建设还处于整体布局和政策制定初始阶段。②2008—2014年，信息化知识共享探索期。在此期间，共发布相关政策18份，发文单位以教育部和其他部委部门为主，发文类型除了通知和指导意见外，还有较为重要的规划方案。此阶段我国职业教育信息化在铺开硬件设施建设的前提下，着重进行资源建设和资源共享实施探索，在业务和管理上力图实现信息化、标准化和规范化，职业教育信息化能力向发达国家水平看齐。③2015年至今，信息化应用融合创新期。在此期间，共发布相关政策33份，发文单位包含了全国人大常委会和国务院办公厅等高权威发文机关，政策文本类型也包含了法律等高阶效力文本。信息技术融入教育教学已经从信息获取转变到支撑决策，教育信息化发展进入新的历史阶段。

2.4 政策文本编码

对政策文本进行编码是利用政策工具分析研究的基础和关键。编码者首先熟悉和掌握麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分类框架，再清晰理解每种政策工具的具体内涵，在此基础上，逐条阅读政策文本，依据政策工具内涵和表现形式，判断政策文本具体使用的政策工具，在构成要素和工具类型上进行编码定位。在编码过程中，由两位研究者同时编码，将结果相互印证，存在分歧再进行讨论确认。经过实践探讨，最终使用Nvivo12Plus软件对61份政策文本进行编码。部分编码如表4所示。

表4 部分职业教育信息化政策文本编码示例表

3 职业教育信息化政策演进分析

3.1 基于Y－Z维度的政策演进分析

职业教育信息化构成要素总编码条数为137个，具体分布如表5所示。从Y维度职业教育信息化构成要素配置上可以看出，组织体系要素最高，占比24.81%；其次为数字资源要素，占比18.98%；网络安全要素最低，占比1.46%；支撑条件、管理服务、教育教学和师生发展各项占比相对均衡。从时间维度上可以看出，编码数量随着时间递增，三个阶段编码条数分别占比16.79%，37.96%，45.25%，表明政府对职业教育信息化建设越来越重视，相关政策内容越来越多。

表5 基于Y－Z维度职业教育信息化构成要素配置情况统计表

3.2 基于X－Z维度的政策演进分析

从X－Z维度上看，在不同发展阶段，政策工具使用侧重不同，具体编码数量分配情况如表6所示。由表6可知，第一阶段侧重劝告工具的使用，编码数量最高，而系统变革工具的编码数量为0，本阶段政策以引导、鼓励为主；第二阶段侧重能力工具和劝告工具的使用，编码数量相对较高，其他三项也均有涉及，本阶段政策以引导和能力培养为主，全面使用各种政策工具；第三阶段命令性工具的使用最多，劝告工具相对减少，激励性工具增多，本阶段政策中的规章制度更为明确，整体上政策数量都比前两个阶段有所增加，更加重视激励制度的发布。

表6 基于X－Z维度的职业教育信息化政策工具配置情况统计表

3.3 基于X－Y维度的政策演进分析

在X－Y维度上的政策要素配置情况如表7所示。可以看出，政策工具使用主要以命令性工具（占比29.19%）、能力工具（占比20.44%）和劝告工具（占比25.55%）为主；在命令性工具中，组织体系要素占比最高；在能力工具中，数字资源和组织体系两要素占比偏高；在劝告工具中，教育教学、管理服务和数字资源要素占比偏高。激励性工具、系统变革工具的使用占比较少，其中激励性工具侧重于师生发展要素方面，系统变革工具侧重于组织体系要素方面。整体上看，组织体系要素较被重视，而网络安全要素明显偏弱。

表7 基于X－Y维度的职业教育信息化构成要素配置情况统计表

4 我国职业教育信息化政策文本的优化方向

我国职业教育信息化政策从无到有，发展至今已经形成比较系统完善的规模。从最初的基础建设期，到中期的资源共享期，再到现在的应用创新期，体现了我国政策在基于技术基础的前提下，遵循国家总体规划不断发展不断完善的总趋势。通过前文分析能够看出，经过20多年的演变，职业教育信息化政策存在自身的规律特点，同时也有一些待改进完善的方向。

4.1 提升发文机关和政策类型的权威性

近20年，职业教育信息化相关政策的主体发文机关是教育部单发（占比63.77%）、教育部与其他部门联发（占比18.84%）、其他部门单发（占比11.59%），全国人大常委会和国务院办公厅较少（占比5.8%）；发布的政策类型多以通知（占比30.33%）、指导意见（占比23.19%）、规划方案（占比17.39%）和工作要点（占比15.94%）为主，相关法律、办法和规章条例较少（占比13.15%），其中涉及的相关法律只有1部。因此，政府发布职业教育信息化相关政策时，提高发文机关级别、选用更高强度的政策类型、多部门联合发文，不但有利于提升职业教育信息化政策的效力覆盖面和权威性，也有利于职业教育信息化政策的推进落实。职业教育与普通教育相比，与各行业企业相关度更高，产教融合、校企合作也一直是我国职业教育改革的重要战略方向，在职业教育信息化建设过程中，主管部门引导行业企业参与其中尤为重要。在政策发文机构中，教育部与其他部委机构联合发文会使政策指向性更明确，有利于职业教育信息化的产教融合建设以及促进职业教育信息化政策的落实和执行。

4.2 优化职业教育信息化的构成要素

从时间维度看政策要素分布情况，基本都是逐步增加，较为均衡合理；但在不同信息化构成要素的整体分布上，还存在不均衡情况。首先，网络安全要素配置明显偏低，只占总量的1.46%。在信息化与教育教学密切相关的当下，网络安全已经成为一个重要的问题。我国职业教育信息化政策近年虽然出台了网络安全相关条例，但是从配置上看，不论数量和效力都需要加强。其次，组织体系政策要素占比较高，为24.81%，重点关注了职业教育信息化标准制定、规划编制、机制建设等方面内容，这些是职业教育信息化建设过程中不可或缺的环节，是政策配给的必要因素。各种标准、规划、机制的实施需要管理服务、教育教学、师生发展、支撑条件等其他要素的配合，特别是进入到信息化建设的第三阶段，各项要素要均衡发展，才能达到平衡统一、协同促进的效果；因此，建议在政策要素配置方面给予进一步的优化调整。

4.3 优化职业教育信息化政策工具的构成配置

从时间维度看政策工具的配置情况，整体数量逐步递增，体现出政策的逐渐强化趋势。但不同的政策工具，在实施过程中可能存在偏差，只有各方面合理配置，才能使政策更好地落地与实施。以命令性工具为例，该政策工具占比最高，为29.19%，但在实施时需要其他类型的政策工具进行辅助，如使用激励工具进行正向反馈来引导规定、规范、制度落到实处，使用能力工具提升信息化教学或者管理人员的专业水平和业务水平，使用系统变革工具配套建立新的组织机构和体制机制。但本文在统计政策工具时，发现职业教育信息化政策激励工具的使用大多体现在信息化教学能力比赛、团队表彰上，不仅数量少，也过于单一化，对提升职业院校相关团体和个人的信息化建设和学习主动性还有所欠缺。同时，政策在新的体制建设、机构设置和体系改革方面涉及也较少，系统变革工具明显不足。在职业教育信息化发展的不同阶段，政策制定者应关注不同类型政策工具的衔接机制和协调使用，从而提高政策的有效性和可执行性。

5 结束语

本文选取1999—2023年4月发布的61份职业教育信息化相关政策文本为研究对象，采用政策内容量化分析方法，建立政策工具、职业教育信息化构成要素和政策时间的三维分析框架，对当前职业教育信息化政策文本内容进行了分析，提出了政策文本的优化方向：提升政策发文机关和政策类型的权威性，适当增加多主体联合；重视不同政策对职业教育信息化构成要素间的合理配置；根据职业教育信息化发展的状况，统筹命令性工具、激励工具、系统变革工具等各类工具的运用。希望通过分析与探讨，为未来职业教育信息化政策的出台与调整提供有益的参考。