政策工具视角下新疆高校毕业生就业政策量化分析

谢 鹍，热依拉·阿不拉

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830049）

一、引言

高校毕业生作为宝贵的人力资源，其就业关系到社会的稳定与发展。高校毕业生就业政策是促进高校毕业就业的重要保障和驱动力，是达到高校毕业生就业预期目标的重要途径。在党的二十大报告中提出，要强化就业优先政策，健全就业促进机制，推动高质量充分就业。[1]近几年新冠肺炎疫情反复延宕，对高校毕业生就业造成了许多困扰，影响了其就业稳定性，加剧了毕业生就业压力。[2]因此，党和政府高度重视高校毕业生就业问题，出台了一系列政策以进一步促进毕业生就业。今年自治区政府工作报告中指出“积极扩展市场化社会化就业渠道，将促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”。[3]据相关部门统计，我区2023 届高校毕业生数量将达到15.8万，同比增加3.2 万人，高校毕业生数量呈现不断上升的趋势。[4]

目前，新时代治疆方略取得了阶段性成果，社会发展正处于重大的历史交汇节点上，各领域需要大量优质人才资源，而现阶段毕业生就业难与缺乏人才之间的矛盾日益突出。解决好这个问题，需要政府调整和补充毕业生就业相关政策，以完善就业公共服务体系。在此态势下，本文依据政策工具理论，探究新疆高校毕业生就业政策，不仅有助于缓解日益凸出的毕业生就业问题，实现人才合理配置，也对新疆社会经济的转型升级和维持社会稳定具有重要的现实意义。

二、政策文本的选择与政策分析框架

（一）政策文本的选择

本文为了确保所选用政策文本的权威性，将政策文本来源和内容作为甄别和筛选依据：一是在政策文本的来源方面，所选取的政策文本主要选自新疆自治区教育厅、人力资源和社会保障厅等相关政府部门官方网站公开发布的数据资料；二是在政策内容的选择方面，选取与高校毕业生就业密切相关的“高校毕业生”“就业政策”“大学生就业”等政策主题搜集政策文件。本文总共搜集了2012 年至2022 年12 月31 日发布的有关高校毕业生就业的通知、意见、办法、公告等政策文件，通过筛选，最终纳入的政策文件一共32 份（详见表1），由于篇幅所限，本文仅列举部分政策文本。

表1 新疆高校毕业生就业政策文本列表

（二）政策分析框架

单一的政策工具不能完全解释高校毕业生就业政策的全部特征，因此，本文采取“政策工具—就业渠道”两个维度，拟构建了新疆高校毕业生就业政策文本的二维分析框架，以政策工具维度为主，就业渠道维度为辅，借助质性分析软件，对政策文本内容进行了统计分析。

1.政策工具维度

政策工具反映的是公共政策制定者的实施政务理念，是达到政策目标的重要手段和具体措施。[5]目前虽然众多学者对政策工具进行了深入研究，但对于政策工具尚未形成统一的分类标准。本文借鉴了罗斯威尔和泽格菲尔德等人提出的政策工具分类模型，[6]即从环境型、供给型和需求型三个政策工具方面对新疆高校毕业生就业政策文件进行分析。该模型从政策的影响层面对政策工具进行划分，更能体现新公共治理背景下政府角色的转变特点，即从控制型向影响型转变，[7]在公共政策领域也被广泛应用于政策文本的量化分析。因此，本研究从政策工具这3 个方面探讨新疆高校毕业生就业相关政策，掌握就业政策的文本政策工具结构以及其中存在的不足之处，并提出针对性的具体对策建议，这对促进新疆高校毕业生公平就业和完善毕业生就业政策工作具有重要意义。

政策工具对高校毕业生就业政策的作用主要体现在以下三个方面：通过供给型政策工具，从资金、服务、技术等方面推动高校毕业生高质量发展，具体包括人才培养、就业方式创新、就业咨询服务、财政投入、科技信息支持、基础设施建设等方面；运用环境型政策工具，为高校毕业生就业政策目标的实现创造良好的就业环境，具体包括目标规划、法律法规、策略性措施、财政援助、公共服务支持；借助需求型政策工具，采取政府购买、对外交流等方式，积极开拓新兴市场，拉动就业工作技术创新，从而减少市场的不确定性，降低就业风险，[8]具体包括政府购买服务、海外交流、服务外包等内容（图1）。

图1 政策工具对高校毕业生就业政策的作用图

2.就业渠道维度

现阶段，自治区教育厅、人社厅以及高校积极引导高校毕业生通过多种渠道实现充分就业，出台相应的配套措施鼓励毕业生自主创业、从事新兴职业，并为就业创业提供了政策保障；通过采用税收优惠、补贴奖励等手段，提升国企、中小微企业吸纳高校毕业生就业的能力；拓展基层单位就业渠道计划，通过政策宣传、就业奖励政策等措施引导高校毕业生转变其传统就业观念，进而鼓励其到基层就业；通过政府出资设置公益性就业岗位，为毕业生创造了更多就业机会；引导毕业生积极响应祖国号召，鼓励参军入伍。在上述的就业渠道中运用了不同的政策工具组合，“政策工具—就业渠道”两个维度在政策分析框架中形成了一种政策平衡（图2）。

图2 政策工具—就业渠道二维分析框架

3.政策工具编码

本文选用Nvivo12 质性分析软件从政策工具和就业渠道两个维度对32 份新疆高校毕业生就业政策进行了具体编码，对每一份政策文本内容进行就编码分类，即“政策序号 —文件章节—一级标题—二级标题—三级标题”，例如“21-3-2-5”表示21 号政策文件，第3 章第2 节中的第5 条政策内容，具体内容为“拓宽资金支持渠道，贯彻落实创业担保贷款政策，通过多种方式支持高校毕业生创业”，纳入到供给型政策工具中的“就业资金投入”，就业渠道为“创业、灵活就业”，按照这种编码方式将所有纳入的政策文件编码。

三、研究结果分析

（一）政策工具维度结果分析

通过对高校毕业生就业政策文本的统计分析，发现新疆高校毕业生就业政策在协调运用供给型、需求型和环境型政策工具方面存在一定的差异（见表2）。其中，供给型政策工具数量最多，占比为60.19%；次之为环境型政策工具，数量占比39.04%；需求型政策工具短缺，仅占0.77%。可以看出政府偏向于使用供给型政策工具来推动高校毕业生就业，也比较重视通过环境型政策工具为毕业生创造公平的就业环境，从而影响毕业生就业。然而需求型政策工具几乎处于“缺位”状态，说明其对毕业生就业的拉动作用不明显。三种政策工具内部结构也呈现不均衡的特点，具体分析如下：

表2 新疆高校毕业生就业政策工具分布统计表

1.供给型政策工具过溢

从统计分析的结果来看，在供给型政策工具的主要内容中比例较高的工具有就业信息服务（23.96%）、人才培养（22.36%）、政策宣传（16.61%）以及资金投入（11.48%）。说明政府比较倾向于使用人力和物力促进高校毕业生就业。咨询服务（3.83%）和创新就业方式（4.79%）使用较少。咨询服务政策工具相对短缺；创新就业方式作为拓宽就业方式的重要途经和社会趋势，也没有得到应有的重视。除此之外，政府在基础设施建设（8.31%）和共同协作（8.95%）等方面的支持力度较弱，尤其是实习基地建设以及与高校、企业协作共等工作有待强化。

2.环境型政策工具不足

环境型政策工具从某种程度上为促进高校毕业生就业率提供了政策保障和物质基础，确保了毕业生就业政策的有效运行和落实。在高校毕业生就业政策的运用当中，公共服务政策工具使用比例最高，占比32.51%，但其中关于劳动权益保护相关的内容较少，需要政府出台明确规定保护毕业生权益，以减少毕业生失业率，消除其后顾之忧。同时，策略性措施、法规管制、财政援助等工具较为均衡，均占环境型政策工具的16.26%，反应了政府对高校毕业生就业政策的重视，意在通过政策引领、物质和法律保障等措施提高毕业生就业率。然而，目标规划的占比最少，仅占7.39%，且其内容较为模糊，很多政策文本缺乏明确的时间限制，需要政府制定明晰的规划目标，以提高政策的可操作性。

3.需求型政策工具缺失

跟环境型政策工具相比，需求型政策工具对毕业生就业的影响更为快捷，不仅能扩宽毕业生就业渠道，还能够提升毕业生就业质量。然而，从统计分析结果来看，新疆高校毕业生就业政策文件中需求型政策工具几乎空白，仅占政策工具总数的0.77%，具体内容主要包括政府采购和对外交流，服务外包和打破政策壁垒等政策工具尚未使用。对外交流作为弥补高校毕业生就业政策短板的有效途径没有得到拓展；服务外包工具的缺失说明市场在促进毕业生就业方面未能发挥作用。

（二）就业渠道维度结果分析

根据新疆高校毕业生就业政策文件的内容，本文将就业渠道分为企业招聘、基层服务项目、创业和灵活就业、公益性岗位、事业单位招聘以及应征入伍等六种类型，政策工具作用于就业渠道中的比例如图所示（图3）。其中，创业、灵活就业占比最高（40.6%），通过运用税收减免、提供人事劳动保障服务、配套措施等环境型政策工具，政府采购等需求型政策工具，以及创业指导服务、政策宣传、融资服务等供给型政策工具大力支持毕业生创业和灵活就业；在基层就业方面，政府倾向于综合运用政策规定、专项活动、就业能力培训、资金支持等环境型和供给型政策工具，通过扩大“选聘高校毕业生到村任职”“三支一扶”“特岗教师”“西部计划”等基层服务项目的规模，提供更多的基层就业机会。虽然就业政策文本中推出的基层就业渠道较多，但缺乏毕业生工作后基本生活保障、就业期满后的去向等相关问题的配套措施；政府运用共同协作、资金投入等供给型政策，不断推动校企合作，为中小企业进校招聘提供便利条件，鼓励和引导毕业生到中小企业就业；但公益性岗位（3.76%）、应征入伍（5.26%）以及事业单位招聘（7.52%）占比较少，需要政府在近期工作中补充和完善。

图3 就业渠道占比

四、政策建议

（一）优化政策工具结构

1.完善供给型政策工具

一方面，政府要支持高校毕业生自主创业和灵活就业，打造“互联网+”大学生就业创业服务平台，健全智能化服务体系，制定和完善大学生自主创业相关政策，在毕业生创业贷款、服务、培训、资金、税收减免等方面给予政策支持，并加强监督和管理，将政策落到实处。另一方面，要完善毕业生就业咨询服务机制，推广“线上+ 线下”就业服务模式，尽量实现“一对一”精准服务，为学生提供就业信息、简历投递、笔试面试方面的指导，最大限度地满足毕业生就业需求。除此之外，应当对高校毕业生的就业培训机制建设予高度重视，为毕业生提供社会实践、见习基地、创新创业机会，重点培养学生创新思维，提高毕业生就业竞争力和综合素质，努力实现“培得好、用得上、留得住”的就业政策目标。

2.调整环境型政策工具

针对高校毕业生就业政策目标规划存在的问题，需要确立明确的目标规划，遵循政策前瞻性和规划性原则，建立发展高校毕业生职业生涯的长期和短期目标规划性策略。同时要建立有效、科学、合理的激励机制和绩效考核机制，促使企业、高校认真贯彻落实毕业生就业政策。绩效考核指标不仅要关注毕业生就业数量的提高，也需要重视毕业生就业质量的提升和政策执行效果。政策的有效执行和落实不仅需要长期的目标规划，还需要政府加强监督机制，对聘用高校毕业生的企业和用人单位去逐级检查，并建立和完善政策效果反馈机制，以保障高校毕业生基本劳动权益。政府监察部门要对政策执行主体重点监督，不定期检查相关政策的贯彻执行情况，如果出现政策没有落实、虚报等问题，采取相应的惩罚措施，为高校毕业生顺利毕业创造公平公正的就业环境。

3.增加需求型政策工具

市场是吸纳就业的主要主体，是稳就业的主力军。政府应落实好援企稳岗政策，打破经营壁垒，优化营商环境，加大对旅游文化和民族特色产业的支持力度，助力企业实现高质量发展，进而创造更多的就业岗位，引领毕业生到企业就业。加强与内地毕业生就业率较高和就业政策相对完善的省市加强学习交流，结合新疆实际情况，制定出既能促进高校毕业生就业又符合本地实情的毕业生就业政策；要落实政府采购公共就业服务制度，加大政府购买基层就业岗位的力度，以吸纳更多的毕业生就业。需要兼顾服务外包措施，充分发挥需求型政策工具对市场带动就业的激励和拉动作用；政府要简政放权，创造更多市场化的就业岗位，减少学生对政府扶持政策的依赖，发挥就业市场在毕业生就业中的拉动作用，构建以市场为主导的毕业生就业政策体系。

（二）扩宽就业渠道

1.拓宽新兴就业渠道

政府部门应结合新疆各地方政府实际和大学生就业需求，合理配置就业资源，适度增设公益性岗位规模，促使高校毕业生阶段性就业。建议以对口援疆计划扩展就业渠道。各地方政府可以促进与内地援疆省市和企业的合作，建立就业援疆机制，在区内和区外扩展就业市场，为毕业生提供匹配度高和针对性强的就业岗位。进一步完善高校毕业生的社保补贴、就业奖励等政策内容，组织专项活动等措施引导高校毕业生前往基层，在基层岗位锻炼实践能力，同时解决好贫困毕业生就业问题。积极推行“大众创业、万众创新”，通过创业带动就业，鼓励高校毕业生结合所学知识和新疆产业特色优势自主创业，为其提供政府出资与风险投资为一体化的创业融资平台，[9]简化创业审批流程，降低自主创业门槛，以提高高校毕业生创业的可行性。协调使用目标规划、服务外包、人才培养等政策工具，围绕新时代治疆方略、乡村振兴以及丝绸之路经济带核心区建设等国家战略，挖掘新兴就业岗位潜力。

2.适度调整不同就业渠道中政策工具的使用

针对不同的就业渠道，要综合开发不同的政策工具。在公益性岗位方面，进一步加强政府与社会、用人单位的合作，通过政府购买服务和资金支持等途径，为毕业生提供更多的公益性岗位，并简化聘用手续，给想进体制内的毕业生提供过渡性工作岗位。基层就业方面，需要完善基层就业辅助支持政策，补充基层工作后的社会保障、住房等基本生活问题的应对措施，详细规定基层就业期满后的再次就业问题，建议对愿意考公务员、事业单位的毕业生给予优先录用、加分等政策优惠，这不仅能够解决基层就业毕业生二次就业问题，避免其错失就业黄金期，还能给社会输送有工作经验的人才。在应征入伍方面，可以补充退役后可享受的个性化政策内容，比如创业培训、创业补贴、税收减免、学费补偿等，不仅能够让毕业生运用所学知识为国防发展做贡献，在一定程度生还能够缓解就业问题。

3.引导大学生树立正确的就业观

科学合理的就业观对高校毕业生就业具有积极的促进作用。高校对毕业生就业指导和就业宣传时要对毕业生开展正确的就业观、择业观、职业道德教育，了解市场变化，注意引导毕业生与时俱进建立符合实际的择业预期，并提高毕业生辨别信息和职业决策能力。与此同时，需要注重毕业生社会责任感、吃苦耐劳精神、服务意识的培养。政府要高度重视高等教育质量，提升毕业生求职就业能力，从而激发毕业生转变就业观念的内生动力，主动适应社会主义市场经济的需求。[10]高校毕业生要做好充分准备，抛弃陈旧的就业观，树立积极进取的就业意识，既要重视专业理论知识的掌握，又要通过参与实践活动有意识地提升就业能力，比如面对数字化的新兴岗位，毕业生应提升自我数字化创新意识和操作能力，使自己能够适应未来劳动力市场中“人机协同”的工作模式。