关于黄河流域高质量发展综合立法的思考

罗平平 朱伟 王双涛

摘 要：黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。《黄河保护法》是从流域层面实施综合治理和黄河高水平保护、高质量发展、建设造福人民“幸福河”的法治保障。《黄河保护法》立法基础包括国家层面、地方层面和流域层面的立法。《黄河保护法》解决了黄河流域管理机构职权范围不明确和各省（區）法令不统一、不衔接等难题。《黄河保护法》已施行，建议尽快建设基于《黄河保护法》的法律法规框架体系，并及时对《黄河保护法》进行宣传和跟踪评估等。

关键词：黄河保护法；高质量发展；生态保护治理；流域立法；综合性立法；黄河流域

中图分类号：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文献标志码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．１２．００３

引用格式：罗平平，朱伟，王双涛．关于黄河流域高质量发展综合立法的思考［Ｊ］．人民黄河，２０２３，４５（１２）：１４－１８．

２０１９ 年９ 月１８ 日，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会在郑州召开，习近平总书记在会上发表重要讲话，强调保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计［１］ 。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，要尽早进行顶层设计［２－３］ 。黄河流域是我国北方重要的生态屏障，黄河是西北、华北地区重要的水源，黄河流域的生态保护、高质量发展、长治久安是建设美丽中国的基础［４］ 。

黄河流域治理的制度基础是流域立法，国际流域立法的许多经验可供借鉴。实践证明，将自然流域作为治理单元进行综合治理是可行的，如美国颁布了《田纳西流域管理局法》，成立了田纳西流域管理局进行生态环境治理，有效解决了该流域生态环境恶化和水土流失等问题［５－６］ 。德国、日本等国家也进行了流域层面的立法，对流域内的水资源进行统一治理和上下游利益的协调管理，促进了流域生态保护治理和经济社会的协同发展［７－８］ 。２０２２ 年１０ 月３０ 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议表决通过《中华人民共和国黄河保护法》（简称《黄河保护法》），其从２０２３ 年４ 月１ 日起施行。《黄河保护法》颁布前，我国关于黄河流域综合性立法的研究多聚焦于水资源管理领域，而关于黄河流域层面的整体性、系统性和综合性的生态保护治理、生态环境风险预防等立法研究较少，尤其是关于优化配置黄河流域的空间资源、生态保护治理，以及上下游和谐发展等新的治理需求的研究更少［９－１０］ 。《黄河保护法》是从流域层面实施综合治理和黄河高水平保护、高质量发展、建设造福人民“幸福河”的法治保障。

１ 《黄河保护法》的立法背景

《黄河保护法》颁布之前，涉及黄河保护的相关法律是基于国家、地方和流域３ 个层面的，针对流域中管理机构的权限、水资源的分配调度、防洪和抗旱的功能等，按地区对污染防治、监督处罚和行政执法等进行了规范。但是，这些法规无法充分满足黄河流域大保护大治理的法治保障的需要，存在一些亟待解决的问题［１１］ 。

１）黄河流域水资源总量少，生态用水不足。黄河流域资源性水量缺乏，１９５６—２０００ 年，黄河年均径流量为５３５ 亿ｍ３，约占全国径流总量的２％，人均水资源量占全国人均水资源量的２３％［４］ 。目前，黄河流域的水资源开发利用率已达８０％，远超一般流域４０％的生态警戒线，内蒙古、宁夏、山东等省（区）的超计划用水问题突出，８２．６％的地级行政区的水资源承载能力存在超载状况［４］ 。此外，用水方式与用水结构不合理，２０１８ 年全流域的农业用水量为２６４．４ 亿ｍ３，约占总用水量的６７．５％，农业节约用水潜力巨大［４］ 。水资源的日益紧缺与黄河流域生活生产用水的需求快速增长的矛盾突出。当前，黄河的分水方案对水资源衰减情况和年际变化等因素考虑不足，枯水年同比例压缩取水量的分配方式将会侵占河道生态水量。黄河流域水资源缺乏导致水环境承载能力和水体净化能力下降，使得流域水生态问题突出。

２）水沙关系不协调、调控体系不完善。黄土高原的生态环境禀赋条件较差，土壤极易被雨水侵蚀，导致大量泥沙进入黄河。黄河流域难以治理的根本原因就是水少沙多和水沙关系不协调［１２］ 。黄河流域的生态环境安全受到黄土高原水土流失的影响，长期制约区域经济社会可持续发展。近年来，黄土高原的水土流失治理有了一定的成效，黄河流域水少沙多问题稍有缓解，但是水沙关系不协调的情况还将长期存在。

黄河流域的水沙调控体系不健全。黄河上游的刘家峡水库和龙羊峡水库从投入使用开始，使宁夏—内蒙古河段的大流量过程和汛期洪水得到控制，但是加重了河道的淤积。黄河中游的北干流缺少控制性工程，导致潼关河段的高程居高不下，且小浪底水库调水调沙能力的后续动力不理想，难以使水库的调沙功能得到充分发挥［１２］ 。

３）洪水风险突出、防御调度困难。黄河是全球最难以治理的河流之一。黄河流域洪灾频发，最早可以追溯至大禹治水时期，历史上黄河曾经多次改道，导致黄河流域成为重大水患问题高发区。公元前６０２ 年到１９３８ 年，黄河下游发生大的改道就有２６ 次，１９５０ 年以来黄河出现了１２ 次流量超１０ ０００ ｍ３ ／ ｓ 大洪水［１３］ 。

黄河宁夏—内蒙古河段的河槽淤积严重、存在产生新悬河问题，中游河段仍然有洪水风险，下游河段存在“二级悬河”问题等。

黄河存在洪水防御调度困难的问题。当前，在黄河流域大洪水的主要来源区域有１．８ 万ｋｍ２ 还是无工程控制区，此处洪水预见期短，严重影响下游及滩区的安全。下游河段的“二级悬河”高度发育，在出现洪水时容易形成斜河、横河以及顺堤行洪的情况，对大堤安全构成威胁，“人水争地”的问题在滩区十分突出，致使河道行洪受到影响［１４］ 。

综合分析可知，对黄河流域整体进行治理，在法治层面进行整体性、综合性、协同化的生态环境修复和保护迫在眉睫。因此，《黄河保护法》的施行具有重要意义。

２ 《黄河保护法》的立法基础

２０ 世纪８０ 年代以来，我国加速推进水资源领域的法制化，使得涉及黄河保护的法律法规得以发展，立法体系逐渐完善，构成了黄河流域专门立法的根基。《黄河保护法》立法基础包括国家层面、地方层面和流域层面的立法。

１）国家层面立法。过去，涉及黄河保护的国家层面法律包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水土保持法》（简称《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》），黄河流域立法大多是根据此四部法律推出配套规定，而具有实质创新性的立法不多。这些上位法的修改和进一步完善，使突出的生态环境问题得到有效缓解，但也使相关的黄河流域的地方立法逐步失去效力，如《内蒙古自治区境内黄河流域水污染防治条例》等流域相关的水污染防治立法，就因《水污染防治法》的修改完善而被废止。

这四部法律从多个方面要求对流域进行统一协调管理，但仍不能对黄河流域综合治理的各项工作形成适用的统一规范。首先，《水法》明确了我国区域与流域管理相结合的水资源管理体制［３］ ，因此流域相关管理机构被授予了一定的管理权限，但是并未对区域管理与流域管理之间的关系，以及流域相关机构的职责等建立完善的机制［１５］ ，且存在不同层级管理部门对黄河流域的管理权限模糊的问题。其次，尽管《水污染防治法》对黄河流域的生态环境治理进行了相应的规定，但是在确定流域水资源保护的管理职能方面与《水法》产生分歧［１６］ ，且这两部法律关于流域水污染治理与纠纷的解决程序不相同，因而若黄河流域水污染的治理问题出现纠纷，尤其是省际的问题，则协商解决几乎没有作用。最后，黄河流域相关机构防洪方面的权限在《防洪法》中得到体现，但与《水污染防治法》依然存在冲突，特别是关于防洪工作规划的实施机制。

《防洪法》仅限于防洪有关的工作，对解决黄河流域特殊的生态环境保护治理问题效果不明显。尽管上位法的位阶高、效应强，但是缺乏针对性，系统性不足，可操作性不强，难以满足黄河流域生态环境治理对整体性的要求，对当前黄河流域的生态环境保护治理收效甚微。

２）地方层面立法。黄河流域地方层面立法相对活跃，各省（区）依据辖区内流域的生态环境保护治理的需求颁布了相关法规。陕西省颁布了《渭河流域管理条例》，宁夏回族自治区制定了《宁夏回族自治区水污染防治条例（草案）》，山东省实施了《山东省黄河防汛条例》《山东省黄河河道管理条例》等。地方层面立法目的是对各自境内部分流域的生態保护治理进行法律保障，但是立法较为分散、重复性立法多、覆盖范围小等问题突出，仅能完成各自的利益调节和治理责任，不能形成合力。地方层面立法不可能消除黄河流域管理行政分割、生态系统整体脆弱和职能交叉等难题。

黄河流域的生态环境问题极为复杂，水环境、水资源、水生态缺乏统筹，而且流域治理和地区发展不协调，全流域没有建立生态环境开发利用和维护经济效益的调控机制，共建共享治水效益内在动力不足。各省（区）的生态利益、经济利益不平衡问题突出，致使黄河流域生态保护治理效果不理想。

３）流域层面立法。过去，黄河流域层面的相关法规，如《黄河水量调度条例》《黄河流域省际边界水事协调工作规约》等只是针对黄河水资源管理的相关规范。《黄河水量调度条例》的重心是协调调度黄河流域的水量，虽然在黄河流域的水资源管理中发挥了积极作用，但是没有对水资源费用征收等领域提供法律保护［３］ 。该条例是单项及局部立法，立法层次低，不可能消除黄河流域的相关法律间由来已久的分歧、重叠和空白，也无法处理黄河流域的综合性的生态环境保护治理难题。此外，《黄河流域省际边界水事协调工作规约》聚焦于分配黄河流域的水资源、跨区域流域治理等方面。但是，黄河流域相关管理机构并未被赋予跨省（区）水资源的调度和管理的权力，也不能消除在毗邻行政区边界处，因水质、水耗和水环境功能的不同而导致的监管要求和治理措施的矛盾。

综上所述，《黄河保护法》的立法基础坚实，其颁布实施可谓水到渠成。

３ 《黄河保护法》的优势

１）与过去已有法律体系相比。黄河流域不仅是一个由水源地向河口流动的水文单位，而且是一个在其边界内逐步建立的自然、社会、经济的复合生态体系［２，１５］ 。因此，黄河流域立法应从总体上调整各个领域的关系，实行综合性的立法，而不是进行“只见树木、不见森林”“头痛医头、脚痛医脚”的单项立法［１７］ 。

《黄河保护法》颁布之前的黄河保护的法律体系，以《水法》为主体，以《水土保持法》《防洪法》和《水污染防治法》等行业法律，以及《黄河河口管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》《黄河水量调度条例》等流域层面法规为两翼。然而，《防洪法》等相关法律法规大都只关注生态系统的局部功能，忽略了其整体功能，导致人为地割裂了流域内部的联系，不能达到生态系统的最优配置。《黄河下游引黄灌溉管理规定》等法规只涉及灌溉管理等问题，而在流域产业结构调整、点源面源污染防治和新旧动能转换等领域，尚无专门的流域综合性法规。《黄河保护法》充分利用综合性立法的协同创新、协调统一特点，加快了黄河保护的法治建设［１８］ 。

２）与流域层面法规相比。流域层面可以颁布、修订综合性行政法规，且程序相比立法更为简捷，为什么还要进行流域层面的综合性立法呢？ 最深层次的原因是黄河流域层面综合性立法的保护范围可以覆盖流域相关的所有领域。

尽管行政法规也能为黄河流域生态环境治理提供法治保障，但是行政法规存在不可避免的缺陷。首先，行政法规位阶低于法律，受上位法一般性规定的限制，行政法规作为下位法不可能对黄河流域生态环境治理体制进行大的突破；其次，若新制定的综合性行政法规和已有的《黄河河口管理办法》等出现分歧，则综合性行政法规地位会较尴尬，原因是从法规的关系来讲，二者是新法规与旧法规、一般法规与特别法规的关系。依据法规的一般适用原则，特别法规是优于一般法规的，而新法规又是优于旧法规的，只能导致流域综合性行政法规处于无所适从的境地［２］ ，而《黄河保护法》可有效地避免此类问题的出现。

４ 《黄河保护法》的突出贡献

《黄河保护法》的施行，解决了过去黄河保护治理中存在的一些难题，这些难题主要包括以下两方面。

１）黄河流域管理机构职权范围不明确。２００２ 年水利部发布的“三定”方案，是黄河水利委员会运行和行使职权的规范。该方案明确规定黄河水利委员会仅为国务院水行政部门的派出机构，故其管理职能就仅是国务院水行政主管部门职能的部分授权或延伸［１９］ 。从根本上说，流域管理机构不是国家行政序列中的一级行政机关，而只是有行政能力的事业单位，所以法律法规只赋予其有限的调节、监督和管理的权限，没有权威的地位可以协调和管理黄河流域的生态保护治理。在这种情况下，黄河水利委员会的职权、职能、地位缺少明确的法律规定，导致黄河水利委员会进行流域管理时经常出现无能为力的情况。《黄河保护法》解决了这一问题，其第五条明确规定：“国务院水行政主管部门黄河水利委员会（以下简称黄河流域管理机构）及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责。”

２）各省（区）法令不统一、不衔接。黄河自西向东横跨我国９ 个省（区），各省（区）基本情况差异较大，过去的流域层面立法权威性不足、法律位阶低问题突出，难以解决流域内不同部门、行业、地区间的纠纷和利益冲突。黄河流域大量地方性立法人为地分割黄河干流，破坏了黄河流域的整体性。分散的地方性法规、行政法规和部门规章制度难以满足黄河流域的生态环境保护治理需要。《黄河保护法》的颁布，通过国家法律对黄河流域进行统一管理解决了这一难题。

５ 《黄河保护法》施行的建议

１）尽快建设基于《黄河保护法》的法律法规框架体系。《黄河保护法》贯彻“突出重点、先易后难、累积经验、逐步推广”的原则，下一步国家有关部门尽快推出基于《黄河保护法》的实施细则体系。该体系的重点：首先，应聚焦黄河流域管理的共性问题，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制应在各领域的水利立法之中落到实处；其次，聚焦黄河流域的个性问题，重点解决黄河水资源管理与保护、防汛抗旱管理、水利投资与资产管理、水工程建设管理、水域与水工程管理、执法监督管理等问题，形成以《黄河保护法》为主体， 《黄河流域水资源保护条例》《黄河防汛与河道管理条例》和《黄河水量调度条例》为两翼，并以有关黄河下游滩区蓄滞洪区运用补偿管理办法、黄河源区管理办法等部门规章为辅的法律法规框架体系［２０－２１］ 。

２）及时對《黄河保护法》进行宣传和跟踪评估。一是加强黄河流域综合性立法的宣传能够形成良好的流域立法氛围，为《黄河保护法》造势，也能引起相关方面的重视；二是宣传《黄河保护法》，使其落到实处，推动流域治理。

不但要开展《黄河保护法》宣传，而且要对其进行跟踪评估。《黄河保护法》的跟踪评估是为了使流域性法律法规更好地服务流域治理，提高流域性法律法规的质量。跟踪评估的方法有问询调查、对照检查、调查评估和专题报告等，跟踪评估应聚焦于《黄河保护法》的可操作性、实用性和能否对流域治理工作有推动作用，以及在今后是否要作进一步修改等。

６ 结束语

黄河流域过去的法律法规体系是以《水法》为主体，《黄河下游引黄灌溉管理规定》等流域性法规及《水土保持法》等行业法规为两翼。《黄河保护法》对流域经济社会发展布局、产业结构调整、国土空间开发等方面进行了系统的制度安排，对黄河流域生态保护治理薄弱部分及各地区存在的各类水问题提供了较为完善的解决方案。

此外，应尽快建设基于《黄河保护法》的法律法规框架体系。以生态环境部为主，联合水利、农业、发改、渔业、林业、交通等各部门共同参与《黄河保护法》相关工作，组织全国专家形成研究队伍进行针对性研究。同时，建议成立领导小组，统筹指导、协调推进相关工作。

致谢：本文感谢中国留学基金委（ Ｇｒａｎｔ Ｎｏ．：Ｌｉｕ?ｊｉｎｍｅｉ［２０２２］ Ｎｏ．４５；Ｌｉｕｊｉｎｘｕａｎ［２０２２］ Ｎｏ．１３３；Ｌｉｕｊｉｎｏｕ［２０２３］Ｎｏ．２２）的经费支持。

参考文献：

［１］ 习近平．在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的

讲话［Ｊ］．求是，２０１９（２０）：４－１１．

［２］ 吴浓娣，刘定湘．《黄河法》的功能定位及立法关键［Ｊ］．人

民黄河，２０２０，４２（８）：１－４，１０．

［３］ 董战峰，邱秋，李雅婷．《黄河保护法》立法思路与框架研

究［Ｊ］．生态经济，２０２０，３６（７）：２２－２８．

［４］ 王金南．黄河流域生态保护和高质量发展战略思考［Ｊ］．

环境保护，２０２０，４８（增刊１）：１８－２１．

［５］ ＫＩＴＣＨＥＮＳ Ｃ．Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｅｍｉｎｅｎｔ Ｄｏｍａｉｎ ｉｎ Ｌａｎｄ Ａｓｓｅｍｂｌｙ：

Ｔｈｅ Ｃａｓｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｔｅｎｎｅｓｓｅｅ Ｖａｌｌｅｙ Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ［Ｊ］．Ｐｕｂｌｉｃ Ｃｈｏｉｃｅ，

２０１４，１６０（３－４）：４５５－４６６．

［６］ 张艳芳，石琰子．国外治理经验对长江流域立法的启示：

以美国田纳西流域为例［Ｊ］．人民论坛，２０１１（５）：９０－９１．

［７］ 胡德胜，孙睿恒，许胜晴．国际水法对长江流域立法的启

示和意义［Ｊ］．自然资源学报，２０２０，３５（２）：４２５－４３７．

［８］ ＶＡＮ ＲＩＪＳＷＩＣＫ Ｈ Ｆ Ｍ Ｗ．Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ Ｂｅｔｗｅｅｎ Ｅｕｒｏｐｅａｎ

ａｎｄ Ｄｕｔｃｈ Ｗａｔｅｒ Ｌａｗ［Ｍ］． Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ ＤＣ：Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｆｏｒ

ｔｈｅ Ｆｕｔｕｒｅ Ｐｒｅｓｓ，２００９：２０４－２２４．

［９］ 李静，何文杰．对黄河流域水资源可持续利用的立法思考

［Ｊ］．人民黄河，２００６，２８（３）：５－７．

［１０］ 王亦宁，钟玉秀．对制定“黄河法”的思考［Ｊ］．中国水利，

２０１１（２）：１－３，６．

［１１］ 李肖强．关于推进黄河立法工作的思考［Ｊ］．中国水利，

２０１１（２０）：２７－２９．

［１２］ 张金良．黄河流域生态保护和高质量发展水战略思考

［Ｊ］．人民黄河，２０２０，４２（４）：１－６．

［１３］ ＺＨＵ Ｗ，ＣＡＯ Ｚ，ＬＵＯ Ｐ Ｐ，ｅｔ ａｌ．Ｕｒｂａｎ Ｆｌｏｏｄ?Ｒｅｌａｔｅｄ Ｒｅ?

ｍｏｔｅ Ｓｅｎｓｉｎｇ： Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｔｒｅｎｄｓ， Ｇａｐｓ ａｎｄ Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ

［Ｊ］．Ｒｅｍｏｔｅ Ｓｅｎｓｉｎｇ，２０２２，１４（２１）：５５０５．

［１４］ 李铮，张海涛，马涛．河南省黄河流域生态保护推进会议

暨省黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第四次

会议强调：牢记嘱托建设造福人民幸福河生态优先开

创保护治理新局面［Ｊ］．资源导刊，２０２０（１０）：６－７．

［１５］ 吕忠梅．建立“绿色发展” 的法律机制：长江大保护的

“中医” 方案［Ｊ］． 中国人口· 资源与环境，２０１９，２９

（１０）：１－１０．

［１６］ 吕忠梅，陈虹．关于长江立法的思考［Ｊ］． 环境保护，

２０１６，４４（１８）：３２－３８．

［１７］ 岳健，穆桂金，杨发相，等．关于流域问题的讨论［Ｊ］．干

旱区地理，２００５，２８（６）：７７５－７８０．

［１８］ 黄辉，沈长礼．需求导向型生态立法模式研究［Ｊ］．河北

工业大学学报（社会科学版），２０１９，１２（３）：４８－５４．

［１９］ 高志锴，晁根芳．黄河法立法问题分析［Ｊ］．南水北调与

水利科技，２０１４，１２（２）：１２０－１２４．

［２０］ 刘文，王建平，陈金木，等．关于推进流域立法的思考

［Ｊ］．水利发展研究，２０１０，１０（１）：１－５，９．

［２１］ 孙晓娟，韩艳利，毛予捷．黄河流域生态保护补偿机制建

设的立法建议［Ｊ］．人民黄河，２０２１，４３（１１）：１３－１６，３９．

【责任编辑 赵宏伟】