加快完善长三角一体化发展体制机制

孙耀武

2023年11月30日，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，指出长三角区域要加快完善一体化发展体制机制，必须从体制机制上打破地区分割和行政壁垒，为一体化发展提供制度保障。长三角一体化发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，是着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、推进新时代改革开放形成新格局、以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业作出的重大决策。战略提出以来，习近平总书记多次发表相关重要讲话，并专门召开座谈会进行全面部署，为进一步推动长三角一体化，在中国式现代化中走在前列，更好发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用指明了根本方向。

一、长三角一体化发展体制机制的探索创新

长三角一体化发展战略提出并实施5年来，沪苏浙皖三省一市紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，坚持创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享，全面聚力推动长三角一体化高质量发展，规划政策体系形成并不断完善，现代化产业体系加快建立，区域协调发展取得重大突破，改革开放迈出新步伐，生态环境共保联治扎实推进，强劲活跃的增长极功能不断巩固提升，长三角区域整体实力和综合竞争力持续位居全国前列，成为中国经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强、市场容量最大的区域之一，彰显中国特色社会主义制度优越性的重要窗口和我国参与国际竞争合作的重要平台。之所以能取得这么亮丽的成绩，根本原因在于长三角一体化持续推进中体制机制的不断探索和创新。

区域合作的协商协调机制不断优化完善。在长三角一体化发展上升为国家战略之前，长三角区域的相关地区就一直把体制机制建设作为区域协调发展的基础，自主探索，逐步建立了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制。其中，“决策层”即三省一市主要领导座谈会，负责审议、决定和决策关系长三角区域发展的重大事项；“协调层”即三省一市常务副省（市）长牵头的长三角区域合作与发展联席会议，负责协调推进主要领导座谈会部署的区域合作重点难点事项；“执行层”包括联席会议办公室和12个重点专题合作组，负责各省市、各专题领域战略决策研究谋划，制订年度工作计划并推进落实、统筹协调和督促检查等。2018年，三省一市又抽调人员共同组建长三角区域合作办公室，实现联合集中办公。长三角一体化发展上升为国家战略后，长三角区域合作机制由“三级运作、统分结合”，转变为“上下联动、三级运作、统分结合、各负其责”。“上下联动”主要是体现中央的集中统一领导，在国家领导小组统领下，共同推动《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》全面实施，国家层面各部委在专项规划、重点项目、重大政策等方面予以支持，省市层面积极配合，同向发力，形成共同推进的良好格局。“各负其责”主要是强调地方分工协作，按照“谁有条件谁牵头、谁先创新谁来做、谁能做成谁负责”的原则，让三省一市各级政府各部门、有关单位努力“拉长板”，共同提升区域综合竞争力和发展优势。

区域发展的相关体制机制不断建立健全。长三角区域以体制机制为抓手，探索形成一批“从0到1”的制度创新成果。一是绿色一体化发展体制机制不断优化。三省一市建立生态环境共保联治机制，形成了生态环保信息互认、标准相通、治理协同等工作机制。协同巩固长江十年禁渔成果，推进太湖流域水环境综合治理；优化完善区域大气、水等领域环境质量监测数据共享，不断落实区域固废危废联防联治工作联席会议制度。2019年11月1日正式揭牌成立的长三角生态绿色一体化发展示范区，实行“一套蓝图，一套标准，一个平台，一个主体，一体化的制度”。目前，示范区已形成112项具有开创性的一体化制度创新成果，其中38项已面向全国复制推广。二是基础设施一体化体制机制不断完善。提升基础设施通达程度是区域协调发展的前提条件。长三角三省一市制定实施了交通运输更高质量一体化发展规划，全力推动长三角基础设施互联互通。五年来，沪苏湖高速铁路等项目实现新开工，商合杭、沪通铁路开通运营，区域内地级市基本实现市市通高铁。2022年长三角高铁营业总里程超过6700公里，占全国比重接近16%，上海、南京、杭州等城市间基本实现城际客运高频次1—1.5小时快速通达。省际和区域断头路陆续打通，使得区域交通“主动脉”与“毛细血管”实现全面对接，开通了跨省公交，打通了居民跨省出行的“最后一公里”。世界级的港口群正在加速构建，空中交通加快推进，一体化综合交通体系基本形成。三是公共服务一体化不断拓展。长三角地区共同搭建养老数据交换平台，建立高校毕业生就业去向信息共享机制，深化区域就业创业服务合作，异地门诊费用直接结算，实施长三角城市阅读一卡通、公共文化服务一网通等深度合作项目，整体实现跨省身份认证、电子证照共享、地铁扫码互通。四是协同创新机制基本建立。长三角三省一市坚持以制度创新扩大高水平科技供给，聚焦科技创新资源开放共享，携手共筑科技创新策源地，加速推动创新成果转化落地。五年来，上海张江、合肥综合性国家科学中心“两心同创”，张江实验室、合肥实验室、苏州实验室、之江实验室集群发展，G60科创走廊九城联动，沿沪宁产业创新带加快建设，长三角国家技术创新中心联合揭牌，科技创新共同体建设迈出新步伐，超4万台大型科学仪器实现共建共享，“科技创新券”正在实现通用通兑，长三角的科创已由原先的以技术、人才等要素简单流动为主，向打造“基础研究、技术攻关、科技公共服务、科技成果转化、科技产业、高端人才”全程创新生态转变。五是统一开放的市场体系逐步形成。为统一市场规则制度，长三角各地共同启用“310”号段的长三角标准一体化编号，联合制定《制药工业大气污染物排放标准》等12项长三角区域统一地方标准。联合推出文化市场和气象领域轻微违法行为免罚清单，探索了区域执法标准统一和监管协同的新路径。

二、深入推进长三角一体化发展面临的体制机制障碍

在看到长三角一体化发展取得重大成就的同时，我们也要看到发展的不足之处，比如发展质量效率和辐射带动作用仍需提升，重點领域、重点区域一体化尚需努力，产业链供应链分工协作水平有待提升，建立全国统一大市场的龙头带动作用有待进一步发挥，改革开放还需进一步向纵深拓展，超大特大城市治理和发展还有不少短板，等等。要从根本上解决这些深层次问题，深入推进长三角一体化发展，就要从制度入手，破除发展中的体制机制障碍。

利益协调机制有待完善。一是利益分享机制不健全。现有的区域协调主要通过会议协商、协议等方式进行，面对规划协调、互联互通等全局性、一般性问题时比较有效，但涉及各方利益冲突时，往往面临各种行政壁垒和行政干预，存在为了追求地方利益最大化而损伤整体发展效率的现象，不同行政区域之间的利益分配协调难度较大，成本共担、收益共享的合作机制急需探索或完善。二是产业协作机制不健全。长三角地区存在一定程度的产业同构和无序竞争现象。为使本地经济增长速度最大化，各地从自身利益出发制订产业规划、招商引资计划和城市经营战略，不少地方脱离自身实际，过度追求“高精尖”产业。比如在各地“十四五”规划纲要中，人工智能、生物医药、新材料、新能源汽车、高端装备等战略性新兴产业均为发展重点。有的地区不是依据自身优势布局产业，而是盲目发展全产业链等等。更大范围内的开放共赢产业生态机制尚未有效形成。

协同创新机制有待完善。一是协同攻关机制不健全。国家层面和长三角三省一市科技厅先后发布了关于打造科技创新共同体的政策，取得了积极的成效，但科技协同攻关主要集中在基础研究领域。区域创新布局和协同创新生态急需优化，关键核心技术攻关、产业共性技术研发与服务协同力度亟待加强，机制体制需要完善。二是协同转化机制不健全。尤其是产学研协同创新机制亟待完善。长三角地区“专精特新小巨人”“独角兽”“瞪羚”“哪吒”等创新型企业众多，具备比较丰富的创新产品应用场景，但尚未形成统一的场景支持体系。技术和成果跨区域转移转化机制、未来产业领域区域合作机制、跨区域的产学研一体化体制机制都需要建立或完善。

市场一体化体制机制有待完善。一是要素流动机制不健全。人才互认机制需要完善。长三角尽管在国内执业职格和职称方面进行了互认，但对于部分专业资格和国际职业资格，尚未形成统一的认定标准，不利于人才的跨域流动和柔性使用。土地流转机制不健全。长三角土地开发强度大，普遍面临土地资源紧张的情况。集体经营性建设用地入市、补充耕地指标跨区域交易机制等尚未建立或难以落地。数据流通机制不健全。长三角的数据跨域流通需求日益加大，现有的数据共享交换平台及长三角数据共享开放区域组等平台及载体建设不能满足需求，制度共创、标准共制、数链共推、服务共享、生态互联等机制需要建立或完善。二是法规标准不够协调统一。统一的法规标准是促进区域间要素自由流动、推动区域统一大市场建设的重要保障。长三角区域需要统一法规标准的领域有待进一步拓展。特别是信用、金融、信息、产品质量、公共服务、食品安全、智能网联汽车产业等重点领域的法规标准，亟待协同和完善。

三、加快完善长三角一体化

发展体制机制的主要着力点

体制机制决定着发展的运行轨道和基本规则，带有一定的约束力和强制力，具有全局性、长远性和稳定性，一旦形成将会长期起作用。深入推进长三角一体化发展，一定要增强一体化意识，坚持一盘棋思想，加大体制机制创新力度，加强各项改革举措的系统集成和协同配合，在重点领域重点区域实现更大突破，推动一体化向更深层次更宽领域拓展。

完善公共服务共享机制。一是建立健全基本公共服务标准体系。对于幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等基本公共服务，要全面实施标准化管理，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。要统筹考虑长三角各个地方经济社会发展水平、城乡居民收入增长等因素，逐步提升基本公共服务保障水平，循序渐进推进基本公共服务制度衔接、政策协同、标准趋同。二是创新完善公共服务跨区域服务机制。分类推进各领域公共服务便利共享。完善异地就医直接结算信息沟通和应急联动机制，提供便利化的医疗卫生服务。建立完善重大传染病联防联控机制，更好统筹疫情防控和经济发展。完善社会保障机制，推进社会保险异地办理，促进异地养老。建立完善互认互通的档案专题数据标准体系，实施民生档案跨区查档服务项目。构建完善长三角区域公共服务平台，促进居民异地享受基本公共服务并便捷结算，推动实现资源均衡分布、合理配置。建立教育合作发展机制，协同扩大优质教育供给，研究发布统一的教育现代化指标体系，协同开展监测评估，引导各级各类学校高质量发展。建立完善文化互惠互享机制，推动文化资源优化配置。

完善基础设施互联互通体制机制。一是进一步加快跨区域重大基础设施建设。完善成本共担和利益共享机制，以统筹融合为导向，着力补短板、重衔接、优网络、提效能，继续协调推进交通、能源、水利、电力等传统基础设施建设，加快推进以5G、数据中心、人工智能等为代表的新型基础设施建设，加快形成布局合理、功能完善、衔接紧密、保障有力的现代化基础设施网络体系。二是强化各类基础设施的互联互通标准建设。加强各类交通网络基础设施标准跨区域衔接，有前瞻性地统一各类基础设施的网络标准和技术接口，提升基础设施互联互通水平。

完善生态一体化发展体制机制。一是加强三省一市生态保护红线无缝衔接，推进重要生态屏障和生态廊道共同保护。加强污染综合防治和跨界水体共保联治，加强节能减排降碳区域政策协同，建设区域绿色制造体系。要全面推进清洁生产，建立健全绿色产业体系。加快形成可持续的生产生活方式。要建立跨区域排污权交易制度。规划建设新型能源体系。健全生态产品价值实现机制，拓宽生态优势转化为经济优势的路径。二是加快长三角生态绿色一体化发展示范区建设，完善示范区国土空间规划体系，加强规划、土地、项目建设的跨区域协同和有机衔接，加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新。

完善统一的市场经济体系。一是推进跨区域共建共享，有序推动产业跨区域转移，推动产业协同和互补，打造高质量产业发展集群。积极促进各个城市间产业链和供应链的有效对接，形成优势互补、合作共赢的产业格局。特别是在高科技、现代服务业、先进制造业等领域，推动先进产业集群形成和发展，使长三角真正成为区域发展共同体。二是完善要素市场化配置体制机制。进一步消除地区间隐形壁垒，促进要素市场一体化。健全要素市场化配置的政策协同机制，提高政策统一性、规则一致性和执行协同性。进一步推进标准互认、执法协同，健全要素市场化配置统一管理制度，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素在区域间的合理配置。

完善领导体制。一是坚持和加强党的全面领导。增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导始终贯穿长三角一体化发展的全过程。充分发挥党的各级组织在推进长三角一体化发展中的领导作用和战斗堡垒作用，加强忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍建设，全面调动各级干部干事创业的积极性、主动性、创造性，激励干部大胆开拓、担当作为。二是完善工作机制。充分发挥中央区域協调发展领导小组统筹协调职能，坚持规划纲要的战略引领功能。加强组织领导和调查研究，进一步完善三级运作、统分结合的长三角区域合作机制，加强协调共商和督促检查，制订具体行动计划和专项推进方案，推动解决重大问题，推动重大改革落地，推动重点任务落实。

（作者系中共江苏省委党校经济学教研部主任、教授）

责任编辑：梁曙霞