乡村治理共同体构建的现实困境与实践路径*

◎尹兵 郭开宇

在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，明确提出了建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的目标导向，这一重要论述具有鲜明的针对性和指导性，为克服基层治理碎片化、创新社会治理体系指明了努力方向。在我国的基层治理实践中，自人民公社解体后国家搭建起县、乡、村三级组织架构，在“乡政村治”的制度框架下，乡村治理共同体涵盖了基层政府、村级组织、村民自组织和村民等多元主体，强调多元主体的权责对等以及基于共识基础之上的利益可调适性。乡村治理是基层治理的神经末梢和微观缩影，建设高度协同的社会治理共同体的难点也在乡村。因此，重塑乡村治理共同体以有效整合乡村治理资源、释放乡村治理活力，成为新时代实施乡村振兴战略亟须解决的重要课题。

一、乡村治理共同体构建与乡村有效治理的内在耦合性

在国家治理转型和基层社会变迁的时代背景下，国家治理中心下沉以及资源下乡改变了乡村治理的制度基础，村庄的空心化、老龄化以及村民利益联结的弱化，又重塑了乡村治理的社会基础。如此一来，原本基于简单治理要求和熟人关系网络的村民自治和村民参与面临着多重挑战。同时，治理有效是乡村振兴的基石，而重构乡村治理共同体是实现乡村有效治理的必由路径，在联合国全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中，也特别强调治理主体多元化和治理手段多样化的重要性。由此可见，任何单一的治理主体都无法独立承担基层治理重任，构建乡村治理共同体成为提升基层治理水平的必然选择。当前，由于乡村公共精神式微、内部凝聚力下降、参与主体虚化等诸多问题的存在，导致了乡村治理共同体的衰落和乡村治理困境的出现。因此，应在加强基层党组织领导的前提下，将徘徊在治理边缘地带的村民、社会组织等其他主体纳入乡村治理体系，以发挥各自的独特优势和专业特长，释放各类主体的治理潜能，从而将乡村社会中的各种矛盾纠纷消解在萌芽状态，避免其激化升级，为乡村治理能力现代化提供坚实的主体支撑。

二、乡村治理共同体构建的现实困境

就目前情况而言，农村治理是我国社会治理的薄弱环节，突出表现为乡村治理共同体的构建面临着诸多现实困境。

（一）基层配套制度设计有所欠缺。只有在完善的乡村治理制度体系规范和保障之下，参与乡村治理的各类主体方能在治理理念、治理目标和治理手段等方面达成共识。实际上，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》《关于加强和改进农村治理的指导意见》等一系列政策法规的相继出台，共同构成了乡村治理的制度指导体系，推进了农村治理体系和治理能力的现代化，并对乡村治理共同体的建设做出了方向性规定。不过，尽管中央政府不断强化基层治理的顶层设计，然而基层政府欠缺与顶层设计相配套的制度设计，使得顶层设计的细化和实化有所欠缺，导致各治理主体在权责利划分、协商程序设定和合作机制构建等方面面临着困境，各类治理主体的“碎片化”参与导致共同体随时存在着“解体”的可能，甚至出现了诸多盲目的、被动的甚至欺骗性的治理行为，各类治理主体未能有效融合成为一个有机的、协同的整体。

（二）基层政府治理手段刚性化。进入新时代以来，随着城乡统筹发展战略的持续推进，有些地方政府为了规避潜在的问责风险，不愿放弃对乡村社会的行政控制，导致乡村治理的行政化趋势愈发凸显。这种行政化并非由乡村内生式发展驱动而成的，而是基层政府基于理性设计路径形成的外力驱动型乡村治理模式。同时，这种线性的行政管控时常隐性化，主要通过村两委的通道而非直接向村民施加权威，以借此体现和执行基层政府的意志，如此一来虽然有助于提高治理效率，但同时也隐藏着一些治理隐患。较为常见的是，由于采取刚性化的治理手段，欠缺有效的对话、沟通和协商，乡镇政府和村两委时常与村民发生矛盾冲突，甚至存在一定程度的“对立”，村民面对基层政府间接施加的权威，可能会选择“表演化抗争”和“媒介化抗争”等非制度性抗争方式以寻求社会支持，因而未能形成有机的治理共同体。

（三）村干部动员能力不足。村干部作为村级集体组织的管理者，在乡村治理中处于领导地位，个人权威的高低会直接影响到资源配置、经济发展和基层稳定，因为个人权威在某种程度上等同于其在乡村治理中的影响力和号召力，进而直接关系到乡村治理的有效性。不过，随着乡村振兴战略的实施和城乡统筹发展的推进，乡村治理的艰巨性随之大幅提升，近些年来国家以项目的形式持续向农村输入了大量资源，在实践过程中项目制逐渐超越了财政制度和管理制度的范畴，导致村干部在保护村庄集体利益的掩护下出现了“精致的利己主义”，乡村选举乱象丛生、村干部贪污腐败和失职渎职等问题逐渐显现，削弱了村干部的合法性权威和魅力型权威。与此同时，由于一些村干部年龄较大、文化水平偏低，引发了工作创新性不足，在乡村治理共同体建设中缺乏动员能力和整合能力。如此一来，在处理一些乡村社会问题时，虽然村干部忙得不可开交而村民却漠然视之。由此可见，村干部权威的弱化会极大地消解乡村治理的向心力。

（四）村民主体性缺失。村民在乡村治理中缺乏主体性的成因主要在于以下两个方面：一是资源配置嵌入基层政府的行政系统。目前，国家向农村地区输入的资源往往依托县乡两级政府以项目制的形式进行，且通过政策优惠、经济倾斜等手段优先发力于农村交通条件和居住条件的改善，由于这些项目的运作嵌入县乡政府的行政系统之中，而与其息息相关的村民基本上被排除在外，导致他们对其漠不关心、视而不见；二是村民对公共权力的过度依赖和过度排斥。村民时而认为基层政府存在越界行为，承担了本应属于村民自治范畴的工作，时而要求基层政府在处理乡村公共事务时应大包大揽，不过当基层政府真正实行文牍化治理方式时，因为这种治理方式悬浮于村民的非程式化日常生活之上，村民们又觉得效率太低、程序过于复杂，同时这种文牍主义往往在乡村治理问题上流于形式，直接或间接地造成了村民参与乡村治理的主体性缺失，也压缩了抱有回馈乡村初心和乡土情结的乡贤的施展空间。

（五）农村社会组织发育迟滞。吸纳社会组织加入乡村治理共同体，是近些年来国家明确树立的政策导向，本质上而言社会性是乡村治理共同体的基本属性，农村社会组织是乡村治理中不可或缺的建设性力量，既拓展了以血缘互助为基础的传统乡村社会联结模式，同时又为乡村治理赋予了新的内涵、增添了新的内容，扮演着乡村社会资本的连接者、农村社会政策的传播者、乡村治理活动的载体和乡村治理评估参与者等多重角色。在“乡村治理共同体”语境下，乡村社会组织的参与有助于整合各类社会资源，实现与县乡政府之间的功能互补，推进乡村治理走向系统化、法治化和源头化。与此同时，农村社会组织又普遍面临着资源之困、成长之困和角色信任之困等多元化困境，自我发展能力和社会服务能力均显得不足，组织结构和职能结构也不甚合理，无法承担起农村社会发展所要求的治理职能。

三、乡村治理共同体构建的实践路径

需要运用系统性思维来构建乡村治理共同体，各项举措要兼具科学性、可行性和配套性，以实现乡村治理共同体的共同利益增量发展。

（一）完善基层治理制度。“主体重构、智治支撑”的乡村治理共同体，为乡村有效治理注入了新的活力，但主体的多元化同时也带来了“搭便车”“踢皮球”和“公地悲剧”等诸多问题。由此可见，乡村治理共同体的建设是一项长期的、复杂的系统性工程，应立足于我国不同的农村地区在经济、文化、社会等方面存在显著差异的现实，实现顶层制度设计与基层治理制度的有效衔接，进而在横向维度上提高不同制度之间的契合度。具体而言，在当前乡村治理顶层制度设计相对健全的大背景下，应将制度创新的重点放在基层治理层面，科学界定乡村治理共同体中各主体的权、责和利，在此基础上构建协商共治机制。各地可以根据实际情况完善村规民约的内容，通过村规民约来立良俗、破陋习，以培育村民的主体意识、制度意识和规则意识。同时，基层政府可根据当地实际，配套制订《乡村治理共同体协商共治章程》《乡村治理共同体问责条例》等基层治理制度，且将权力清单制度、负面清单制度和责任清单制度等融入其中，从而为构建依法依规的、高度协同的乡村治理体系提供制度保障。

（二）强化情感认同。为了应对乡村社会结构所发生的变化，应拉近基层政府与村民之间的距离，鼓励多元主体共同“在场”。因此，基层政府可更多地运用“情感”元素来消解治理刚性，以疏导村民的负面情绪。具体而言，基层政府可以定期举办“议事会”等亲民活动，为村民提供畅所欲言的机会，并根据村民的集体诉求适时调整政策执行方案，并安排专人对每次活动的文字或视频等进行正式化的记录，从而形成一套正式的议事制度。当然，这种情绪劳动不应是刻意为之而应发自内心，在不经意间通过自己的情绪来带动对方进而形成一种融洽的治理氛围。同时，提高基层工作人员的情感治理素养，当前基层工作人员欠缺情感治理能力，工作安排主要集中在行政监督和行政指导等方面，因而有必要优化基层工作指导体系，开展与情绪调控与压力管理等相关的培训，以推动乡村治理由行政化向精细化、专业化转变，当然基层工作人员在具体实践中要把握好情感的度，反思心理上或行为上是否存在过于感性的问题，以避免真情实感异化为“作秀表演”。

（三）树立村干部权威。在乡村治理共同体的建设和运行中，需要充分发挥村干部的组织领导、资源整合和利益协调等作用，而村干部的作用发挥需要以个人权威予以支撑。因此，应规范村干部选举程序、扩大差额选举比例，以村干部合法性权威的树立为突破口，对拉票、贿选以及黑恶势力干预等行为予以坚决打击，并建立健全权利救济机制，真正保障村民的投票权和监督权，并赋予村民相应的申诉权和质询权。同时，积极动员致富能手、退伍军人、返乡大学生和返乡创业人员等新乡贤参加村干部选举，并对新上任的村干部加强党性教育和业务知识培训。在此基础上，将年度绩效考核转变为季度绩效考核，使考核和监督贯穿乡村治理的始终，并赋予村民合理比例的罢免提案权，建立常态化澄清机制，以提升村干部踏实做事、勇于担当的内在动力和履职能力，以真正的领导绩效来树立魅力型权威。

（四）充分发挥村民的主体作用。乡村治理共同体的建设离不开村民的积极协作和广泛参与，不过如果仅停留在浅层次的投票环节则远远不够，应提高到决策、管理、监督和评价等更高层次，“走过场”式的被动参与很难得到村民的支持和配合。一是恪守村民“在场”原则。在乡村治理共同体中，乡镇政府和村两委是乡村治理的制度性主体，承担着乡村治理的应然责任，而分散化的、异质性的普通村民不具备参与村级治理的制度性压力，因而难以自发形成影响乡村治理的集体性行动。因此，乡镇政府和村两委应充分发挥带动作用，改变“以我为主”“为民做主”的惯性思维，动员村民踊跃参与农村公共事务；二是以村民小组为诉求单元。由于村民小组是基于地缘关系和亲缘关系而形成的村民集合，因而有助于将分散化的农民进行有效整合。同时鉴于村民对村民小组这一集合体具有较强的认同感和归属感，进而为小组成员之间的信息交流提供了公共空间，在良好的社会关系网络的激励下，很容易激励小组成员通过沟通交流达成治理共识，并形成以集体利益为共同目标的一致性行动。

（五）发展和培育农村社会组织。农村社会组织具有民间性、自治性、自愿性和公益性等多重特征，兼有强机动性和组织化优势，有助于打通村民与基层政府之间的阻隔。同乡镇政府拥有有形资源和外在权威不同的是，农村社会组织在乡村治理中拥有一定的内生权威，即在农村社会特定情境下拥有暂时性权力。基于此，应注重农村社会组织在乡村治理共同体中地位的树立和作用的发挥。一是扶助农村社会组织发展壮大。可通过财政补贴、政策倾斜、服务购买和项目委托等形式，向农村社会组织注入扶助资金和发展活力，使其能够处理更多的社会事务、提供更多的社会服务；二是建立健全相关的法律法规。为了提高农村社会组织在农村政治生活中的法律地位，应修订和完善与农村社会组织有关的法律法规，在促进农村社会组织规范化发展和法治化运行的同时，也能够依法对农村社会组织进行有效的监督；三是降低准入门槛。应简化农村社会组织的审批登记流程，并建立农村社会工作人才队伍建设体系，不断吸纳工作能力强、社会声望高的乡贤加入农村社会组织，确保农村社会组织成为提升乡村治理效能的重要载体。