RCEP框架下中国—东盟金融合作发展的机遇、挑战及路径研究

金 丹 莫婷婷

（广西大学，广西 南宁 530004）

一、引言

近年来，全球经济增长速度放缓，贸易受到一定损害，国际形势中的不稳定性因素明显增加，各国更加注重本国储备资金的安全，调整储备资金结构。在这一背景下，东盟国家将人民币纳入本国的外汇储备，不仅推动了人民币在东盟国家的区域化，也加速了中国与东盟经济合作的发展。历史事实证明，中国与东盟坚持金融合作不仅能够有效应对各种风险和不确定性挑战，推动中国与东盟各国经济结构调整和经济转型，为中国与东盟的经济复苏和发展提供助力，而且对重塑世界经济金融秩序和提升区域国家应对金融危机能力都具有十分重要的意义。

RCEP 的生效重塑了亚太地区的贸易和投资网络，其金融服务条款范围广泛，在一定程度上减少了成员国之间金融开放和合作的障碍，拓宽了中国—东盟金融合作的发展空间，必将进一步推动中国—东盟双方经贸活动的发展。因此，中国与东盟应如何抓住RCEP生效的机遇，克服挑战，探索出适合双方金融合作的发展路径是一个值得探究的重要问题。

二、文献综述

中国—东盟的金融合作始于1991年双方对话关系的建立，1997 年亚洲金融危机的爆发对中国—东盟金融发展带来挑战的同时，又为双方金融合作提供了重要契机，而2000年签署的《建立双边货币互换机制》（以下简称《清迈协议》）则标志着中国与东盟的金融合作迈入新的篇章。此后，学者们开始对中国与东盟金融合作展开一系列研究。受最优货币区理论（简称OCA理论）的影响，早期的学者主要关注中国与东盟的区域货币合作问题（Mundell，1961）。当前，学者们的研究重点主要集中在金融合作对策、人民币国际化以及中国与单个东盟国家的金融合作等方面。此外，伴随着2022 年RCEP 的生效实施，学者们也开始关注RCEP对中国—东盟金融合作的影响。

第一，关于金融合作对策的研究。中国与东盟的金融合作需从应对危机这一目标转为促进双方的经济发展，且双方的金融合作不能仅仅局限于货币方面的合作（屠年松，2010）。为了深化中国与东盟双方的金融合作，需要坚持求同存异原则，并结合市场实际情况推出金融产品和金融机制（尤宏兵等，2019）。基于东盟国家发展水平的差异，可以将东盟国家进行分类，然后对不同类别的国家采取差异化的金融合作方式（申韬和钟碧兰，2019）。此外，为了加快中国与东盟金融合作深化的步伐，中国与东盟双方应对金融合作路径进行创新，包括合作机制、支付方式和金融平台等方面的创新（赵丽君，2019）。

第二，关于人民币国际化的研究。学者们普遍认为东盟区域在实现人民币国际化上具有区位优势，是人民币“走出去”的重要突破口，目前人民币“走出去”已有良好的现实基础，但也要设计好制度便于人民币加速“走出去”（张家寿，2017）。人民币的国际化要先实现周边国家的国际化，再到亚洲地区的国际化，最后在全球实现国际化（云倩，2023）。

第三，关于中国同单个东盟国家金融合作的研究。尽管中国同东盟各国的金融合作具有互补优势，但由于中国与东盟各国的经济发展水平存在差异，因此中国与不同东盟成员国之间的金融合作所采用的策略、模式、层次等不完全相同。中越之间要加强两国政府的金融沟通，达成金融共识，并逐步推进以银行为主体、多层次金融机构布局的模式来深化双方的金融合作（张永起，2019）。中国与柬埔寨之间的金融合作范围较小，双方应加强金融业务合作、加强人才的培养与交流，从而深化中国与东盟双方的金融合作（徐新，2016）。中缅之间要利用好区位优势，发挥中国的技术以及资本的比较优势，带动缅甸的金融发展（高延芳，2017）。

第四，关于RCEP 对中国—东盟金融合作影响的研究。学者们普遍认为，RCEP 的生效实施不仅能够释放制度红利，促进地区经济的复苏，还将深化中国与东盟的金融合作（于英杰，2023；赵晶等，2021）。具体来看，首先，RCEP金融服务附件中首次引入了新金融服务、金融信息转移与处理等规则，为中国与东盟深化金融合作提供了稳定的政策与制度环境（冯彦明和张点，2021）；其次，RCEP推动成员国经贸合作的深化，促进了人民币的区域化及国际化（赵晶等，2021）；最后，RCEP有助于提高经济一体化程度，为人民币国际化提供了机遇和助力（张明和王喆，2021）。

以上研究为本文提供了一定的理论基础和研究方法，但通过分析发现中国—东盟在金融合作方面的研究尚不够成熟，金融合作进展缓慢。主要体现在以下几个方面：首先，现有研究较少结合RCEP 协议对中国—东盟的金融合作进行系统分析；其次，现有研究大多聚焦于传统的金融合作模式，缺乏对金融合作创新领域的研究；最后，人民币在东盟国家的区域化趋势越来越显著，但目前研究成果较少结合人民币国际化同中国—东盟的金融合作进行研究。针对现有研究的不足，本文将着重结合RCEP协议的内容对中国—东盟国家金融合作的发展历程、机遇与挑战进行分析，探索出适合中国与东盟金融合作的发展路径。

三、中国与东盟国家金融合作发展历程

中国—东盟金融合作对话始于1991 年，经历32年的发展，双方金融合作体现出明显的阶段性。本文依据每个阶段中国—东盟关系对双方金融合作的影响，将中国—东盟金融合作发展历程划分为三个阶段。

（一）1992—1999年：中国—东盟金融合作起步探索阶段

自1992 年起，中国与部分东盟国家陆续建立或恢复外交关系，逐步开启对话合作，进而陆续在贸易、投资、金融等领域展开交流合作，标志着中国—东盟金融合作进入起步探索的阶段。期间，1997 年的亚洲金融危机对东盟国家造成了巨大冲击，使东盟国家意识到与中国开展金融合作的重要性及迫切性。同年，东盟与中日韩三国的领导人在吉隆坡宣布“东盟10+3”合作机制正式启动，这一机制推动了区域经济融合发展。1997 年12 月，首次中国—东盟领导人非正式会议在马来西亚举行，由此开启了中国—东盟金融合作的新篇章。但是不可否认，在起步探索时期，中国与东盟国家双方金融合作程度低，金融活动数量少，中国与东盟双方的金融合作内容、范围有待扩展（刘方和丁文丽，2020），这一时期金融合作主要特点体现为范围窄、层次低、合作少。

（二）2000—2012年：中国—东盟金融合作加速推进阶段

为避免再次遭受亚洲金融危机的沉重打击，东盟国家与中国在2000年5月共同通过了《清迈倡议》，标志着中国—东盟金融合作进入加速推进的新阶段。期间，中国与东盟国家在金融领域的多方面合作呈现逐渐加强态势，比如在金融市场合作、金融监管合作、金融机构合作等方面都有新进展。其中，从金融监管合作方面来看，截至2012年，中国已与东盟十国中的6 个成员国签订了证券（期货）监管协议/备忘录。在保险业监管领域，2005年，中国发起成立了亚洲区域保险监管合作机制，与东盟全体成员国等14 个国家和地区签署了保险监管合作谅解备忘录。但是，中国与东盟国家在这一阶段的金融合作主要由金融危机所驱动，并非出于主动发展中国与东盟双方经济的目的而开展合作。因此，这个阶段中国与东盟国家尚未完全达成金融合作的真正目的。

（三）2013年至今：中国—东盟金融合作深化推进阶段

2013年，“一带一路”合作倡议正式提出，促使中国—东盟金融合作进入深化推进的阶段。在这一阶段，中国与东盟双方金融合作表现形式多样，其中最重要的体现就是亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）的成立、中国—东盟自由贸易区的升级以及RCEP 协议的签订生效。2015 年12 月，亚投行在“一带一路”倡议的推动下成立，不仅促进了中国与东盟的金融合作，还在一定程度上推动了人民币国际化的进程；2019 年，中国—东盟自由贸易区升级，中国与东盟在金融领域都给对方作出更高程度的开放承诺，这为双方开展金融合作提供了坚实基础；2022年1 月，RCEP 协议的生效实施对中国—东盟的金融合作也带来了积极影响，该协议首次引入了新金融服务、金融信息转移与处理等规则，为中国—东盟的金融合作提供了更加公平、开放、稳定和透明的框架。在双方合作的深化推进阶段，中国—东盟金融合作已经由之前的以货币互换合作为主，扩展为以搭建双方本币结算合作框架为主。如表1所示，中国已在新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾和老挝5个东盟国家设立人民币清算行，这表明东盟国家接受和使用人民币的意愿在不断加深，以及人民币在东盟国家的结算货币、储备货币地位在不断加强。此外，中国与除缅甸以外的9 个东盟国家均签署了双边监管合作备忘录或谅解备忘录（见表2）。

表1 东盟国家人民币业务清算行情况

表2 中国与东盟国家金融监管合作情况

四、RCEP 框架下中国—东盟金融合作发展的机遇

（一）各项政策叠加为双方金融合作提供机遇

RCEP与“一带一路”倡议的叠加为中国—东盟全面深化多领域合作提供了重要机遇。金融合作是双方合作的重要战略对接点，也将成为未来中国与东盟双方着力发展的重要领域。中国与东盟秉持积极态度，共同探讨在“一带一路”倡议和RCEP框架下开展互利合作，尤其是货币本币结算方面的金融合作，以此扩大中国—东盟的贸易投资合作，增进区域内中国与东盟双方战略互信，助推机遇共享与合作共赢。在“一带一路”合作倡议的基础上，RCEP 在降低双方贸易投资壁垒的同时，将进一步加强防范中国—东盟双方金融系统不稳定性的监管，提升中国—东盟双方金融合作支持和服务的水平，增强对投资者的保护力度，进而营造出具有更高公平性和稳定性的金融合作环境。此外，中国与东盟国家积极寻求举措来深化双方的金融合作，对正规入境的企业提供投融资支持，将金融合作领域由原有的货币合作延伸至金融监管合作。

（二）双方投资便利化促进人民币国际化进程

随着RCEP 的生效，亚太地区的经济一体化进入新的发展阶段，中国与东盟双方的经贸合作不断深化，促进了中国—东盟区域经济一体化的发展和双方本币使用规模的扩大。凭借RCEP 对于中国与东盟双方经贸合作的影响力，人民币在东盟国家的跨境使用量将日益上升。具体来看，RCEP 的生效进一步打破中国与东盟双方经贸合作的关税壁垒，使得双方投融资的自由化和便利化水平不断上升，从而为人民币在东盟国家的使用推广奠定了坚实的基础。同时，中国—东盟双方投资规模的扩大、金融合作的深化以及美元的持续加息促使更多东盟国家使用人民币进行结算，加强了人民币的结算货币功能。在RCEP协议下，中国的金融开放程度不断加大、金融服务能力不断提升，境外的投资者对于中国资本市场的参与度随之提高，东盟国家的投资主体投资人民币金融产品的积极性也在增加。这无疑提高了人民币在国际上的地位，进而提高东盟国家对人民币的认可度和接受度，促进中国资本市场的发展（金丹和张誉夫，2022）。

（三）贸易量激增助推金融合作的深化

RCEP的生效进一步推动了中国与东盟双方贸易的自由化，为双方货物贸易和服务贸易的进一步发展创造了更好的条件。据中国商务部数据显示，自2022年RCEP生效以来，中国与东盟双方的贸易额由2021 年的5.67 万亿元提高到2022 年的6.52 万亿元，同比上升了15%，同时双方贸易额占各自GDP的比重也由2021 年的5.60%（中国）和26.39%（东盟）上升到2022 年的5.88%和27.13%（见图1）。随着双方贸易额的提升，东盟各国使用人民币进行贸易结算的频率逐渐增高，这不仅推动人民币跨境结算，促进人民币的区域化进程，而且也促进中国与东盟的金融机构进行更深入的金融合作。此外，随着贸易量的增加，中国与东盟之间的产业链与供应链将进一步融合和重塑，为实现中国与东盟的产业链金融化提供机遇，激发中国与东盟双方对人民币结算的需求，进一步促进双方金融合作的深化（吴崇伯和李怡童，2021）。

图1 2011—2022年中国—东盟贸易额占各自GDP的比重

五、RCEP 框架下中国—东盟金融合作发展的挑战

由于中国—东盟合作涉及的主体较多，合作不可避免地受到各国金融环境、经济发展水平差异以及合作机制不完善等因素的影响，从而给双方的金融合作带来一系列挑战。

（一）双方金融创新开放制度难以衔接RCEP 规则，制约双方金融合作

中国与东盟国家存在金融创新开放制度与RCEP新金融服务规则的衔接不明确问题，这会导致双方政府在制定金融创新开放制度时可能没有充分考虑国际规则，并缺乏对接国际规则的意识。在RCEP的框架下，中国与东盟双方尚未建立正式的国际义务审查机制，因此政府制定法律法规时未能对衔接RCEP新金融服务规则进行审查。另外，由于东盟国家的经济发展水平差异较大，其中经济较发达的新加坡、马来西亚等国家在金融发展方面取得了较好的成绩，更重视金融创新开放制度的制定与研究；而缅甸、老挝和柬埔寨等国家的金融发展相对滞后，甚至处于起步阶段，对金融创新开放制度的关注较少。这会制约金融创新制度与RCEP金融服务规则的对接。因此，当中国与东盟各国进行金融合作时，金融开放制度的对接不到位会使这一合作难以开展。综上，由于RCEP协议中的新金融服务条款涉及金融业的对外开放和进一步创新，当政策制定与国际规则的衔接不到位时，就会影响RCEP的落实，进而影响中国与东盟之间的金融合作（马兰，2022）。

（二）金融监管机制不健全导致金融风险上升，降低双方合作意愿

RCEP金融服务附件中规定一国领土内的金融服务提供者在进行日常运营时如需要转移信息或者数据，缔约方不能阻止。RCEP 协议中对信息或数据转移提出新的规定，可以便利本土企业在海外的金融机构将营运数据传回本国，但是这也对中国与东盟双方的跨境数据传输管理提出更高的要求（廖媛媛和马兰，2021）。中国与东盟的金融合作也因金融开放程度的提高和机制的不健全而加大了双方的金融风险。首先，中国—东盟双方尚未建立起完善的金融信息披露机制，东盟部分国家由于金融体系的落后、对金融数据持保密的心态，使得这些国家信息披露不足、缺乏金融合作意愿，从而导致中国与东盟的金融合作出现信息不对称的现象。其次，中国与东盟的金融合作缺乏一个有效的机制来传递双方合作的信息，导致中国与东盟双方的信息收集与整理处于零散状态。特别是在金融合作方面，政企银的数据交流体系不够完善，无法实现中国—东盟双方合作信息与未来发展趋势的共享，导致中国与东盟双方难以把握金融合作的风险程度（赵瑞娟，2022）。最后，中国与东盟双方的金融监管部门尚未构建一个高水平的金融监管框架，数据跨境流动的规制体系还不完善，风险防控系统尚不健全，这样就使得中国与东盟的金融合作面临的金融风险较大，双方为了维持本地区金融的稳定发展，往往对于风险程度较高的金融项目的合作意愿较低。

（三）金融服务条款的内外一致性降低了双方金融合作的效率

RCEP 的金融服务条款遵循内外一致性原则，即本国金融机构与外资金融机构在提供新金融服务时都应遵守东道国相关许可和法律法规等方面的要求，为每个成员国扩大金融开放和提高金融监管透明度等提供平等待遇。然而，由于中国与东盟国家的金融机构发展水平存在差异，使得金融服务条款的内外一致性对双方金融合作效率产生不利的影响，主要表现在以下两个方面。一方面，东盟部分国家的金融基础设施建设不足，无法与中国的金融基础设施相匹配。新加坡作为亚洲地区金融基础设施较为完备的国家，在与中国的金融合作中扮演着多样化的角色。在这样的国家中，RCEP 金融服务条款的实施相对容易。但在金融机构体系发展比较落后的国家，如缅甸只有一家证券交易所，银行等金融机构也不发达，金融监管薄弱。在这种情况下，想要落实RCEP中的金融服务条款并与中国进行金融合作存在较大的阻碍。另一方面，由于中国与东盟国家的教育体系不同，导致双方金融人才在专业领域的差异较大，如新加坡的毕业生在理论知识和实操能力方面都比较强，而老挝、缅甸和柬埔寨等经济落后的国家人才储备相对较薄弱，可见多数东盟国家在复合型金融人才方面较为稀缺，难以满足双方的金融合作需求，这也导致许多复杂且技术要求较高的金融合作无法顺利开展，或者在开展时需要较高的投入成本，从而降低双方金融合作的效率（徐保昌等，2022）。

六、RCEP 框架下中国—东盟金融合作发展的路径

面对“一带一路”倡议不断推进及RCEP 协议落地实施的有利形势，中国与东盟的金融合作需要抓住发展的新机遇，树立坚定的合作信念，化解彼此之间的矛盾，共同探寻双方金融合作发展的路径，以深化双方经济金融的发展。

（一）提高双方金融创新开放程度，高效对接RCEP协议规则

首先，中国与东盟国家在制定金融创新开放政策时应充分考虑国际规则，以确保能与RCEP中的金融服务规则相衔接。具体而言，中国与东盟国家应在政策制度的设计上与RCEP协议内容进行对接，并在政策实施过程中遵守RCEP 协议，以降低制度实施成本。此外，政策制定部门应构建合理、高效、稳定和灵活的金融创新开放制度体系，以便在开放的金融环境中进行高效合作。其次，对于东盟国家落实RCEP制度的不一致性，中国应当分步骤、分国别地推进与东盟国家金融市场的合作。对于金融市场不发达的东盟国家，中国可以输出自己的成功经验；而对于金融市场较为成熟的国家，则应更注重双边的合作，以促进中国金融市场的国际化发展。在RCEP 框架下与东盟国家推进金融市场合作，中国可以鼓励国外实力雄厚的机构进入中国证券市场，而东盟国家政府也可以大力支持这些机构进驻中国金融市场，让这些成熟的证券公司、投资银行等机构能为中国与东盟双边的金融市场提供各项服务（赵瑞娟，2022）。最后，中国与东盟应把握好RCEP带来的机遇，继续采取措施促进双方债券市场的双向开放，吸引东盟国家的优质资源进入中国证券市场，进一步发展壮大亚洲债券市场，并继续深化中国与东盟在金融市场的合作，促进东盟国家的金融发展（杨盼盼和徐奇渊，2023）。

（二）建立完善的金融监管体系，提高风险防控能力

在RCEP 这一高水平开放协议的框架下，维护双方金融合作的安全是至关重要的。对于跨境信息传输，双方应在遵守RCEP 协议内容、保护金融服务提供者个人隐私和账户机密性的前提下，加强信息转移和处理的监管，建立完善的数据跨境传输的规制体系。此外，双方应加强金融监管体系的建设，包括微观层面和国家层面。首先，中国与东盟成员国应相互协商，制定一套完整的监管体系，用于监督在RCEP框架下双方金融合作的交易，通过本国监管体系和中国与东盟区域的监管机制来确保稳定和可持续的金融合作。其次，中国与东盟国家的政府应加强金融市场监管，规范市场秩序，避免金融机构为了利益而出现恶性竞争的情况，并创造良好的金融合作政策环境。在RCEP协议下，对于融资成本高且融资渠道有限的项目，政府应提供政策性支持，并有针对性地进行监管。最后，政银企应进一步加强合作，鉴于中国与东盟双方存在信息不对称的问题，金融机构在合作时面临一定风险，这要求本地区金融机构与外汇管理、海关等政府部门以及贸易、运输等企业建立信息共享渠道，通过多方合作制定符合实际且可执行的金融监管体系，降低合作风险，提高双方金融合作的意愿（尤宏兵等，2019）。

（三）采取差异化的金融合作策略，提高双方合作效率

针对中国与东盟国家金融基础设施建设不匹配以及缅甸、老挝和柬埔寨等落后国家缺乏复合型金融人才的实际情况，中国金融机构在与东盟国家进行金融合作的时候可以实行差异化的合作策略。首先，中国金融机构应充分了解不同东盟国家之间的金融基础设施建设、金融人才和RCEP 落实情况的差异，并高度重视不同国家之间的金融发展重点，以防止RCEP金融服务条款的内外一致性导致金融合作效率降低的问题。积极借助RCEP协议，加强中国与东盟之间金融监管透明度，降低双方金融合作的风险，积极寻找双方合作共赢的金融合作策略，借助金融交流增强双方的合作信任，减弱双方金融合作的疑虑。其次，中国金融机构应全面了解东盟地区的金融合作环境，准确把握中国与东盟国家的金融合作方向，形成适合东盟当地的金融合作模式。中国金融机构可以探索与东盟本土机构合作创新金融产品，不断提升本土金融机构的影响力，以便能够更快融入东盟国家的金融市场。例如，中国的银行在东盟国家设立分行，中国的金融机构借助东盟国家的金融资源进入当地的金融市场，带动中国的金融机构与东盟国家的金融机构进行金融合作，使当地的客户能够享受便捷高效的金融服务，同时促进双方金融市场的发展。总之，中国与东盟国家进行金融合作时应根据东盟国家金融市场环境的差异，采用不同的合作策略，这样既能为当地客户提供便利，也能为双方金融市场的发展提供助力。