乡村振兴背景下城乡融合发展政策体系与体制机制研究——以西藏自治区N市S县为例

（那曲市委党校 西藏，那曲 852000）

党的十九大报告明确指出，要实施乡村振兴战略，这为新时代做好“三农”工作提供了总抓手和行动指南，为重塑新型工农城乡关系提工作战略指引和行动纲领。其中关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的思想尤其如此[1]。但是制约我国城乡融合发展的一个问题是区域间城乡发展不平衡，主要体现为西部地区城乡发展水平远远低于东部地区。改革开放以后，西部地区在经济整体上行的推动下有了很大的发展。但由于交通、地理、经济基础等方面的制约，发展仍相对滞后，其中城乡发展问题尤为突出[2]。从城乡融合发展水平得分表中可以看到，经过十多年的发展，N 市的得分仅从2006 年的-0.6328 升到2019 年的0.1455[3]。N 市S 县是典型的西部城市，交通、地理、经济、发展资源、人才等都条件都较为薄弱，导致城乡融合发展还较为滞后。但经过过年的脱贫攻坚以及乡村振兴战略的深入实施，城乡要素流动壁垒已基本被打破，城乡融合已经具备了基础条件，因此本文对影响N 市S 县城乡融合发展政策体系及体制机制进行研究，找寻在乡村振兴背景下城乡融合发展的政策体系和体制机制对在不同方面对城乡融合的作用，最终促使城乡融合的成果落实到乡村振兴的现实要求上来。

1 政策体系和体制机制对融合发展的重要性和必要性

1.1 政策体系对融合发展的重要性和必要性

政策体系有利于缩小城乡差距。经过多年的发展，我国大部分县级以上城市建设相对于乡村在各方面已经较为完善，加快城乡融合最重要的是在乡村方面加快建设，而乡村的发展相对于城市来说本就有天然的劣势，因此必须利用发挥好有关政策体系。如《乡村振兴战略规划（2018～2022）》第10 篇内容为完善城乡融合发展政策体系。当前要做好城乡融合，就是要更好的激发农村内部发展活力、并且要优化外部发展环境既做好城市一方的相关衔接，做好人才、土地、资本等相关方面的制度建设，促使乡村的发展，只有这样才能更好得是城乡发展平衡，最终达到融合的情况。

实施乡村振兴战略，有利于逐步缩小城乡发展差距，推动城乡空间实现均衡发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，大力推动乡村振兴战略的实施，提升乡村的社会、经济和生态发展效益,使城乡居民生活质量的差距逐步缩小，从而推动城乡空间逐步达到均衡,实现城乡融合发展[4]。乡村发展至关重要，乡村振兴战略的实施加强了顶层设计与规划，有利于补足乡村在各方面的不足，促使城乡二者的发展更加平衡。

1.2 体制机制对融合发展的重要性和必要性

体制机制的相关建设有利于打破固有壁垒。当前我国已经全面迈入小康社会，而接下来要实现更高水平的社会发展，必然要求城乡融合的发展。虽然国家在前一段时期内统筹城乡发展，破除城乡二元结构了取得了很多成果，但西部一些城市城乡融合水平程度还是较低。这也是以N 市S 县为代表的一些城乡融合水平较低的县的普遍痛点。为了顺应新时代新要求，要求我们必须发挥制度优势，加强制度支撑。

根据马克思主义的观点，城乡融合发展是经济社会发展到较高级阶段的结果，目前我们的经济社会尚未发展到这种程度，制度融合上存在制度性差别、共享机制待完善，目前从机制和理念上来看，城乡治理融合存在堵点，体制机制存在弊端，就是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系[5]。党的十九届四中全会明确提出我们要《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，加强各项制度体制支撑。细观《意见》可以发现，为了更好的实现城乡要素的合理配置，共提出了29个方面的机制、制度、体系要求，促使各要素打破流动壁垒，为城乡融合注入了机制、制度的力量。

2 N市S县城乡融合的现状分析

2.1 N市S县的基础信息及城乡融合发展现状

S 县是N 市的政治、经济、文化、交通、信息、通讯中心。2019 年12 月31 日S 县入选全国农村创新创业典型县。S 县下辖，12 个乡镇（3 镇9 乡）、146 个村（居）委会。境内多山，矿产资源丰富。根据N 市统计年鉴S 县2020年常住人口为112947人，城镇人口29135人，城镇人口较上年增长了0.03%，S 县的年末常住人口城镇化只有25.79%。2022年2月国家发展改革委组织召开城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第四次会议指出，2021 年新型城镇化和城乡融合发展工作取得新成效，年末常住人口城镇化率达到64.72%。可以看出S县的人口城镇化率还较低。且在一定程度上城乡融合较差。

2.2 城乡融合发展过程中存在的问题

2.2.1 体制机制建设滞后 为促进城乡融合，国家特别要求要坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进更多要素想乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。但在S县调研的过程中发现部分城乡融合要素流动性不强，其主要原因是相关的体制机制没有建立起来，如人才入乡的激励机制，在乡村振兴的背景下，应该由乡村振兴局、组织部、县乡财政等相关部门承担其一部分工作。但在实际的调研中发现本地大学生回乡创业党建部门负责了大部分衔接工作，这是体制机制未建好的典型表现之一。

2.2.2 相关政策缺乏城乡融合的内容 在对S县具体部门的调研过程中发现S 县有关部门对城乡融合相关政策的认识还存在一定的误差及认识不足的问题。甚至有些部门看不到或者工作人员不知道城乡融合的有关政策。如乡村振兴局和农业农村局调研期间发现，两个单位的同志已经做了有关城乡融合的具体性工作，但在两个单位的有关文件中却没有关于城乡融合的专门性政策文件，这对有关工作的进行造成了阻碍。

2.2.3 城乡融合过程中流于表面、成效较小 影响S县城乡融合得问题可能在于县委县政府的重视程度不够，存在流于表面的原因。在《乡村振兴促进法》及《意见》等相关的文件中党中央国务院对乡村融合提出了时间要求及具体的规划，但S县相关部门的工作人员对城乡融合的相关内容不甚了解。在城乡融合的过程中存在流于表面只求大概的现象，遵从自治区与N市的各项政策，本县更多的是被动工作，创造性的发挥城乡融合的有关政策较少，长期以往导致城乡融合水平较差，成效较小。

2.3 原因分析

通过深入的调研发现造成S 县城乡融合水平度不高的原因主要在于：相关的政策没有落实到位，相关的体制机制没有建立健全，主要可能存在以下几个问题。

2.3.1 领导重视不够“一把手”和领导班子，对一个单位、一个地区的工作起着统领全局的关键性作用，肩负着把方向、谋全局、抓大事的重任。抓住“一把手”和领导班子这个关键环节，就抓住了工作的“牛鼻子”。但是通过调研发现在S县、乡、村等三级党组织的“一把手”和领导班子对城乡融合工作的实施及督促存在偏软或乏力等问题。在实地调研中我们发现城乡融合的有关文件发放到了办公室等部门进行了保存，但与之相关的乡村振兴局及农业农局等有关单位却没有收到相关的文件，一方面说明“一把手”没有统筹到位，也说明领导班子对城乡融合相关工作重视不够。

中共中央发布的《中共中央关于加强“一把手”和领导班子监督的意见》，细读这个文件，可以看到到一个单位的“一把手”太重要了。有人说：火车跑得快，全凭车头带。作为一个地方、一个部门、一个单位的“一把手”，在领导班子中居于领导核心地位，就肩负有总揽全局、协调上下的重大责任。其作用发挥如何，直接影响到这个地方、这个部门、这个单位的发展方向和工作状况。单位“一把手”及其领导班子要准确把握航向，要在决策上起到主导把关作用，“一把手”如果没有吃透党的路线方针政策那么就会出先决策不明的状况。

2.3.2 政策不明朗 另外一个原因为地方政府政策不够明朗所导致，因为在《乡村振兴促进法》中、有城乡融合的相关内容，且各级政府出台了有关配套政策，但是在城乡融合中更兼顾了城乡两方面的内容，二者有重合的地方，但N市S县的政府在实际的工作中更侧重与乡村振兴方面的相关政策建设，对城乡融合，二者之间的关系认识不够到位，导致对城乡融合政策建设也逐步落后。经过调研发现导致政策不明朗的原因主要是S 县在实际工作中侧重有所不同，在一定程度上也因为相关干部队伍建设及岗位设置的问题，导致有关政策模糊或者工作人员工作出现误差。

2.3.3 体制机制不健全 在乡村振兴的背景下要做好城乡融合的各项工作，就要求政府在实际的工作中不能顾此失彼，如在十九大乡村振兴战略未提出之前部分政府可能会对城乡发展有所侧重。但在乡村振兴战略提出之后，乡村振兴各项工作机构逐步健全完善，配套政策相继出台，理论研究、政策研究、典型案例纷繁多样，但系统性的实务操作还非常缺泛。

如乡村振兴局和农业农村局之间的关系如何界定各项工作如何负责。在实际调研中发现，二者之间交流较少，在平时的工作中实际情况更倾向于负责具体的工作，如医疗、产业、民生、农牧等各项工作分的特别具体，但是二者之间更高层次的协商交流却较少。其次还有一个城乡发展的各项资金问题，如在乡村振兴局及相关部门调研的时候，我们问道关于乡村发展的各项资金的问题是如何协调沟通的，当时有关工作人员均表示可能是由银行和上级部门共同制定有关资金使用计划。这些都能从侧面反应目前在城乡融合的过程中还存在一些体制机制问题。

3 完善健全政策体系与体制机制的路径建议

3.1 形成领导责任制，推动政策体系和体制机制的建立健全

通过对S 县的实地调研发现基层政府各部门也在不同程度上对城乡融合有着深刻影响。而中央对基层政府在城乡融合中的角色也给出了定位。推动《意见》落地效，总的工作方法是建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制[6]。经过调研S 县的具体情况，要做好城乡融合的各项工作就要形成领导责任制，如在S县有几位副县长与调研员，在当前乡村振兴的大背景下，乡村振兴与城乡融合的相关工作多且重要，在书记县委书记是第一责任人的情况下还应有一位主要领导分管相关工作，做到统一调度，统一制定相关规章制度，统一协调，这样可以在一定程度上打破原有的各单位间沟通不及时协调不到位的情况。

3.2 形成清晰明朗可操作性的政府政策，使城乡融合有据可依

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略是“三农”工作的总抓手、总指南，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，突出了新时代全面推进乡村振兴战略及相关政策体系在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中中国梦的历史根基[7]。这说明乡村振兴及相关工作的重要性及紧迫性。这就要求基层政府在做好各项具体工作时形成清晰明朗可操作性的政府配套政策，使得各项工作有据可依。

3.3 进一步健全和完善体制机制，形成对城乡融合发展的保障

在目前的社会发展情况下，一个地区（省、市）内其社会平均工资水平基本相当，想要吸引人才，就要建立落实好城市人才激励机制发挥政府作用，以此来推动人才入乡，为乡村振兴提供人才支撑。抓住政策充分保障建立城市人才入乡激励机制，如大学生村官，乡村振兴专员进入村两委的政策。这一政策不仅能使得高校毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用，也更好的建立起了城乡人才合作交流的机制，提升了大学生回村工作的吸引力，提升乡村发展活力，解决乡村较城市发展人才不足的问题。

制定相关农村承包地制度，明确规定土地承包制度，健全土地流转管理制度，更多的专业化农牧人才回村务农放牧，人力投入少了，但收入更高[8]。

推动公共服务向农村延伸、推动社会向农村覆盖，最终达到普惠共享的程度，就必须要在相关政策制度做出规定，最终达到相关要素在城乡之间充分流动的社会导向。在S 县实地调研的时候发现再教师交流交互上已经有非常明确的政策制度规定，如市县一级教师在升下一级职称时必须要有驻村半年经验或者在乡镇学校轮岗半年等要求，在工资上基层教师有相应的补贴，且在教育上推行互助小组为特困及残疾等因素造成不能前往学校学校学习的孩子实行送教上家的政策，让在义务年龄之内的孩子都能享受到教育资源。在推行县域内教师交流轮岗和城乡教育联合方面也应逐步打破各项壁垒。

要想做到城乡融合乡村发展乡风文明要不断加强城乡公共文化服务，建立健全乡村治理机制。要不断统筹城乡公共文化设施布局与队伍建设，大力发展乡镇一级的文化组织，开展符合乡村特点的文化活动，丰富乡村一级的业余生活。在乡村治理方面不断深入推进联户长制度，让村（居）中未担任职务的党员承担联户长的职责，一个联户长管理五户到十户，不仅强化基层党组织的战斗堡垒作用，更强化了村组织的服务范围。