国家治理现代化进程中的民族政策研究——兼论民族区域自治制度

李昌庚

(1.南京晓庄学院 旅游与社会管理学院, 江苏 南京 211171;2.南京师范大学 中国法治现代化研究院, 江苏 南京 210024)

一、社会转型中的民族问题

传统封建王朝某种程度上往往有所谓的边疆而无严格意义上的国界,其统治权有时难以足够影响到基层尤其边疆地区基层。如我国历史上的“皇权不下县,县下皆自治”。又如西方学者吉登斯所言:“传统国家机器可以维持的行政权威非常有限。传统国家有边陲(或边疆)而无国界。”[1]

因此,从某种意义上说,现代意义上的民族问题主要源于西方社会工业革命及其资本主义发展,在自由、平等、民主、法治及人权等思想引领下,随着缺乏严格意义上“主权”和“领土边界”的封建王朝的崩溃,以及“国家”“主权”“民族自决”“民族国家”等观念的兴起,民族意识及民族问题突显出来。有学者强调:“民族原本就是人类历史上相当晚近的新现象,而且还是源于特定地域及时空环境下的历史产物。”[2]也有学者持类似观点,认为“民族是个历史性概念,它出现的时间刚好是在18世纪,特别是在19世纪封建王朝衰落之前”[3]。

清末外国殖民侵略及外来的文化影响,加上漫长的封建专制社会,历史上的中国错失了本可以自主转型的机会,呈现出一个后发型发展中国家的非完全自主性社会转型。基于这种背景,随着西方“国家”“主权”“民族自决”“民族国家”等概念的输入,清末民国时期的民族问题突显并表现得错综复杂。为此,梁启超先生最早提出了“中华民族”概念;而孙中山先生主导的“辛亥革命”也从最初的“驱除鞑虏、恢复中华”修正为后来的“五族共和”。民国时期,尤其是“九一八”事变后,随着日本、英国、苏联等外部势力对中国新疆、西藏等地的干涉和影响,以及伪满洲国的“成立”、“大蒙古主义”的“提出”等,引发了顾颉刚、傅斯年、费孝通、翦伯赞等学者关于“中华民族是一个”的大辩论。

辛亥革命推翻大清帝国后所揭开的蕴蓄已久的“潘多拉盒子”引发的形形色色的矛盾随着1949年新中国的成立,才终于被一个强大的中央政府管控,这个古老国家得以在一个全新的意识形态和社会制度下继续前行[4]。基于这种受到苏联教条主义影响的意识形态及其体制建构,加上“世界大同”的中华传统文化优越感,过分强调“中央集权主义”,或过早地转化为“泛国家主义化”。[5]计划经济就是典型例证。相应地,诸如民族区域自治制度等也存在一定的局限性。从历史发展眼光来看,虽然在特殊时期有其合理之处,如工业体系建构及国防工业发展等,但毕竟难以适应后来的现代化社会发展要求。

这就不难理解我国为何1978年改革开放以来,党的十八届三中全会继续提出“全面深化改革”和四中全会提出“全面依法治国”的要求,国家治理现代化是其中应有内涵。这是继我国早先提出的工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后的第五个现代化要求。从此种意义上说,我国依然处于一种现代化转型期,或者说进入了新发展阶段社会转型期。

因此,对于历史悠久传统的多民族国家的中国而言,随着改革开放和市场经济的发展,一旦受到苏联教条主义影响的意识形态及其体制构建面临冲击、解构而新的政治共识又尚未成熟时,清末民国转型期历史遗留的与后来产生的形形色色矛盾及其民族关系张力容易显现出来。尽管其中许多是国家发展中的共性问题,但对于具有不同宗教信仰和文化差异的多民族国家而言,必然产生相应的民族问题。

众所周知,自由、平等、公正与法治是国家治理现代化的应有内涵,也是社会主义核心价值观的主要内容。但在国家治理现代化进程中,容易诱发民族自决权之争和民族主义情绪。在历史传统的多民族国家,如缺乏主流核心价值观或政治共识及其政治共同体,就难以形成成熟的国家认同。缺乏国家认同,“民主”有时可能会撕裂一个国家。对于处于社会转型期国家治理现代化进程中的历史传统的多民族国家而言,这恰是民族问题的症结所在。中国也不例外。国家治理现代化是形成政治共识及其政治共同体的关键措施,也是形成成熟国家认同的必经途径,而国家治理现代化进程又容易突显转型中的民族问题,如若处理不慎,可能会延缓或破坏国家治理现代化进程甚或导致国家及其政治共同体建构失败。如何在现代化、国家认同、国家统一与族群和谐之间寻求平衡点,恰是中国国家治理现代化进程面临的关键问题。

民族问题是一个世界性难题。比如:加拿大的魁北克;英国的北爱尔兰、苏格兰;西班牙的加泰罗尼亚;苏联、东欧国家转型解体后的民族问题;广大亚非拉发展中国家民族独立和国家建构中的民族冲突,如斯里兰卡、缅甸等。从某种意义上说,在这个新的世界,最普遍的、重要的、危险的冲突是属于不同文化实体的人民之间的冲突[6]。在多民族国家,不同宗教信仰和文化背景的民族之间的冲突尤其是主体民族与少数民族之间的冲突,尽管很多是国家发展中的问题,但在缺乏国家认同的情况下,容易诱发敏感的民族问题,引发社会动荡和国家危机。民族问题因不同国家处于不同社会历史发展阶段而呈现出差异性,如近代、现代及后现代等所呈现的民族问题及其民族政策具有差异性。其中,不同民族历史、文化、宗教等方面有差异,历史传统的多民族国家在传统意识形态及其中央集权治理秩序解构而新的政治共识及其治理秩序又尚未成熟的情况下进行现代化转型所面临的民族问题尤为特殊。这尤其值得中国重视。

二、政治共识及政治共同体建构是民族政策的关键

从族群视角来看,所谓政治共识,就是在一国范围内不同民族文化和宗教信仰基础之上的各民族,尤其不同宗教和文化实体的各民族普遍认可或大体都能接受的主流核心价值观。政治共识不仅对一国之一般人民重要,而且对不同宗教信仰和文化的民族尤为重要。在多民族国家,维系不同宗教信仰和文化实体民族间纽带的关键在于政治共识。政治共识意味着各民族大体都能接受的国家信仰,在此基础上,通过政治共同体建构,进而在不同民族或族群基础上实现了国家意义上的政治民族及其民族认同。族际政治文明是不同宗教信仰和文化的民族间凝聚力和向心力的重要动力来源,是不同民族之间自然而非强制交流交融的关键。

政治民族的形成就是一种国家民族建构的过程,从人类社会历史变迁来看,这是一种社会转型期。弗朗西斯·福山认为,民族建构就是创造由共同历史与文化连接的共同体意识[7]。在多民族国家,由于不同民族间历史、文化及发展程度存在差异性等诸多因素,“大多数西方国家在历史上都试图通过各种民族建构(nation-building)政策来强行推行多数群体的民族认同”[8]。因而,国家意义上的民族构建过程不可避免地会有利于主体文化群体的成员,从而形成国家民族主义和少数民族群体民族主义的冲突(1)参见:Will Kymlicka:Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism and Citizenship, Oxford University Press,2001,p.223; Charles Taylor:“Nationalism and Modernity” in Robert Mckim and Jeff Mcmahan, eds., The Morality of Nationalism, Oxford University Press, 1997,pp.31—55; Barbara H,Ted R Gurr,Ethnic Conflict in World Politics,Westview Press,2004, pp.19—30; etc.。在逐渐形成的政治共识及政治共同体建构中,即族际政治整合中,主体民族主义逐渐获得合法性,并使上述民族冲突得以化解。通过各民族群体共同遵守的“宪法”和以各民族“平等”为基础的国民国家,以实现“民族构建”等[9]。这是政治民族形成及其相应的民族和国家认同成功的范例。

民族认同最主要的功能就是提供一个强大的“历史与命运共同体”,从而重塑集体信仰[10]。从某种意义上说,成熟的政治民族形成及其民族认同是国家认同的关键。有学者从心理学角度分析国家认同,认为它是“一个人确认自己属于哪一个国家以及这个国家究竟是怎样一个国家的心理活动”[11]。这种“心理活动”主要表现为价值观认同和共同体意识,进而达至国家认同。这是国家成熟与稳定的关键。总体而言,有了成熟的国家认同,民族自决权就逐渐淡化或变得温存,民族问题一般都能在宪法及其法治框架内得以解决。因此,国家认同是一个国家社会制度凝聚力的基本前提,也是一个国家长治久安的基本保证[12]。

在美国等移民国家,如亨廷顿所谓的“美国信念”及其政治共同体构建一直是国民及其国家认同的基础,既不存在民族分裂、缺乏国家认同的历史土壤,也不缺乏政治共识及政治共同体构建的基础。因而,在美国等移民国家一般较少历史传统的多民族国家涉及民族独立等类型民族问题,即便种族歧视、族裔不平等甚至所谓的土著民族“独立闹剧”等民族问题,一般多能在宪法及其法治框架内解决。

由于历史等诸多因素,某些多民族国家即便具有政治共识及政治共同体,也并不一定能形成足够的国家认同。如西班牙的加泰罗尼亚,英国的苏格兰、北爱尔兰,加拿大的魁北克等。但这类国家即便出现国家认同危机,其认同程度总体上仍远远高于缺乏政治共识及政治共同体的多民族国家;而且,前者的敏感性或危险性一般也不及后者。尤其值得关注的是,这些民族问题一般都能在政治共识及政治共同体框架内通过宪法及其法治予以化解。比如,加拿大2000年6月通过的反分裂的《清晰法》规定:联邦省的独立要进行全民公投,公投时问题的提出必须是清晰、明确、无歧义的,公投结果的票数必须是清晰的,即绝对多数,还要取得加拿大联邦2/3的省份同意时,独立才能生效。以上苛刻条件阻塞了魁北克等分裂力量的公投独立之路[13]。尽管加拿大是移民国家,其经验对于历史传统的多民族国家并非完全有效,但至少可以肯定,达成政治共识构建政治共同体,将大大降低化解民族问题的成本与代价。

但在实践中,也有一些多民族国家尤其是发展中国家,如“新兴民族国家的政府有意识地努力向治下的民众灌输共同体意识和共同的民族认同”[14],但并没有形成各民族大体都能接受的共同价值观及政治共同体,也就是说,没有形成有效的政治共识,往往意味着政治民族形成、民族及国家认同的失败。典型国家如现阶段的索马里等,苏联、东欧国家也是惨痛教训。

在多民族国家,一旦缺乏政治共识及相应的政治共同体,历史进程中的“灌输共同体意识和强行推行民族认同”都容易被贴上“同化”的标签,可能招致不同民族尤其是少数民族的抵制,甚至可能诱发民族主义情绪,给民族主义者利用民族自决权寻求独立提供温床,民族冲突在所难免,并使民族建构及国家发展陷入被动境地。

三、政治共识及其政治共同体建构的中国方案

(一)中国方案:改革方向与慎行

有学者认为,传统上中国是一个不同于任何民族国家的政治文化体,它是一个以文化建构文明秩序的“文明体国家”[15]。虽然此话需要基于不同语境理解甚或值得商榷,如传统封建王朝有所谓的边陲,而无严格意义上的国界等,但也或多或少说明历史传统的中国多民族的政治共识不足。由于多种因素的影响,我国各民族间尤其是不同宗教信仰和文化实体的民族间未能形成广泛自觉并能经得起历史检验的足够政治共识,从而不可避免地给民族关系留下了阴影和隐患。

当下,亟待解决各民族尤其不同宗教和文化实体的民族间政治共识及相应的政治共同体建构,这是解决民族认同和国家认同的关键。正如习近平在第四次中央民族工作会议上强调的,民族工作最管用的在于“争取人心”[16];他在2019年元旦新春茶话会上进一步强调,“人心是最大的政治,共识是奋进的动力”。

从某种意义上说,社会冲突的根源在于社会资源的稀缺性和分配的不公正[17]。对于一国范围内的不同宗教信仰和文化背景的各民族而言,这种社会冲突很容易诱发民族主义甚或分离主义情绪,演变成敏感的民族问题。哈贝马斯认为,应在公平、公正的基础上实现某种妥协,体现多民族国家治理的包容性。因此,尽管政治共识因不同民族历史、宗教、文化等诸多差异在不同国家或一个国家不同历史发展阶段存在差异性,但全球化背景下,若要在各民族尤其不同宗教信仰和文化实体的各民族之间形成普遍认可的主流核心价值观,至少基于人性、市场法则及陌生人社会治理模式考量,围绕公正为核心的自由、平等、民主、法治、公平和正义等已经且应当成为人类基本政治共识。这并非西方文明的专利,这是人类基于人性的市场经济选择及陌生人社会治理模式的必然要求(2)对此,笔者曾有论述。具体参见李昌庚:《中国语境下国家治理现代化拷辨》,载《青海社会科学》2014年第6期。。正如习近平指出的,“和平、发展、公平、正义、民主、自由,是全人类的共同价值”[18];“法治是人类文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义”[19]。因此,党的十八大提出社会主义核心价值观:富强、民主、文明、和谐;自由、平等、公正、法治;爱国、敬业、诚信、友善。也只有从政治共识的高度,方可准确理解和把握社会主义核心价值观的深刻内涵及其历史意义。

如何基于这种政治共识即主流核心价值观进行政治共同体建构,往往因不同国情在不同国家存在陌生人社会治理的差异性,此即是人类文明的多样性。即便西方国家也不例外,中国尤其如此。(3)参见李昌庚:《中国语境下国家治理现代化拷辩》。政治共同体建构过程不仅意味着族际政治整合,而且还涉及有些少数民族学者提到的民族文化现代化转型及文化认同等(4)参见丹珠昂奔:《“一带一路”国家战略与民族文化“走出去”》,载《西藏民族大学学报》(人文社科版)2017年第5期;木拉提·黑尼亚提:《启蒙精神与新疆少数民族传统文化转型》,载《新疆社会科学》2011年第4期等。。这就是国家意义上的民族建构及政治民族形成的过程,进而达至政治共识下的中华民族共同体意识及国家认同。也只有从政治民族的形成高度,方可准确理解“铸牢中华民族共同体意识”及“中华文化”的深刻内涵。实际上,这是整个国家发展的问题,而不是局限于某个具体民族问题的解决。对此,Milton J. Esman提出,应当将民族问题上升为国家发展问题,这是从技术和价值上找到的民族问题解决之道的法理和逻辑基础[20]。我国也有学者表达了同样观点,提出民族问题首先是一个国家的发展问题,民族问题应当置于国家发展乃至全球治理中考虑(5)参见高永久、左宏愿:《论现代国家构建中的民族政治整合》,载《南开学报》(哲学社会科学版)2018年第1期;周少青:《国家发展与国家安全视野中的“民族问题”》,载《学术界》2018年第10期;陈崇仁《民族国家治理现代化进程中的政治地理空间问题》,载《北京科技大学学报》(社会科学版)2018年第6期等。。这些尤其对后发型发展中国家具有启发性。因此,对于经历过教条主义意识形态影响的中国而言,必然意味着国家层面的改革问题。也就不难理解我国在经历了近40年的改革开放后,党的十八届三中全会进一步提出了“全面深化改革”及国家治理现代化的要求。

但问题在于,中国国情,即后发型发展中国家非完全自主性社会转型、受教条主义影响的传统马克思主义理论与中华传统文化的交织、社会转型期和历史遗留的诸多矛盾交织、民族问题与台湾问题等,使中国改革显得更为复杂,稍有不慎,就可能犯习近平一再告诫的“颠覆性错误”。历史已有教训。回顾苏联历史,连接和凝聚苏联各民族的重要纽带主要有三个:以马克思主义理论为指导的共产主义意识形态、共产党组织和统一的行政体制[21]。但苏联领导人在经济体制改革尚未成功的前提下简单质疑甚或否定以上三个重要纽带,必然摧垮苏联体制,导致苏联解体。同样,南斯拉夫与我国清末民国初期的混乱局面等也有迹可循。

虽然笔者在某些方面也能理解有学者提及的“国家和社会公共利益并不比私人权利更为重要”的观点[22],但时至今日,中国要立足国情,权衡利弊,吸取和借鉴历史上的苏联及东欧国家、法国大革命、英国光荣革命和我国清末民国初期等经验教训,为了避免出现“颠覆性错误”,中国改革的路径设计需要尤为审慎。对此,邓小平等人已作了有益的改革探索,虽然认识到政治体制改革的重要性,但并没有仓促推行政治体制改革,而首先推行经济体制改革,并成功实现国有企业改革“软着陆”等。政治体制改革也应以史为鉴,以尽可能小的成本与代价稳妥实现国家治理现代化(6)对此,笔者已经在相关论著中充分阐述。具体参见李昌庚:《中国语境下政治民主化与社会稳定的博弈与平衡》,载《学习与实践》2009年第4期;《维稳与改革的博弈与平衡——我国社会转型期群体性事件定性困惑及解决路径》,载《江苏社会科学》2012年第2期;《主动改革:中国社会转型的理想选择》,载《江苏社会科学》2014年第4期;《中国语境下国家治理现代化拷辨》,载《青海社会科学》2014年第6期;《中国社会转型的路径依赖及其法治回应》,载《青海社会科学》2016年第2期等。。唯有从此意义上,方可准确理解和把握习近平新时代中国特色社会主义思想,以及在其指引下的中国式现代化新道路,从而为人类社会贡献中国智慧与中国方案。正如有学者所言,成功的现代化,要求在自己的权利和宪法框架内,保存一些前现代的东西,它们是民族遗续和国家的不完全胜利的体现[21]。因此,也就不难理解习近平关于当前民族工作提出的“五个认同”。同样,也就不难理解我国当前全面深化改革背景下提出或进一步强调的马克思主义中国化时代化、中国特色社会主义等所具有的重大战略意义。

以上这些均说明党和政府已经深刻认识到国家发展中包括民族问题在内的许多问题的症结所在,并在此基础上所作的改革路线图设计。这也是我国社会转型期国家治理现代化进程中寻求政治共识的题中应有之义。

(二)中国方案:改革风险与挑战

1.中国经历过曲折的近现代社会转型以及后来教条主义影响的“泛国家主义化”,时至今日,历史惯性决定了中国不可能重走西方国家早期几百年历史长河中的发展老路。立足社会主义中国现实,在全球化背景下,压缩时空的民族自决权在中国共产党领导下的全面深化改革及国家治理现代化路径依赖中可能呈现出相应的风险与隐患。在多民族国家,在政治民族形成而政治文明尚未达到足够高度时,国家治理的诸多措施和手段并不一定能有效平衡民族自决权,改革及现代化进程中均有可能潜伏诸多风险与隐患,甚或诱发历史遗留问题。因理想化愿景、国内外种种误判等诸多不确定性因素,在稳妥改革路径设计与民众尤其少数民族民众质疑、误解和期待的相互张力中,基于中国国情的这种改革及其现代化路径均有可能面临着干扰,甚或引发民族冲突或其他异化情形,从而增加风险系数。这恰是诸如中国这种历史传统的多民族的后发型发展中国家所面临的改革风险。

2.由于不同民族发展水平,以及历史、宗教信仰和文化差异等因素,这种基于人性和市场法则的政治共识及政治共同体建构能否被所有民族,尤其有不同宗教信仰和文化背景的某些少数民族都能同步或轻易接受尚存在疑虑。或许这就是亨廷顿所说的“文明的冲突”。这在当今世界不乏其例。在多民族国家内部,民族建构的过程可能会出现有争议的政策推行的方法或手段。西方国家在早期也有过这类现象。正如威尔·金利卡所言:“大多数西方国家在历史上都试图通过各种民族建构政策来强行推行多数群体的民族认同。”[8]但这引发的民族冲突在历史长河中逐渐获得合法性,逐渐形成政治共识下的民族认同及国家认同,并得以化解这种问题。对于置身于当今全球化背景下走过弯路的后发型发展中国家的中国而言,民族建构的改革过程中某些政策推行的方法或手段可能引起国际关注和质疑,甚或成为“支持”“民族独立”的理由。这也是像中国这种历史传统的多民族的后发型发展中国家所面临的改革风险。

3.由于不同民族历史、宗教和文化差异等诸多因素,政治共识及政治共同体建构的实现也未必能有效形成成熟的政治民族及国家认同,尤其历史传统的多民族国家。比如,英国的苏格兰、北爱尔兰,西班牙的加泰罗尼亚等。即使是作为移民国家的加拿大的魁北克,由于历史和文化等原因也有民族分离主义情绪。这对于历史传统的多民族国家的中国而言,应当引起足够重视。

中国不同于美国等移民国家,中华民族也不能简单地与“美利坚民族”类比。美国是一个典型的移民国家,移民族群是冲着对被移民国家的主流价值观而来,并以归化入籍为目标,不存在民族分裂的历史土壤。因而,移民国家尤其强调熔炉理论和多元文化主义理论,如美国、加拿大、澳大利亚等。美国遵循上述价值理念,强调将不同族群纳入法治框架下的公民身份塑造,将各民族整合成所谓的“美利坚民族”。亨廷顿说:“美国的民族主义是政治性的不是机体性的。美国信念的政治理念一直是国民认同的基础。”[24]中国在这方面要远比美国复杂得多,作为政治民族形成的中华民族有其自身发展规律及特殊性,可以学习借鉴美国等移民国家的某些经验做法,但绝不可简单地类比和照搬。

但不管如何,改革中的问题仍需要通过改革解决。我国应当针对上述可能存在的改革风险与挑战提前谋划,做好相应的应对措施和预案。政治共识及政治共同体建构是关键所在。只有在政治文明尤其族际政治文明基础上,才能有效平衡民族自决权,任何寻求上述改革风险与挑战的对策和措施才有可能在宪法及法治框架下有效解决。但由此也进一步说明,稳妥的改革路径设计对于中国至关重要,民族工作更不例外。对此,邓小平曾告诫,民族工作不能患“急性病”,不要怕患“慢性病”[25]。针对试图取消差别化民族政策的“第二代民族政策”或者诸如回到党的二大建国纲领中提出的“建立中华联邦共和国”的两极化观点而提出的坚持和完善民族区域自治制度就是典型例证。由此可见,我国全面深化改革及国家治理现代化路径设计的每个环节均需要立足国情,稳妥与周全考虑。

四、新时代背景下坚持和完善民族区域自治制度

(一)关于“取消差别化民族政策”的争议与回应

近年来,有学者试图淡化民族概念,主张以“族群”代替“民族”,提出“国族”说法[26];甚至提出了民族问题“去政治化”,以及“第二代民族政策”等观点[27]。这些学者强调公民或国民身份塑造,试图淡化民族界限,对民族区域自治制度提出质疑,要求取消差别化的民族政策及其制度保障,以此强化中华民族认同和国家认同。对此,笔者不能认同。

1.强调公民或国民身份塑造,无法消除民族间差异性的客观存在

有学者认为,所谓的国民不过是一种为了达成民众的同质性而无视把人们加以区分的民族的、人种的、语言的、宗教的、文化的、地位的、身份的、阶级的和社会的各种价值差异而编织出来的虚构观念[28]。甚至有学者认为,这些“公民国家”实质上与那些公开或半公开的民族主义国家并没有什么区别[29]。尽管上述学者的观点有其特定的语境辨析,但至少说明:公民或国民身份塑造无法消除民族间差异性的客观存在。

这并非否定公民或国民身份的塑造,但这应当立足于不同民族间政治共识及政治共同体建构基础上。在此基础上,正视不同民族或族群差异的客观存在,进而采取差别化政策。无视差异的存在,一味地追求形式平等往往意味着不平等。公平正义意味着不仅追求形式平等,更要追求实质平等,才能达至实质正义。实质平等源于形式平等基础上限制强者和对弱势群体(族群)的倾斜性保护。

罗尔斯强调的“差别原则”就体现了这一要求,“差别原则强调将分配教育方面的资源用来改善最不利者的长远期望”,“它是一个互惠互利的原则,虽然它初看起来显得相当偏爱最少受惠者”。[30]同样,威尔·金利卡也表达了类似观点,他复合运用权利平等、机会平等、差别原则和资源平等理论而提出了“自由主义的多元文化主义的平等观念”[31]。罗尔斯等人的“差别原则”思想对西方社会产生了重要影响。在欧美国家主要表现为包括“肯定性行动”这类针对种族、族裔、移民、少数民族等的倾斜(配额)政策,就是“差别原则”思想的一种实践。比如:针对土著民族的保留地高度自治;“在世界财富500强中,有四分之三的公司出台了旨在吸引和留住少数群体员工的各类项目”[30];等等。美国自20世纪五六十年代民权运动以来,其以“肯定性行动”为代表的政策便深入到教育、住房、就业、信贷等社会各个领域。这种“肯定性行动”还得到强有力的司法保护,尤其“逆向歧视”的案例[31]。这些都是值得中国借鉴的经验。

2.遵循民族发展规律,不能简单地跨越民族发展历史进程

民族因国家的产生而被自觉识别,尽管“民族识别”遭受了某些学者的质疑,但作为自在的民族则早已客观存在,并随着历史发展进程而不断发展演变从马克思、恩格斯肯定的“民族自决权”到后来提出的“随着工业生产以及相适应的生活条件的趋于一致,各国人民之间的民族分隔和对立日益消失”等观点,都充分体现了包括中国在内的世界各国处于不同社会发展阶段的民族问题及其民族政策。但这是人类社会发展的长期过程。即便西方发达国家,无论是欧盟模式的出现还是诸如美国、加拿大等移民国家,在宪法及其法治以及统一公民身份框架下,依然存在着族群(族裔)的差别,并采取了差别化政策。

中国是一个社会主义国家,但中国仍将长期处于社会主义初级阶段,而且是一个后发型发展中国家。超越历史发展阶段的“泛国家主义”就曾经给民族关系蒙上阴影。因此,中国仍处于民族建构的社会转型期,国家民族(“国族”)的中华民族共同体意识并非一蹴而就,有着政治民族形成的自身发展规律。即便如此,也是以承认不同民族尤其不同宗教信仰和文化实体民族或族群之间的差异性为前提和基础的“中华民族多元一体”格局。无论是费孝通先生提出的“中华民族多元一体格局”理论[34],还是习近平在第四次中央民族工作会议上对“中华民族多元一体”理论的阐述,均体现了这一观点。忽视我国社会发展阶段,利用所谓的“国族”或国民(公民)身份塑造,淡化民族界限,尤其提出的“第二代民族政策”等均是不切实际的幻想。

(二)准确理解和把握新时代背景下坚持和完善民族区域自治制度

习近平在第四次中央民族工作会议上强调,“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣”;“加强民族团结,根本在于坚持和完善民族区域自治制度”;“民族区域自治是党的民族政策的源头,我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了,根基就动摇了,在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应”;“在改革问题上绝不能出现颠覆性错误,大的制度和方针政策不能搞一百八十度的大转弯,否则没有不跌跟头的”。[35]

只有基于上述理论界争论以及前已述及中国国情下稳妥改革路径设计的背景,方可准确理解和把握习近平上述讲话的内涵,以及新时代背景下坚持和完善民族区域自治制度的精神实质。

首先,这不是一般意义上“坚持民族区域自治制度”的通常说法,更不是“守旧”,而是对我国当前民族关系现状的清醒把握和准确判断,进而对学界关于“取消民族区域自治制度或取消差别化民族政策”的有力回应;并在此基础上不断改革、发展和完善民族区域自治制度,从而体现了一种改革创新精神。

其次,鉴于中国的复杂国情,中国改革的路径设计尤其需要慎重。为了避免改革中可能出现的“多米诺效应”和“颠覆性错误”,既不能简单地取消民族区域自治制度等差别化民族政策,也不能简单地回到诸如党的二大建国纲领中提出的“建立中华联邦共和国”[36]。改革应当遵循历史惯性,不断发展和完善民族区域自治制度,赋予中央与地方尤其中央与民族地区关系的现代化内涵,应当是较为稳妥的改革路径。我国现阶段的特别行政区制度就是在现有单一制基础上的一种成功实践。

再次,改革和完善民族区域自治制度。我国应当立足于全球化背景下政治民族形成规律及族际政治文明的“中华民族多元一体格局”理论,遵循各民族多元差异与交融发展规律,修订完善《反分裂国家法》《民族区域自治法》等相关立法,进一步改革和完善民族区域自治制度,逐渐彰显宪法统领的法治框架下公民身份的国家治理,从立法和制度设计上逐渐有效平衡国家统一及民族建构基础上的民族区域自治。在此基础上,适当借鉴国外尤其是美国的“差别原则”“肯定性行动”及其司法保护的某些成功经验等。唯有如此,讨论民族区域自治制度具体内容及相关立法完善才凸显价值。

余论

在多民族国家,政治共识及政治共同体建构是民族政策的关键。基于中国国情,民族建构及政治民族的形成有其自身规律和特殊性,稳妥的改革路径依然难以完全消解改革进程中可能面临的诸多风险与挑战,意味着中国改革的路径设计尤其需要慎重。笔者试图指出一些改革风险与挑战,提出相应的应对策略。但限于本文宗旨,上述改革风险及其应对策略仅做了原则性或宏观性思考,留待于笔者后续深入研究;也想借此抛砖引玉,希冀更多人思考上述问题。