土地流转履约保证保险的契约风险配置机制研究——基于多案例的比较分析

□ 李寒凝 殷 裕 彭伟斌

（杭州师范大学 经济学院，浙江 杭州 311121）

一、引 言

稳定有序的农村土地经营权流转为乡村振兴战略下激发农村发展内生动力、推动现代农业高效稳定可持续发展提供了根本支撑。规范的市场秩序和稳定的契约关系有利于保障农民实现持续稳定的土地收益，促进土地财产权的实现。尽管土地流转经历了快速发展，但长期以来流转过程各类风险因素导致的纠纷违约频发并未得到显著改善[1,2]。截至2020 年底，我国流转耕地总面积53218.92万亩，约占总耕地的34.07%，而仅2020 年农业农村部就受理流转纠纷违约案件62475 件，因流转租金、流转期限、土地用途等各类因素引发的纠纷违约不一而足1数据来源：农业农村部政策与改革司http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/index.jsp。土地流转违约问题导致流转市场失序，可能进一步引起农户失地失业、农业现代化受阻和粮食安全等问题[3]。尤其是在流转关系中处于弱势地位的转出农户，可能因转入方“毁约弃耕”等违约行为而直面租金损失和失地风险，土地财产权受到侵蚀。在保护农户土地权益的根本前提下，伴随交易复杂性和潜在违约风险的增加，稳定的土地流转迫切需要完备的风险分担和转移机制[4]。

为充分化解流转风险，2016 年12 月31 日，中共中央、国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，首次提出要鼓励地方探索风险基金或者设立土地流转履约保证保险（以下简称“履约保险”）的方式保障农户利益。2021 年农业农村部颁布《农村土地经营权流转管理办法》，要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保险等多种形式保险服务。党的二十大报告强调“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，明确了新时代以强化农民土地财产权益为核心的土地制度改革方向，旨在赋予农民权利、提升农民收益、增强农民获得感，为乡村振兴与共同富裕提供更有力支撑，也对土地流转中充分化解违约风险、保障农户稳定收益提出了更高要求。

目前针对土地流转风险问题的研究多集中于风险因素识别和风险防范的理论分析[5]，在降低风险的措施方面提出强化农户产权[6]、加强流转过程监管以及完善事后调处机制等[7,8]。针对土地流转风险分担的研究多内嵌于农业组织化分析中，探讨纵向一体化组织或“企业+农户”、“合作社+农户”等情形中的利益分配和风险分配情形[9]。而契约作为交易的规制结构，通过风险分担机制和风险转移机制，可以为化解履约风险提供基本制度保障，进而促进流转契约的顺利实施。

已有研究表明，履约保险作为一项制度创新，通过引入第三方保险主体和相应契约关系，为契约风险分担机制和风险转移机制的设计提供了新的思路。例如，范丹等[10]分析了履约保险的运行效果以及待完善部分；林乐芬等[11]、徐小阳等[12]分析验证了影响投保人投保履约保险的因素，就提高参保意愿提出建议；刘华等[13]通过探究履约保险实施中问题，提出要以切实需求为导向，制定保险政策。尽管已有研究关注履约保险这一措施，但对其风险配置情形及内在机理分析不足，对此模式下的契约设计及其对应的风险配置情形还缺乏深入分析，未能说明履约保险如何通过合理化风险配置降低农户面临的违约风险和潜在损失。为提高风险对策的针对性和有效性，亟需厘清履约保险中风险的作用路径，以及契约主体间的风险分担和转移机制，为土地流转中合理的利益共享和风险分配机制设计提供新的思路，为土地流转中农民土地财产权益的实现提供理论保障[14]。

二、土地流转契约风险配置：理论机制与文献综述

（一）土地流转违约：风险来源与风险配置

风险被定义为“来自未来的不确定性”，在多样复杂的社会中，需要不断进行事物选择，而每一次选择都将带来无法预见的好或坏的结果，即为风险[15]。土地流转涉及多个主体和多种潜在的风险因素，违约不仅增加了土地的交易成本，还阻碍了土地流转市场的健康发展。当农业经营风险集聚，违约收益大于违约成本的时候，土地流转双方采取机会主义行为的可能性不断增大，最终导致拖欠租金、弃耕“跑路”等一系列违约事件的发生。

已有研究将造成土地流转违约的因素归为三类。一是土地流转的自然和市场风险，是不因人们意志而改变的客观存在的风险，主要是因为农作物受自然因素影响比较大，抵御风险的能力较低。自然灾害和土地肥力下降会影响农作物的正常生产，进而农作物价格大幅震荡，造成土地经者收益下降，损失巨大以至于无法支付土地租金，最终选择违约“跑路”[16]。

二是土地经营者盲目的趋利性投资。一些土地经营者对市场前景没有很好地估计，对自身经营能力和投资风险过于乐观，大量租入土地却无法盈利，酿成入不敷出甚至破产的后果[17]。土地经营者为了利润的最大化而租入土地，但当发现难以实现其投机目的时，采取机会主义行为的概率便大大提升。更有甚者改变土地利用方式，将农用地用作其他非农业用途，违背契约条款，对土地资源造成损害[3]。此外，当前农业经营的收益低，土地经营者对于国家财政补贴的依赖性大，一旦缺乏政策的支持，其抵御风险的能力将极大减弱[18]。有的经营者为了获取国家各种财政补贴获利，大规模承包土地却没有经营能力，缺乏对农业经营的长期性风险防范，土地经营者违约的可能性极大。

三是基层政府行为缺位和越位。在土地流转过程中，基层政府作为参与主体，从自身利益出发片面追求土地流转的速度、数量和规模，有可能未尽到其代理人角色本分，在土地流转前没有考察转入方的资质和履约能力，或引入土地转入资质不全的土地经营者，或缺乏规范的土地流转合同，为后续流转契约的履约埋下隐患[19]。基层政府的代理人缺位和越位使土地利用功利化，导致契约双方行为的短期化，严重损害转出农户的合法权益[20]。

然而，在上述违约风险隐患下，因缺乏有效的风险配置机制，当前流转契约安排未能实现合理的风险配置。一方面，流转契约是典型的不完全性契约，表现在土地流转契约条款对于违约的追责无法做到详尽，对于“未履行和未完全履行契约”的界定不清等，往往会导致出现土地经营者和转出农户单方面承担风险损失的情况[5]。另一方面，违约行为难以制裁，通过法律途径追责成本高昂，即使诉讼成功，违约的土地经营者也很难兑现租金。所以在土地经营者无力支付租金选择违约时，损失就传递给村集体经济组织，村集体经济组织又将租金损失平均分摊到每一个参与流转的农户身上，转出农户就成为被动的受害者[21]。因此，流转契约内部的违约风险配置情况如图1 所示，违约风险带来的损失在流转主体内部单向传递，并不能完全满足流转双方的风险配置需求。参与流转的农户成为最终的风险承担者，应有的权益得不到保护，会降低农户们进行土地流转的积极性，破坏土地流转市场的信任体系，造成土地资源的浪费。

图1 土地流转契约的违约风险配置形式

（二）契约风险配置：风险分担与风险转移

1.契约内部主体间的风险分担

现代契约理论认为契约违约风险产生的原因是交易双方的机会主义行为、交易双方的信息不对等，以及交易的不确定性[22]。契约双方无法对所有未来可能发生的风险事件做出预测写入契约条款中，让双方都满意且第三方权威能在契约纠纷时给予明确判定，决定了契约总是不完全的[23]。流转契约的不完全，导致契约主体内部风险分担不均衡，为流转纠纷和违约风险埋下了隐患。如何降低违约风险，实现风险在契约主体间的合理配置，是契约研究一直以来关注的热点。传统契约理论关注契约内部主体间的风险分担机制，本质是通过契约来协调和分配契约主体间的权利与义务[24]。在遵循“风险分担、收益共享”的原则下，契约将风险分配给对风险更有抵御能力的一方来承担，在风险降低的同时，也能降低控制和处理风险的成本[25]。张五常[26]对分成租佃制的研究分析了缔约方围绕委托代理契约之间展开的博弈以及风险规避行为，提出在固定工资契约、定额租金契约和分成契约三种契约类型中（见表1），分成契约是风险分担的均衡解，诠释了分成契约的合理性，开启了契约风险配置研究的先河。之后，Stiglitz[27]从信息不完全的角度，对分成契约的合理性作了进一步解释，认为耕种的土地存在肥力的好坏，农户的个人能力和勤奋程度也存在差异，而这些信息很难被观察和评估，从而易引发因信息不对称而产生的道德风险，在此情况下，土地所有者和农户选择了分成契约对可能发生的风险进行分担。我国当前流转契约租金安排分为三类：最低租金、定额租金、浮动租金[28]。浮动租金属于分成契约的一种，在风险分配形式上满足流转双方风险分担的需求[29]。因此，契约设计的优化方向应根据契约主体的风险偏好、风险承担能力，在契约主体内部设计合理的风险配置机制。

表1 不同契约类型的风险分担

2.契约外部风险转移

风险的客观性及其负面影响是保险制度产生和存在的前提[30]。农民受到自身教育程度限制等影响，识别风险的能力较弱，所以在流转交易中更应该规避风险[31]。传统农业社会中，农民往往会选择基于农村社会网络的非正式风险分担机制来减少风险带来的损失，而此种机制在农业市场化和规模化经营的背景下已不再适用[32]。因此，引入对风险更有承担能力的第三方，将原有两个主体承担的风险向外部转移是一个有效的方法[33]。由于市场交易中存在不确定性，人们为了实现风险规避，会购买一些只有在某些不确定的事件发生的时候才兑现的契约，将不确定性的损失变成确定的定额支付[34]。保险契约通过归类整合、让更适合的人承担不确定性的方法，引入“在某些不确定的事件发生后才兑现的契约”交易规则，将巨额意外损失（contingent-loss）转化为少量的固定支付（fixed-charge）的分散风险，来补偿个体的风险损失，确保交易成果的稳定性，以降低不确定性和实现风险规避[35,36]。农业种植是受风险影响较大的领域之一，正因如此，有关农业风险管理的方法也不断增多，现有的农业风险管理方法主要见于风险防范、风险规避、风险转移以及损失控制。其中，风险转移的方法能够由第三方承担农业灾害损失补偿，分散流转契约主体所承担的风险，并在一定程度上弥补契约内部风险分担机制的失效。

基于以上分析，本文构建理论分析框架，如图2 所示。在识别土地流转违约风险主要来源的基础上，梳理出契约安排风险配置的主要路径：契约内部主体间的风险分担与契约外部的风险转移。基于这一分析思路，进一步选取江苏、浙江、四川三地履约保险典型案例进行对比分析，在总结归纳其具体做法和实施特点的基础上，分析履约保险的契约风险配置机制，阐释其实现风险分担与风险转移的具体路径。

图2 理论分析框架

三、研究设计

（一）研究方法与研究对象

本文选择四川邛崃、江苏海门、浙江海盐等具有代表性的典型案例进行多案例对比分析，针对创新做法、经验及其蕴含的契约风险转移机理进行剖析。案例研究可以用来记录和分析某项研究的实施过程，相比于实证研究，更加关注个案解释和回答“怎么样”的问题，能详细描述和解释全新领域的现象[37]，对于剖析履约保险的实施过程和内在机制更为适用[38]。履约保险作为一种流转违约风险防范机制的创新形式，当前对于其运转机制和风险配置的研究并不多见，迫切需要详细的案例描述，以总结其成功经验，并寻求可复制和推广的适用条件。本文选取邛崃、海门、海盐三地均是各自省内第一个开展履约保险试点的地方，相较于其他履约保险试点地区，推出了多项创新举措，并取得了初步成效，履约保险签约单数逐年递增，案例具有创新性和代表性。

（二）案例数据收集

本文通过实地访谈、档案记录以及文件收集等方法从访谈材料、政府文件、网络资料等多种来源收集相关数据资料。研究团队基于前期文献综述与资料收集，围绕三个试点地区土地流转基本情况、土地流转纠纷违约及处理情况、履约保险实施及效果几方面内容设计访谈提纲，并于2021 年6-7 月进行实地调研，对土地流转履约保险有关参与主体进行访谈，包括试点地区农业农村局负责人员、保险公司工作人员、履约保险试点的村干部和参与履约保险的村民代表等，获得约4 万字的访谈记录，构成支撑性数据，并在当地政府部门的协助下获取《农村土地流转费履约保证保险实施方案》等有关政策文件、投保清单数据、履约保险合同样本、保单样本等资料。

（三）案例介绍

1.四川邛崃模式

四川省成都市邛崃市，总面积1377 平方公里，下辖17 镇、16 乡、486 个行政村、26 个居民委员会，耕地面积约32 万亩，其中水田占72% 左右，以种植水稻为主。全市人口60.3 万，其中农业人口58 万人。早在2015 年12月邛崃市冉义镇就对履约保险的实施展开了具有开创性的探索，2016 年进一步制订《邛崃市全域开展农村土地流转履约保证保险实施方案》，是全国首个进行履约保险试点的地区。邛崃市的履约保险推行经历了三个阶段：第一阶段，面对违约风险，邛崃市采取政府兜底的方式，十分被动且无法有效减少违约事件发生。第二阶段，邛崃市引入担保公司分担流转违约风险，履约保险初见雏形。第三阶段，为了减少担保产品在大面积推广中可能带来的风险，引入中华联合财产保险公司，正式开发“农村土地流转履约保证保险”产品，履约保险应运而生，走出了以市场化方式转移违约风险的第一步，于2015 年当年即实现保险参保面积2.4 万亩[39]。截至2020 年，邛崃市流转土地投保率已经达到90%以上2数据来源：中国农业农村部网站《四川邛崃：创新农村土地流转风险防范机制》(http://www.moa.gov.cn/ztzl/ncggsyq/ggal/201707/t20170703_5734696.htm)。在邛崃试点经验的基础上，成都市于2017 年出台《关于推进农村土地流转履约保证保险的意见》，细化对参保对象、工作流程、保险费用、保费补贴政策等的规定，鼓励全市涉及土地流转的农户和经营主体广泛参与，以进一步降低土地流转违约风险。

2.江苏海门模式

江苏省南通市海门区（原海门市），总面积1148.71 平方千米，耕地面积79.5 万亩，下辖21 个镇、3 个街道办事处、56 个居民委员会、234 个村民委员会。全市人口98万人，农业人口28 万。海门作为全国首批农村土地确权登记颁证试点单位与集体产权制度改革试点市，对于农村土地的改革一直走在江苏省前列。海门市在借鉴邛崃模式的先进经验后，于2017 年7 月24 日印发《关于“三权分置”创新示范县建设的实施意见》，规定以市级农村产权交易中心交易项目为依据，在土地交易平台流转的土地需要参加履约保险，并将投保工作列入农村工作考核指标。作为江苏省第一个开展履约保险试点的地区，海门签订了江苏省第一单履约保险，完成江苏省第一单保险赔付，投保土地面积居全省第一、全国前列，其创新做法入选《2011-2021 年江苏农村改革试验精选案例》。基于试点实施经验总结，海门于2020 年12 月24 日重新修订下发了《海门区农村土地流转履约保证保险实施方案》，将赔付比例从50%提高到60%，针对不同投保年份实行差异化费率，将参保范围扩大到农村产权交易平台外。截至2020 年底，海门累计参保面积96601 亩，涉及流转费用8078 万元，保险费235.47 万元，共实现3 笔保险赔付，赔付资金19.27 万元，涉及土地面积400.56 亩3数据来源：南通市人民政府网站《土地流转上保险，农户吃上“定心丸”》（https://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/sxcz/content/9d8d3f07-fcdd-46edbec7-d609e9125a7f.html）。

3.浙江海盐模式

浙江省嘉兴市海盐县，总面积1072.63 平方公里，耕地总面积为33.38 万亩，全县共九个镇街道，105 个村经济合作社，人口37.9 万，其中农户7.75 万户，家庭承包耕地面积27.92 万亩。截至2021 年上半年，全县土地流转面积达21.5 万亩，其中出租面积20.56 万亩，土地流转率达77%，流转期限五年以下的承包耕地占总面积的18.8%，五到十年的占流转总面积的26.5%，十年以上的占总面积的54.7%。在流转率不断升高的同时，海盐县出台了相应的违约风险防范措施。2013 年，海盐县建立了风险保障金制度，由土地流入的经营主体按每亩计费，在承包土地前先缴纳风险保障金，由村集体收取后，上缴县（镇）统一建立的专账管理，用于补偿因经营主体无法履行合同给流出农户所造成的租金损失。土地经营者按照每亩租金的一半，但不少于300 元的标准来缴纳土地流转风险保障金。然而，风险保障金制度在实践中存在多方面的“副作用”：占用了土地经营者大量资金，加重其经济负担和经营成本；降低经营主体进行投资经营的积极性；也对土地经营者抗风险的能力带来了负面影响，非但没有改变当前流转契约的风险配置情况，还增加了违约风险[38]。为了减轻土地经营者的资金负担，探索土地流转风险防范新模式，在总结学习邛崃和海门的经验后，海盐县因地制宜地创设了一套履约保险运行机制，并于2018 年9 月22 日在浙江省率先开展了履约保险的试点工作。在海盐县农业农村局的大力推广以及基层村组织的宣传普及下，海盐县履约保险的推行获得了较好的成效，保险签约数量逐年递增，如表2 所示。2018-2020年履约保险已签约59 单，涉及流转土地面积1.2 万亩左右，保险金额850 万元，总保费21.32 万元。2021 年上半年以来，已签约34 单，涉及土地面积6842.29 亩，保险金额5048258.52 元，总保费126206.47 元。

表2 海盐县2018-2021 年土地流转履约保险投保情况

四、土地流转履约保证保险的风险配置机理

（一）履约保险实施特点比较

1.邛崃模式的主要做法

第一，在主体参与方面，搭建农业合作社平台，通过农村产权交易平台开展农村土地经营权交易，并由产权交易所统一办理交易鉴证。引入三家保险公司，为流转的土地提供履约保险产品，由土地流转双方向保险机构提出购买保险服务申请。保险公司审核流转双方提供的流转合同、交易鉴证等材料后，签订履约保险并对保险合同进行统一备案。第二，在保费缴纳与补贴方面，履约保险保费按土地流转租金的3%收取，政府对参加对规模经营面积在50亩以上参保的进行财政补贴，采取以奖代补的方式分担50%保费；剩余50%保费中，土地经营者承担80%，农户承担20%。保险公司为农户等转出人提供保险保障。第三，在违约追偿方面，如果土地经营者违约，转出农户受到的损失将由保险公司赔付，再由保险公司向承租方追偿。政府建立失信黑名单制度，参保人员发生恶意违约、作假骗保等行为的，取消对其相关政策扶持。对保险机构不履行保险合同约定的，禁止其在全市开展政策性保险业务4数据来源：《成都市人民政府办公厅关于推进农村土地流转履约保证保险的意见》。

2.海门模式的主要做法

第一，在主体参与方面，农户将土地经营权交给村集体流转，以农村产权交易中心为平台，村集体和土地经营者投保，土地转出方为被保险人。村集体作为第一责任人，承担土地经营者综合审查、合同签订、经营监督、租金催缴追缴等责任。村集体需要分担50%的违约风险，对其行为起到了监督和约束作用。第二，在保费缴纳与补贴方面，保险费率是实际缴纳的土地租金的3%，由土地转出方和政府财政各支付保费的50%。海门区将合同约定的土地经营者应支付土地租金之日起的60 天设为赔款等待期，若超过赔款等待期土地经营者还未支付租金，则视为土地经营者违约。第三，在违约追偿方面，当保险事故发生，由保险公司和村级各承担50%，全额赔付转出农户合同约定应缴纳的当年租金，对违约经营者的地表物等处置收益进行同比例分配。当年保险赔付率达到150%及以上时，保险公司终止赔付，超出部分由市、村两级政府财政按1:1 的比例赔付。海门区在2020 年重新修订发布的履约保险实施方案中，将保费费率调整为第一年3%，第二年2.5%，第三年及以后2%，并扩大保险覆盖范围，允许未在农村产权交易平台上流转的土地进行投保。

3.海盐模式的主要做法

第一，在主体参与方面，农户将土地交给村集体，由村集体在土地流转和产权交易中心鉴证流转，流入土地的经营者必须经工商登记且无逾期支付流转费、逃避债务和违法违纪等不良记录。土地经营者持相关资料选择缴纳风险保障金或履约保险投保，已缴纳风险保障金的经营者也可以申请转入履约保险。投保后保单原件由村集体保管，副本进行备案，经营者在缴纳土地流转租金时可以申请续保，如经营者未续保，保险公司将向经营者和转出方发出未续保提醒。第二，在保费缴纳与补贴方面，保费仅为投保人投保的农村土地经营权年度流转费的2.5%。在政府补贴后，土地经营者仅需缴纳整个土地流转租金的1.5%作为保险费。第三，在违约追偿方面，若经营者违约，未支付租金逾期7 天以上，转出方应将情况告知保险公司，在60 天赔款等待期内追偿无果，保险公司将全额赔付。与此同时，将在土地流转过程中存在违约行为的经营主体列入土地流转违约失信黑名单并予以全县公开。凡列入黑名单的经营主体将被列入人民银行企业信用信息辅助系统，作为全省范围内银行放贷的信用依据。当保险公司的赔款金额达到保险公司实收保费的200%时，将会暂停履约保险的签约服务，待完善政策制度后恢复业务开展，已签订的保险合同继续有效。

邛崃、海门、海盐三地履约保险设计是一个不断优化、不断完善的过程。邛崃市首创的履约保险模式，开创性地在流转契约关系中引入保险公司这一外部主体，并设置了保险费率标准、保费承担比例、追偿及赔付方式等具体细则标准，为其他地区提供了参考和借鉴。海门在邛崃模式的基础上，优化了履约保险设计，将土地经营者和村集体共同作为投保人，发生违约时村集体也承担部分赔付责任，由此强调村集体的责任作用和风险分担功能，并加入了赔付预警机制，避免风险无限放大。海盐县在二者的基础上，率先设置“先付后用”机制以切断风险向农户传递的路径，增加了县级政府作为投保人，减少了土地经营者承担的保费比例，完善违约处置方法，设立违约后追偿、索赔权益转让等制度。此外，江苏无锡、浙江平湖、重庆奉节、杭州余杭等地也相继开展了履约保险的试点。表3 为现有土地流转履约保险各试点的模式对比。追根溯源，履约保险所蕴含的核心机理没有改变，就是在契约内部主体间形成合理的风险分担机制，并利用保险契约将违约风险向外部转移，与保险公司形成“利益共享，风险共担”的风险配置链。

表3 各试点地区土地流转履约保证保险模式比较

（二）履约保险的风险规避、分担与转移

各地开始推行履约保险后，一方面降低了土地经营者的经营成本，另一方面是引入市场化保险机制，大大简化了赔付程序，既保证农户的合法权益不受侵害，又减轻了村集体的工作压力。履约保险覆盖了土地流转的全阶段，由保险公司对土地流转全程进行保驾护航，运行机制与风险配置如图3 所示。履约保险模式涉及转出农户、村集体经济组织、土地经营者、多级政府、保险公司等多个主体，由土地经营者、政府和保险公司形成三方契约，形成了“风险规避—风险分散—风险转移”的完整风险配置路径，将旧模式下可能存在的土地经营者将风险传递向农户的路径切断，转而借由保险契约构建起契约关系网，单个土地经营者违约后，通过保险契约将风险损失转移给保险公司，而保险公司又以保费的形式将风险损失分摊给每一个参与投保的土地经营者以及补贴保费的各级政府财政，从而实现了风险的转移和分散。

图3 理论分析框架

1.风险规避：“先付后用”切断风险向农户的传递路径

在未实行履约保险的传统流转契约安排中，因土地经营者存在不可预知的经营风险，一旦“毁约弃耕”，租金损失的风险将直接传导到转出农户方。三地履约保险模式中，邛崃市与海门区采用一年一付的投保模式，在土地经营者交付当年租金的同时进行续保，一定程度上减少了短期违约风险。海盐模式则进一步创新“先付后用”机制，为流转租金加上“双保险”，即首次签订流转合同的土地经营者，需要先支付第一年租金，然后投保次年的履约保险，将支付土地流转租金的日期同时约定为续保日期，投保人应在续保日期前自行办理续保手续并支付土地流转租金。之前已经签订流转合同的经营者，要去县土地流转中心签订土地经营权出租合同补充协议书，以前如有拖欠租金要付清，然后实行下一年租金先付后用，投保次年的保险。海盐县“先付后用”的形式实现了租金前置，规避了短期租金损失给农户带来的风险，再由保险公司为下一年的租金提供保障，避免了农户未来租金损失的风险。因此，在土地流转所涉及的多个主体中，农户作为弱势方，被隔离在风险配置的链条之外，以此为前提，其他主体再进行风险分担与转移。履约保险的这一风险规避机制有效地保障了农户应用权益，给予农户以稳定的租金收益预期，有助于促进农户的土地转出意愿，增加流转市场的有效稳定供给。

2.风险分担：多级政府参与分担风险

在传统的土地流转契约关系中，农户和土地经营者分别作为供给主体和需求主体，往往面临风险分担的不均衡。农户作为信息和风险承担能力的弱势方，却通常承担更高的风险。在各个试点的履约保险设计中，从邛崃的流转双方和政府共担保费，到海门的市、村两级政府共担保费，再到海盐的土地经营者与县、乡两级政府共担保费等，各级政府财政都参与了保费分摊。特别是海盐县在其他试点地区的基础上，推出了县、镇（街道）两级财政补贴，规定县级财政和投保人所在乡镇各给予投保人年保费20%的补贴，投保人承担年保费的60%。海门则形成村、区镇、区财政局、区农业农村局紧密联系的联动机制，形成风险共担的利益共同体。此举在进一步减少经营主体现金流负担的基础上，鼓励流转双方积极投保，提升了双方流转的积极性，确保履约保险政策稳步推进。并且，政府的参与也让风险分担主体更加多元化，让投保的土地经营者和政府财政组成了风险共担机制，以缴纳保费的形式分担流转违约的风险，促使基层政府也成为风险分担链条的一员，一定程度上能约束基层政府的行为，敦促其履行流转过程中监督的职责，实现多个参与主体的风险共担来分散风险。

3.风险转移：保险公司赔付以及时止损

将保险公司引入到土地流转契约的风险配置机制中，构建违约风险向契约外部转移的配置机制，是履约保险模式所做出的重要风险配置创新。借助保险模式，可以将违约造成的大额租金损失转化为少量的保费支付来分散风险，并有效补偿村集体和农户个体的风险损失。现有的邛崃、海门和海盐模式通过不断改进，以保险公司为主体，以村集体为辅助监管，建立了相对完善的追偿赔付机制。具体而言，在土地流转合约期内，如果发生土地经营者“违约跑路”的情况，若涉及土地能重新流转并重新签订土地流转合同，农户没有产生损失的，保险公司将不负责赔偿，若未能重新流转，导致土地空置，保险公司将赔偿农户租金损失，土地重新进入流转市场，从而解决了合约期内的土地处置问题，有助于土地再流转。海门区与海盐县在履约保险设计中要求土地经营者缴纳固定数额的复垦保证金，防止土地经营者滥用土地资源，确保土地资源可持续利用。若合约到期后，发生违约事故，保险公司将赔偿农户租金损失，确保转出土地的农户不承担损失，并且通过触发违约支付权益转让制度，由更有经验的保险公司代替村集体和农户对违约的土地经营者进行赔款金额范围内的追偿。追偿所得，扣除赔款金额后，剩余部分返还被保险人。当追偿无果时，土地经营者将被列入违约黑名单，限制其信贷行为，降低土地经营者采取违约行为的可能性，提高追偿的成功率。

五、结论与讨论

（一）结论

本文通过对邛崃、海门、海盐三地履约保险设计的比较分析，详细论述了履约保险的运行机制以及风险配置情况。履约保险引入保险公司承担了流转契约外部第三方风险分担的角色，并且通过保险契约有效转移了原本转嫁到转出农户身上的租金损失。作为一种土地流转违约风险防范机制，与原有的风险保障金等风险防范措施相比，履约保险显著降低了土地经营者的资金压力和经营成本，优化了土地流转违约风险配置，提高土地经营者参与土地流转的积极性，有利于推动规模经营和土地流转市场的健康发展。

（二）现有不足与对策建议

1.健全履约保险运行与管理机制，提升政策保障力度

基层政府和村集体是土地流转的组织者和监管者，因而成为推行实施履约保险的重要一环。实地调查结果显示，现行履约保险的推行过程中存在基层政府和村集体投入和宣传力度不足、财政与人力保障不充分的问题，导致履约保险的实际执行程度有所不足。究其原因，现行的履约保险运行与管理机制尚未完善，基层政府和村集体作为保险公司、土地经营者和村民三者之间的桥梁，特别是面向村民的组织者和宣传者，在履约保险实施的全过程中承担组织宣传、保费收取、运行监督以及部分违约追偿与赔付职责，这无疑大大增加了基层组织的工作量与工作难度。因此，政策制定应增加对履约保险的关注和投入程度，为履约保险的实际推行提供全面保障，形成以市场化为基础、以政策辅助为支撑的履约保险运行与管理机制。一方面，政府部门应给予充分的财政与人力支持，包括划拨履约保险保费补贴专项资金、组织履约保险工作专员，并督促保险公司积极担责，增派保险专业人员进行对接等，减轻基层政府工作负担，提升办事效率；另一方面，应保证履约保险支持政策的稳定性和连续性，例如出台保费补贴的长期政策，对多年连续参保、信用等级高、无违约记录的经营主体给予适当费用减免等，提高土地经营者的参保积极性，同时也给予转出土地农户以积极的预期，保证土地流转的有序稳定。

2.推动履约保险数字化与平台化，提高参保响应度

调研过程中发现，履约保险的多个利益相关主体都存在一定程度的响应程度不足、参保续保意愿不高的问题。对于村集体而言，对履约保险政策认知不够深入和细化，对于履约保险风险配置优化和节约经营者成本的根本作用认知不足，特别是在村集体需要自负保费的地区，容易出现村集体参与和组织积极性不高的情况；对于保险公司而言，履约保险是新兴险种，其中的风险评估、违约追偿和赔付机制尚未健全，复杂流程和谈判成本高昂令其望而却步；对于主要投保人土地经营者而言，保险知识的缺乏令其对于履约保险这一新事物持保守态度，且当前大多试点地区处于风险保障金和履约保险并行的过渡期，经营者已经或更愿意选择缴纳风险保障金。因此，有必要畅通履约保险的宣传途径，通过线上、线下多种途径向已经签订流转合同的流转双方充分解释告知履约保险的保障功能，提高大众对履约保险的认可度和接受度；倡导村集体与保险公司协作优化参保签约流程，对于已经建立土地交易平台的地区，可借助土地交易平台进行履约保险政策宣传和提供具体保险建议，开发履约保险线上签约与赔付功能，节约交易成本，扩大投保基数，提升签约率，实现履约保险模式的高效推广。

3.开发“保险+期货”新模式，提高履约保险抗风险能力

履约保险目前还处于起步探索的阶段，就实地调研情况来看，多数履约保险仅支持一定流转规模或种植粮食作物的土地经营主体投保。相对于经济作物而言，粮食作物种植的生产风险和市场风险均较低，由于不可预测原因导致违约事故的可能性较小，保险公司所承受的风险也相应降低。为更好发挥履约保险的风险配置优化功能，履约保险需进一步覆盖流转规模小以及多种作物的土地经营主体，尤其是风险更高、更难测算的经济作物种植。为此，保险公司可以探索将风险进一步向外部转移的途径，如“保险+期货”的履约保险新模式，在通过保险为农户提供租金保障的同时，利用期货市场，将保险公司承担的风险再转移至金融市场，拓展农业相关保险业务，从而提高履约保险的抗风险能力和可持续性，扩大履约保险的应用范围，惠及更多农户。