基于系统文献回顾法与知识框架的农村闲置宅基地研究综述

陈阳 陈岩

基金项目：中国地质调查局地质调查项目（121201014000150003）

第一作者简介：陈阳（1987-），男，工程师。研究方向为自然资源管理。

*通信作者：陈岩（1984-），男，硕士，工程师。研究方向为自然资源综合开发利用与保护。

摘  要：以2000—2022年中国知网文献作为样本，借助系统文献回顾法，基于“2W1H”知识框架，系统地总结闲置宅基地研究现状，文献研究结果表明，在“什么是闲置宅基地（What）”上，已有的文献从狭义和广义2个角度进行理解，包含4种测量方式和3种宅基地闲置类型；在“闲置宅基地的前因后果是什么（Why）”上，即闲置宅基地的成因，主要包括城市化、行政管理和法律制度3种理论视角，且闲置宅基地会产生的消极影响；在“如何有效整治闲置宅基地（How）”上，总结现有研究所关注的治理模式创新和宅基地退出政策，并在此基础上提出个人见解。

关键词：闲置宅基地；系统性文献回顾；“2W1H”框架；文献综述；理论研究

中图分类号：F321      文献标志码：A          文章编号：2096-9902（2024）01-0039-05

Abstract： Utilizing a systematic literature review methodology and employing the "2W1H" knowledge framework， this study systematically synthesizes the current state of research on idle homesteads using literature from the China National Knowledge Infrastructure（CNKI） database spanning the years 2000 to 2022 as its sample. The research findings reveal the following insights： Regarding the question "What is an idle homestead（What），" existing literature offers interpretations from both narrow and broad perspectives， encompassing four measurement approaches and three categories of homestead idleness. Concerning the query "Why do idle homesteads exist， and what are their consequences（Why），" which delves into the causes of idle homesteads， it primarily revolves around three theoretical viewpoints： urbanization， administrative management， and legal systems， all while emphasizing the negative ramifications of idle homesteads. Lastly， regarding the inquiry "How can idle homesteads be effectively remediated （How），" this study summarizes the governance model innovations and homestead exit policies that have been the focal points of existing research， offering personal insights on this foundation.

Keywords： idle homestead; systematic literature review; "2W1H" framework; literature review; theoretical research

改革開放以来，快速的城市化进程在带动区域经济发展，增加就业机会的同时，也使得我国土地资源紧缺问题愈加凸显[1]；同时农民进城发展或由生活条件改善搬进新宅后，造成大量农村宅基地空置[2]，进一步加剧了区域性农村宅基地闲置问题。而农村宅基地现有管理制度滞后、土地政策落实难等问题，逐渐成为当前影响农村经济发展和社会稳定的一个热点、焦点问题[3-4]，由农村宅基地引发的社会问题也逐年增长。据不完全统计，农村居民点闲置用地大致面积为3 000万亩（1亩约等于667 m2，下同）[5]。农村宅基地的大量闲置，不仅严重妨碍了土地资源的有效利用，也不利于社会主义新农村建设和城乡之间的和谐发展[6-7]。因此，如何有效缓解我国土地需求压力、科学推进土地资源可持续利用、正确处理宅基地的闲置问题，成为新农村建设、解决土地瓶颈、促进农民增收的重要课题[8-14]。

1  研究方法

基于循证管理思想的系统文献回顾法，立足结构化与系统化的研究步骤，明确样本文献筛选标准，合理弥补传统文献回顾法本身所固有的局限与短板，从而有效增强研究的客观性与说服力。具体而言，本文选取中国知网2000—2022年样本文献，通过科学性、透明性以及可复制性编码程序，对“什么是闲置宅基地（What）”“闲置宅基地的前因后果是什么（Why）”以及“如何有效整治闲置宅基地（How）”3个根本问题进行综述，具体步骤主要分为“设定目标”“明确概念”“样本收集”“人工筛选”“样本编码”等5个方面。

2  结果与分析

围绕“是什么（What）、为什么（Why）以及怎么办（How）”3个基本问题，梳理提炼文献编码内容，构建现有闲置宅基地研究知识框架，开展相关结果分析。

2.1  什么是闲置宅基地（What）

目前，关于农村闲置宅基地定义尚未明确，现有研究通常将其划成狭义与广义2个方面。狭义闲置宅基地即空置着、未做任何用途；广义闲置宅基地不仅包括宅基地空置、废弃，还包括由于宅基地上面建筑物的闲置而造成宅基地的闲置。

2.1.1  闲置类型

建新不拆旧闲置型。该闲置宅基地类型数量多、分布范围广。究其原因：改革开放以来，社会经济迅速发展，广大人民群众生活水平显著提高，源于多种社会经济因素，申请新宅基地建房易于拆旧房，导致“建新不拆旧”情况频发，造成“空心村”现象普遍存在[15-16]。据估算，现有“空心村”老宅基地闲置面积约占全国2.4亿亩村庄建设用地的10%～15%[17]。

老宅基地过剩闲置型。该闲置宅基地指农户仍继续承用自己祖辈留下来的宅基地，但由于宅基地范围过大，超出当地宅基地使用标准范围[18]，甚至超出用户使用能力范围，造成宅基地过剩，导致宅基地出现闲置。

继承宅基地闲置型。受“子承父业”传统思想的影响，即子女在外地成家立业且已转成非农户口，却仍继承了父辈遗留房产及地产[19]，上述子女长期在外生活居住，导致继承宅基地闲置不用。

2.1.2  测量方法

宅基地与闲置宅基地的区别即有无持续被利用，而利用行为相对抽象，难以被有效地观察与统计。如何合理、高效地辨别闲置宅基地，可以借助以下方式：一是利用夜光遙感来辨识闲置宅基地[20]，夜间灯光数据能明显地反映出对土地的利用现状，通过对灯光数据的采集、村庄范围线的提取还有人工智能中的深度学习，不断提高机器识别的精度，能有效地、大范围地识别闲置宅基地；二是利用水电的数据来识别闲置宅基地，当某宅基地是处于被利用状态时，耗电耗水量能准确地反映出现状[21]；三是开展确权登记、实地调查和用回归模型进行计量分析，虽然上述方法耗费时间，但精度高且数据能有效用于闲置宅基地影响因素分析。

2.2  闲置宅基地的前因后果是什么（Why）

2.2.1  闲置宅基地的产生原因

社会经济因素。我国出现宅基地闲置的现象与城市化、工业化进程加速相关。在社会经济发展进程中，农村人口需要进城转为城市人口，造成大量非城市居民户籍的农民居住在城市的情况[22]，上述人群受传统思想影响，理性选择将宅基地作为自身发展的最后经济保障。该现象是在特定历史条件下我国城市化发展的共通性与特殊性的综合体现。

行政管理因素。农村宅基地管理力量薄弱，行政管理手段缺失是造成闲置宅基地的主要原因[23-24]；究其根本原因在于不完善的土地制度、法规引发行政管理认知偏差。

法律制度因素。不健全的宅基地法律制度是造成宅基地闲置的根本原因。宅基地使用权的固有特点（如无偿使用、无收益、不可自由买卖、不可出让、转让、出租和设定抵押等）导致闲置宅基地流转难度大，资源优化配置程度低[25]。

2.2.2  闲置宅基地的不良后果

随着城市化进程加速、农村长居人口减少，造成农村建设用地粗放利用、浪费严重，进一步导致一户多宅、多重占地等现象普遍存在[26]，农村宅基地人均面积超标严重；居民点聚集性差，村基础设施服务功能少、利用率低，土地资源未能优化利用、浪费严重。据不完全统计，中国农村集体建设用地中农村宅基地面积约占到70%[27]，其中长期闲置或利用率低的农村宅基地面积高达近1/3[28]。基于以上现状，国家出台宅基地新政（即“三权分置”）对闲置宅基地给予了政策指导。

2.3  如何有效整治闲置宅基地（How）

如何有效解决闲置宅基地问题，可以从治理模式与治理对象2个方面入手。在治理模式方面，目前宅基地闲置的现状多由法律限制宅基地的流转和当地政府监管不力造成[29]。近年来，行业主管部门已在部分地区开展闲置宅基地治理试点工作，后期势必逐步扩大试点的力度与范围，进一步探索宅基地的流转方式；在治理对象方面，作为闲置宅基地的主要治理对象，进城务工农民的“乡土情怀”和在城市保障缺失导致其舍不得放弃农村宅基地[30]，进而造成宅基地闲置现象逐渐加剧，适时从物质、精神方面给予农民帮助与引导，基于农民自愿退出宅基地的前提下，对其农村建筑物进行补偿[31]，同时，加大在城市务工农民的社会保障力度，确保农民工在城市工作无后顾之忧。

2.3.1  治理模式探索

拆旧复垦。拆旧复垦是借鉴增减挂钩的相关经验而制定的，是将农村闲置建设用地腾退出来复垦后产生的建设用地指标优先保障所在村集体的建设需求，节余部分再以公开交易方式在省内流转用于城镇建设[32-33]。复垦指标收益在扣除成本后得到净收益，再按不同比例对县、镇、村集体、农户进行收益返还，并大比例返还给村集体和农户，让退地农户得到实惠[34]。该治理模式已在多个地区进行实践，以广东省清远市为例[35]，农村的闲置房屋拆除后复垦为林地，其复垦后的部分指标已在公开市场中得到了流转。农民利用闲置的宅基地换取一定的经济补偿，不仅有效激发了农民的积极性，减少了闲置宅基地的堆积，也为当地脱贫攻坚和美丽乡村建设积累了资金。

宅基地置换。对于愿意进城的农民来说，用自家宅基地换取城里的住房可以大大减轻进城购房的压力，对于农村用地而言，能够整合农村宅基地和建设用地，提高土地资源使用率[36]。这类置换行为一般由政府主导，以符合国土空间规划为前提，置换的房屋一般为政府建设的保障房，在宅基地置换行为中，因农村的宅基地大多比较破旧，置换带来的收益远低于成本，房地产企业极少愿意参与其中[37]，因此日后还需要加强政府引导并探索多种置换形式，使更多的社会资本自愿进入闲置宅基地市场，实现农户、村集体和社会资本的三方受益。

土地换保障。对有稳定城市工作和收入且自愿退出农业集体经济的村民，在申报非农户口、子女教育、养老及失业保险等方面享受城镇居民同等待遇，同时能够获得宅基地退出的一次性补偿，也就是用农村的宅基地换取城市的社会保障[38]。此举在客观上打消了进城农民的后顾之忧，给予他们能在城市安居乐业的生活保障，不再视宅基地为最后的依靠，为释放农村闲置宅基地使用权提供可能。

“三权分置”政策。我国宅基地所有权、资格权和使用权分开，分属村集体和农户的“三权分置”保障和强化了村集体对宅基地使用的监督和依法收回的权利[39]，同时也保障农户合法宅基地的权益；另外，相关文件提出要适度放活宅基地使用权，表明农户可在集体经济组织以外的更大范围内进行宅基地流转[40]，从而突破了宅基地流转的制度障碍。农户可将宅基地使用权进行流转的方式包括：出租、抵押、入股等[41]，这不仅能提高农村建设用地价值和宅基地利用率，还能增加农户财产性收入。

2.3.2  宅基地退出政策衔接

除了制度创新、加快盘活农村闲置宅基地的利用，还需要出台相关的宅基地退出政策来保障农户的后续生产生活，一方面，制度创新要在法律法规等硬性层面上扫清改革障碍[42]，另一方面，配套相应保障制度，提高农户退出闲置宅基地的意愿，让更多农户从中受益。

宅基地退出与土地承包经营权流转相匹配。宅基地退出以自愿为前提，不同类型农户的安置需求与补偿不同，需保障宅基地退出农户的利益最大化。对于在城镇有稳定收入、已购房、不想要更多房产的农户，可以在与集体签订放弃宅基地的协议时要求只获取货币补偿[43]；对于在城镇有稳定收入、没有自购房的农户可以置换成由城镇统一建造的市镇安居房。农户退出宅基地搬入新居后，旧房由村镇统一处理，同时伴随失去农村集体承包经营用地，进一步完成村集体的土地承包经营权向种田大户流转[44]，实现农业规模扩大化经营。

劳动力就业政策。就业部门应优先为退出宅基地的家庭中的青壮年劳动力提供就业技能培训、就业扶持等政策[45-46]，有财政能力的区域在推进公共工程建设时，优先吸纳原农户劳动力就业，增加就业岗位等。

随迁子女教育问题。为保障进城随迁子女教育权利，教育投资和发展、学校布局等要按照安居社区、保障房建设进行合理规划，科学安排师资力量，按时拨付足额教育经费，确实保障随迁子女享受公办学校优质教育资源。

建立城乡统一的社保机制。逐步完善宅基地退出农民在医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社会保障制度。增强企业为职工参保的责任和义务，特别扩大在企转移农民参加城镇职工保险范围。

3  结论与讨论

现有文献从不同角度去论证宅基地退出的制度构思、退出后的保障政策等，但对于现实中存在闲置宅基地难以识别、难以确权等问题，鲜有学者能提出有效的措施，现有研究中仍存在以下不足。

1）如何有效确权。现有文献研究都是基于能有效识别闲置宅基地且找到对应的权利人为前提的，但现实生活中，由于部分地区宅基地长期处于无人管理的状态，农户进城务工、甚至移民等原因不能找到其对应的权利人进行登记，造成基本信息丢失，后续一系列研究成果和政策也难以有效实施。

2）小产权房如何处置。现有的研究大多是以农户合法的宅基地为对象，但现实生活中，特别是偏远的农村地区因当地政府监管不力，农户缺乏申请、登记等意识，大多没有严格按照土地规划来约束和管制，所建造的房屋大多是没有得到审批或者超出规定面积的小产权房。按照相关政策，未经审批和超出面积的房屋都是违法的，当地政府有权收回违法宅基地并进行处置，若要强制拆除违规建筑必然会遇到农户的强烈抗议，甚至会引起进一步的冲突，因此这类情况一般未进行处理；小产权房因其不符合规划，难以补办手续，这也就造成小产权房尴尬的局面：既难以“转正”，也难以拆除。

3）有償退出的标准是什么。现有对闲置宅基地的研究中，大多聚焦于影响农户宅基地退出的因素，而在研究者的问卷调查中，提问的方式大多是“若给予适当的补偿，您是否会退出宅基地”。“适当的补偿”该如何定义？调查发现，多数农户要求以高于市场价进行宅基地退出补偿，继而形成宅基地上的房屋价值与补偿金额是否匹配、补偿资金来源等新的问题，如何对不同地区退出的闲置宅基地进行分类补偿，将是未来宅基地研究的关注点。

4）探讨与社会资本的有机融合。目前闲置宅基地的退出试点工作基本由政府主导，存在缺乏社会资本参与解决闲置宅基地的问题。未来的研究方向应该关注如何有效地使农村宅基地与社会资本有机融合，通过宅基地使用权的合法流转盘活闲置宅基地，创造闲置宅基地的新价值，在此基础上进一步探索相关的制度政策，多途径解决宅基地闲置的问题。

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