基于国库视角的非税收入缴库监管研究

李征南 曲 梦 徐晓娇

（中国人民银行吉林省分行，吉林长春 130051）

一、非税收入的概况

（一）非税收入的概念起源

我国非税收入的概念，在1949年建国后的一段时间被视作“预算外资金”，直至21世纪初期逐渐被 “非税收入”概念所取代。2001年发布的《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号），首次使用了“非税收入”一词，并以此为标志，成为财政管理体制中的重要概念。财政部2004 年在《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）中第一次界定了非税收入概念：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金……”。随着财税管理体系改革不断深入，财政部又于2016年出台了《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号），在2004年政府非税收入管理范围的基础上，又增加了特许经营收入和中央银行收入，最终达到12个大类。

（二）非税收入缴库改革历程

1.非税收入确立阶段。从 2002年开始，财政部出台多个文件要求各项基金收入和各项行政事业性收费收入全额上缴国库，支出通过预算安排，不再作为预算外资金管理，非税收入收缴管理改革正式试点。2003年，《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综〔2003〕29 号）政策落地后，改革实现了从“预算外资金”管理到“非税收入”管理的转变，非税收入正式登上历史舞台，成为除税收收入之外地方财政收入的重要来源。

2.非税收入发展阶段。2009年《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》（财库〔2009〕1号），健全了非税收入收缴管理制度，推动省级以下财政部门改革进程。2012 年《关于进一步做好将预算外资金纳入预算管理工作的通知》（财办预〔2012〕12号）将原来按照预算外收入管理的财政性资金全部缴入国库，标志着预算外资金退出历史舞台，实现全口径预算管理。2016年《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）的出台，为全国的非税收入管理实践提供了统一依据，是至今为止非税收入方面法律条例比较高层次的部门规章。

3.非税收入转变阶段。按照2018年《国税地税征管体制改革方案》和《社保费和非税收入征管职责划转工作方案》提出的“对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”的思路，自2019年1月1日起，由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入，目前全国非税收入划转已开展了5个批次，完成了23个项目的划转。

（三）非税收入收缴流程

非税收入收缴主要分为直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是征收机关征收后直接将非税收入缴入国库；集中汇缴是由征收机关按有关法律规定，将非税收入汇总通过汇缴专户缴入国库。因征收主体不同，分为财政部门和税务部门两个收缴流程：

1.财政部门分为手工和电子收缴两种流程。一是手工缴库，缴款人到执收单位缴费申报，执收单位开具纸质《缴款书》，缴款人在银行办理缴款，银行将款项和信息传输到非税收入收缴管理系统，同时向国库提交票据和资金。二是电子缴库，缴款人到执收单位缴费或通过缴费平台、POS机等方式达成缴费，执收单位汇总开具《电子缴款书》，缴入银行非税收入汇缴专户，缴费信息同步到非税收入收缴管理系统，银行按照财政设定缴库时间（不超过5个工作日），通过横向联网系统向国库提交资金和缴费信息。（如图1）

图1 财政部门非税收入收缴流程

2.税务部门只采取电子收缴一种流程。执收单位向税务部门推送费源信息，税务部门收到信息后督促缴费人缴费，缴费人通过办税服务大厅或电子税务局平台申报缴费项目。税务部门对已完成的缴费信息进行认定，向缴款人开具完税证明，缴费信息通过横向联网系统推送到国库。（如图2）

图2 税务部门非税收入收缴流程

二、非税收入缴库的监管现状——以吉林省为例

（一）吉林省非税收入缴库规模及结构

吉林省自2018年至2022年近五年非税收入规模分别为：912.74亿元、1001.98亿元、1338.46亿元、1281.66亿元、651.32亿元，在当年公共预算收入中占比分别为：50.73%、56.22%、63.55%、61.54%、53.53%，除2022年受疫情影响有小幅波动外，总体呈现稳步增长的态势。吉林省公共预算收入超半数来源于非税收入，可以看出，非税收入是政府财政收入的重要组成部分，有效的金融监管是当地财政收入健康稳定发展的重要保证。（如图3）

图3 吉林省2018-2022年非税收入科目缴库情况（亿元）

（二）人民银行国库对非税收入采取的主要监管措施

1.借助信息化手段。充分利用国库会计数据集中核算系统（TCBS）、国库信息处理系统(TIPS)的预算科目参数设定功能，对进入系统的非税收入科目各项参数实时自动校验，且TIPS系统电子化缴库能够有效阻止税款经收银行的延解、占压行为，及时发现和纠正预算行为，强化监管源头控制，真正做到每一笔非税收入收缴入库均通过系统“过筛”。

2.利用规范的监督机制。国库严格执行事前监督、事中监督、事后监督的规定，在对国库资金的安全性进行重点监督的基础上，实现“人控”与“机控”双面监督。

3.开展执法检查监督。国库通过综合执法检查和专项执法两个方式，对当年检查计划范围内的国库经收处进行执法检查，检查内容涵盖该经收处经收的所有税收和非税收入业务。

（三）加强人民银行国库对非税收入监管的意义

1.发挥监督与服务作用。近年来，国家对监督成果利用的重视程度日益增强，国库实施对预算执行过程的监督和管理上不乏成功的经验和做法，对加强预算收支监管发挥积极作用。国库不断转变监督与服务的内容、方式、效率，准确及时办理预算收支业务，在支持相关政策落地的同时也起到积极的促进作用。

2.凸显超脱与制约内涵。人民银行国库执行的是垂直管理，在预算执行过程中立场独立，不牵扯与财政、税务等外部单位的利益关系，可以实现公正且客观的角度办理预算收支业务，依法经理国库职责，在有效制约、规范管理上具有不可替代性。

三、非税收入监管中面临的问题

（一）制度建设不健全，缺乏统一、完整、权威的法律法规支撑

一是立法位阶较低。2016年财政部发布的《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号），是当前非税收入管理制度层级最高的行政规范性文件，但也属于部门规章制度。而且非税收入项目繁多、费制复杂，通常是一个政策对着一个办法，各地政府还有自己独立的制度体系，缺乏统一、普适性较强的法律规定，难以适应现行财税规范化管理的高标准、高要求。

二是管理标准不一致。按照人民银行有关规定，国库经收处收纳的预算收入，一律使用“待结算财政款项”科目核算；但《财政专户管理办法》（财库〔2013〕46号）和《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库〔2014〕175号）规定对暂未实现非税收入资金直缴入库的，非税收入可以先入财政专户、后入国库，账户管理制度标准不统一。而且非税缴库时限大多执行的“一费一规”，须结合各自省市发布的细则来确定，容易引起延期缴库、人为调节收入等违规情况，在监管上容易造成“缺位”。

（二）收缴流程有待完善，全面直缴入库存在压力

一是非税收入财政专户收缴模式，影响非税收入缴库效率。根据国库集中收付改革内容，财政应按照“国库单一账户体系”管理模式运行，但由于商业银行“争取”财政资金的竞争日趋激烈，部分商业银行为了增加流动性和贷款，将财政专户放在“活期存款”或“机关团体活期存款”科目下开设一般结算账户核算，可能存在部分财政通过控制非税收入的缴库进度调节预算收入。目前，能够实现直缴入库的非税收入大多为资金规模较小的罚没收入、行政事业性收费等，实现全面直缴入库存在一定压力。

二是非税收入电子化管理系统功能不完善，无法实现实时入库。以吉林省为例，非税收入电子化管理信息系统尚未实现资金自动清算功能，非税收入通过经收银行扣划汇缴至财政厅非税收入归集账户，由财政厅每周二、周五及月末日前一日定期清分划转至各级财政非税收入汇缴专户，经收银行根据当地财政部门发送的缴库指令解缴资金入库，非税收入上未能实现自动清算、源头分解、实时缴入国库的管理。

（三）监管职责不清晰，业务监管存在盲区

一是监管职责不清晰。《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》（财库〔2002〕38号）对“预算外资金”管理各部门有明确的监管范围内容，但自“预算外资金”被“非税收入”概念代替后，财政部继续下发的文件制度就再未具体明确，非税收入行政法规涉及监管的规定也比较笼统、模糊，在一定程度上影响了各部门监管职责的发挥。

二是监管存在真空地带。目前，非税收入征收主要采取财政征管和税务代征两种模式，其中税务只负责代征，没有赋予税务部门监督权和处罚权，只能进行催报缴或者移交财政部门处理，代征模式未能形成有效的联动监管。国库作为缴库的“终点站”，采取监管措施的合理范围也仅限于进入国库业务视角范围内，难以掌握应缴非税收入是否按时足额缴库，职责上无权对征管主体进行合法“把关”。各部门管理相对独立，权责分散，未形成统一监管体系，已成为监管的关键掣肘。

四、完善非税收入监管的相关建议

（一）健全非税监管法规制度，推动非税管理依法合规

一是加强顶层设计。针对立法位阶较低的问题，应加快制定并更新非税收入管理的规章制度与法规，及时修订或废止与实际业务中不适用的管理办法，着重关注非税收入管理上的关联性事项，如非税收入项目设立、审批、征管、缴库和监督等方面，形成一套完整的非税收入法律法规，为进一步加强和规范政府非税收入管理提供法律基础。

二是规范科目使用和缴库时限。由人民银行牵头，组织涉及金融机构账户管理的支付结算、财务会计等部门，联合财税部门共同为国库经收处办理非税收入所使用的会计科目进行规范，明确非税收入科目一般存款或财政性存款缴存范围，从源头上掌握非税收入账户使用情况；统一非税收入征缴方式，设置非税收入强制缴库时限，严格落实非税收入收缴程序标准。

三是压实监管职责。联合财政部门、税务部门，共同出台非税收入监管实施细则，对执收、管理、入库、支出等各环节监督重点进行明确，支持有条件的地方开展区域联合执法检查，建立健全非税收入分级分类监管制度，细化处罚规定，形成完整的监管链条。

（二）加强和规范财政专户的管理，推动直缴入库体系建设

一是持续清理非税收入专户。鼓励财政牵头，与人民银行联合发文持续推进财政专户清理规范工作，改进非税收入“两账户”管理模式，盘活沉淀资金，将非税收入逐步纳入国库管理。对依法依规保留的非税专户，要厘清资金归属，对账户收缴资金情况、时间节点、流动方向重点清查，防止资金滞留、截留、挪用等情况发生。

二是加快非税收入收缴系统建设。持续提升信息化建设水平，对财政现有的非税收入管理平台进行改造升级，构建全流程无纸化、入账电子化的非税收入管理体系，实现非税收入收缴管理系统和国库TCBS、TIPS等系统的联网对接，减少人为操作，缩短非税资金在途时间。

（三）加快非税征管职责划转进度，构建内外协同监管治理体系

一是积极推动非税收入征管职责划转税务部门。目前我国税收征管体制相对成熟，监督管理完善，将具备划转条件的非税收入加快划转税务部门征收的进度，减少非税收入多部门管理带来的监管负面效应，是确保党中央各项政策落地的实效举措。

二是加强部门间协调配合。厘清非税收入主管部门、征收部门、使用部门、监管部门的职责边界，明确非税收入监管职责的模糊地带，从信息推送、征收征缴、接收入库流程中搭建数据共享渠道，提高对非税收入业务整个链条的管理。同时，由人民银行根据日常缴库过程中发现的问题，编发非税收入风险提示，以“险”定级，因“施”分类，定期与相关部门交流反馈。