浅议化妆品过度包装治理

章为

湖南省药品检验检测研究院

殷帅

湖南省药品检验检测研究院

马爱进

北京工商大学食品与健康学院

黄海萍

湖南省药品检验检测研究院

黄佳颖

广东省药品检验所

胡斌*

湖南省药品检验检测研究院

尹伟成

湖南省药品检验检测研究院

近年来，商品过度包装造成的社会资源浪费和环境污染问题越来越受到世界多个国家和地区的重视。党中央、国务院高度重视商品过度包装问题，指出治理商品过度包装事关资源节约和环境保护，事关人民群众切身利益，对生产生活方式绿色转型、实现碳达峰碳中和具有重要意义。为深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院部署，加强商品过度包装治理将是一项任重而道远的任务。笔者以《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350—2021）实施为 契机，梳理过度包装的定义、危害以及国内外相关政策背景，并结合我国化妆品行业和监管实际，提出相应的监管建议，以期为化妆品过度包装治理工作提供参考。

一、过度包装的定义和危害

1.过度包装的定义

根据《包装术语 第1部分：基础》（GB/T 4122.1—2008），包装为在流通过程中保护产品，方便储运，促进销售，按一定技术方法而采用的容器、材料及辅助物等的总体名称。也指为了达到上述目的而采用容器、材料和辅助物的过程中施加一定方法等的操作活动[1]。包装的功能有保护商品、美化产品、引导消费、提高附加值等。包装的材质则有玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋、金属容器、胶囊、软管、真空和纸质包装等。包装发展的趋势是安全化、绿色化、智能化和个性化。根据全球第二大市场咨询公司Markets and Markets 发布的报告，全球化妆品包装市场规模到2025 年预计可达609 亿美元，复合增长率（CAGR）为4.03%[2]。

国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2021 年8 月发布《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350―2021）[3]，明确了过度包装定义：包装空隙率、包装层数、包装成本超过要求的包装。该标准在“要求”项下，从包装空隙率、包装层数和包装成本3 个维度进一步细化标准规定，且在“判定规则”项下明确商品包装有一项不符合“要求”规定的，则判定该商品的包装为过度包装。

2.过度包装的危害

近年来，商品过度包装现象层出不穷，尤其在节日期间，有些商品包装华丽繁复，消费者打开才发现，在层层“套娃”的包装下，商品本身只占很小一部分。商品过度包装造成的危害，主要体现在如下几个方面。一是资源浪费。据研究表明，我国包装废弃物约占城市生活垃圾的30%～40%，在这些包装废弃物中，大部分是过度包装产生的[4-5]。二是环境污染。难以降解的塑料包装和各种重金属，不仅污染土壤和水体，还给垃圾处理带来难题。据统计，目前我国城市生活垃圾有超过1/3 是包装性垃圾，包装废弃物体积占固体废弃物的50%[6-7]。三是消费者利益受损。部分食品和化妆品企业设计和使用层数过多、空隙率过大、成本过高的包装，并将包装成本附加到消费者身上，损害了消费者的合法权益[8-9]。四是破坏市场经济秩序。部分企业只注重产品的外在而非产品本身的质量，通过过度包装抬高产品价格，导致恶性竞争，严重影响市场经济秩序。以上都与我国提倡发展资源节约型和环境友好型社会相违背。因此，商品过度包装治理的工作刻不容缓。

二、国内外限制商品过度包装的政策要求

1.国际上过度包装的相关政策和要求

国际上，多个国家和地区均结合其实际情况制定了多项监管制度，形成法律、法规、标准相结合的监管体系[10]。通过标准控制、明确企业主体责任和经济手段控制等方式，加大商品过度包装治理力度。

在日本，中央政府层面通过制定并发布《促进包装容器的分类收集和循环利用法》，鼓励企业和群众对包装废弃物进行分类收集和回收利用[11]。行业层面则出台相应包装限制指引，要求销售包装内的空余部分不得超过包装体积的20%，包装成本不应超过销售价格的15%。地方政府层面，东京发布的《商品礼盒包装适当化细要》在包装限制指引的基础上，还要求商品与商品之间的间隙不大于1cm，商品与包装箱内壁之间的间隙不大于5mm。

在韩国，以立法强制规范包装容积和包装层数，规定商品过度包装为违法行为，相关企业如不依照政府规定减少产品的包装空间比例和层数，最高会被罚款300 万韩元[12]。韩国出台的《商品包装方法及包装材料等基准相关规则》中要求，化妆品（含洗涤类）包装空间不得超过10%，化妆品的包装不能超过两层。

在欧盟，主要采用源头控制模式，未对产品分门别类制定标准以及规定限量值。目前，欧盟正拟对现行包装和包装废弃物指令94/62/EC（PPWD）进 行修订，涉及的有关限制过度包装的规定为：从2030 年开始，销售包装、分组和运输包装（包括电商包装）的每个包装单元的设计都应使其重量、体积和包装层数方面减少到确保其包装功能的最小尺寸。包装不得采取双壁包装、假底包装、增加不必要的包装层数等手段造成产品体积增加的假象设计，无法实现包装功能的多余包装类产品以后将禁止投入市场。

在德国，包装管理的基本原则为“3R1D”原则，即包装材料减量投入（reduce）、包装材料再利用（reuse）、包装材料可循环（recycle）、废弃包 装易分解（degradable）。此 外，德国还在商店施行抵押金制度，收取罐装和瓶装材料的包装回收抵押，以达到节约能源和资源的目标[10]。

在丹麦、瑞典，通过对包装进行纳税，限制过度包装以及减少包装废弃物的产生[11]。

在美国，联邦法律和各州的法律均有过度包装的相关规定。其中，美国联邦法律定义欺诈性过度包装为包装体积超过商品本身10%和包装成本超过商品价值30%的包装。

在加拿大，法律规定，包装内空余空间过量，包装与产品之间的空隙率过大，且是企业故意为之，则属于欺诈性过度包装[11]。

总的来看，上述国家和地区制定限制商品过度包装的制度和措施，大致可归为以下3 种情况：一是标准控制，主要对包装容积、包装空隙、包装层数、包装成本等设定限值标准；二是明确企业主体责任，一方面让商品生产者和经营者承担起包装回收再利用与再处置的责任，另一方面督促生产经营者采用包装材料少、易回收的设计；三是采用经济手段控制，主要是通过征收垃圾清理费或包装税，引导消费者选择简单包装。

2.我国过度包装相关政策和要求

我国一直提倡节约环保和绿色发展。《宪法》第十四条第二款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”《民法典》第一编第一章第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”具体到限制商品过度包装层面，相关的法律主要有《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》。其中，《固体废物污染环境防治法》第六十八条第二款规定：“生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准，避免过度包装。县级以上地方人民政府市场监督管理部门和有关部门应当按照各自职责，加强对过度包装的监督管理。”第一百零五条规定：“违反本法规定，生产经营者未遵守限制商品过度包装的强制性标准的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门或者有关部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款。”[13]

梳理我国限制商品过度包装相关政策、标准和要求，重点内容详见表1。现阶段与化妆品行业相关工作要点如下[14]：一是将化妆品列为重点商品，依法严格查处生产、销售过度包装商品的违法行为；二是指导相关行业严格落实限制商品过度包装强制性国家标准，杜绝过度包装；三是根据化妆品行业包装有关情况，研究国家标准在实施和执行中出现的问题，适时完善细化有关要求和相关措施；四是加强限制商品过度包装法律、法规和标准的宣贯、培训和科普，将限制过度包装纳入行业自律规范、自律公约。

表1 我国限制商品过度包装相关政策、标准和要求概况[3,14-16]

三、我国化妆品过度包装治理的现状

1.限制过度包装相关标准

查阅相关国家标准，《限制商品过度包装 通则》（GB/T 31268—2014）和《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350—2021）两项国家标准可用于控制商品过度包装。前者作为推荐性国家标准，主要规定了限制商品过度包装的总则、包装设计、包装材质和包装成本等通用要求。后者作为强制性国家标准，规定限制食品和化妆品过度包装的要求、检测和判定规则，要求企业必须遵照执行。《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350—2021）于2021 年8 月发布，已于2023 年9 月1 日实施。相比2009 年版，现行版主要修订了如下几个方面[17-19]：一是包装空隙率的计算。以商品销售包装体积、内装物体积和必要空间系数k代入公式计算包装空隙率，并依据单件净含量判定包装空隙率是否符合要求。二是单件的定义。规定具有独立包装且净含量标注明确的物品定义为单件，明确“单件”必备的两个条件，即独立包装和标注净含量。三是商品销售包装体积的测量方法。2009 年版中，商品销售包装体积按其外切最小长方体体积计算，对于不规则形状包装难以测定。现行版则采用仪器法、手动法和其他法3 种测量方法，适用范围覆盖各种形状商品销售包装。四是包装层数的计算。现行版删除初始包装的定义，不再沿用2009年版将销售包装内的初始包装定义为第0 层的规定，并修订了包装层数的计算方式，规定直接接触内装物的包装为第一层，并依次类推。五是新增判定原则，商品包装有一项不符合“要求”规定的，则判定该商品的包装为过度包装。“要求”项下的3 个维度中，包装空隙率需符合标准中“表1 食品和化妆品包装空隙率”的规定；化妆品包装层数不应超过四层；包装成本为除直接与内装物接触的包装之外所有包装的成本不超过产品销售价格的20%[3]。

2.消费者认知情况

2023 年3 月，中国消费者协会发布《商品过度包装问题研究及消费者感知调查报告》，虽未单独针对化妆品，但其结果对于分析消费者对化妆品过度包装的认知具有一定的可参考性。调查结果显示[20]：一是对商品过度包装定义和判别标准的认知，只有34.0%的消费者了解过度包装的准确定义，而仅有7.8%的消费者熟悉商品过度包装的判别标准。二是对商品过度包装危害的认知，51.4%的消费者感知过度包装问题比较多，34.3%的消费者认为买到过疑似过度包装商品，其中43.5%的消费者被迫支付了不必要的包装成本。三是对商品过度包装的维权认知，买到疑似过度包装商品的消费者中只有14.7%的消费者进行了投诉维权，在投诉维权的消费者中有69.5%表示对维权过程和结果满意。以上3个方面的数据进一步说明消费者对商品过度包装的认知存在盲点和难点，有的放矢加大对消费者教育引导和科普宣传十分有必要。

3.化妆品过度包装治理情况

为细化落实关于限制过度包装政策，目前我国开展了一系列加强化妆品过度包装的治理工作，主要包括以下几个方面[5]。

一是健全化妆品过度包装治理的标准体系和法律体系。强制性国家标准《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350―2021）的发布与实施，明确了化妆品过度包装违法行为的判定依据，《固体废物污染环境防治法》中有关违反限制商品过度包装的强制性标准的罚则规定，则为相关监管部门提供执法依据。

二是化妆品过度包装日常监管工作、专项整治行动的开展与典型案例的通报。自国务院办公厅印发《关于进一步加强商品过度包装治理的通知》以来，各级人民政府结合当地实际情况分别出台“进一步加强商品过度包装治理若干措施”，明确要求强化执法监督，对重点经营场所和重点生产企业进行专项抽查检查，查处化妆品等重点商品的过度包装违法行为。市场监督管理部门定期公布的商品过度包装执法典型案例中，涉及化妆品过度包装的主要是包装空隙率的问题。

三是化妆品过度包装政策的宣贯与解读。《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350―2021）发布后，相关监管部门通过一图多解、专家公益讲座和培训等形式对限制化妆品过度包装强制性国家标准进行宣贯和解读。《2023 年全国标准化工作要点》则明确规定2023 年的标准化工作包括修订限制商品过度包装通则；修改完善食品化妆品限制过度包装标准；加强限制商品过度包装标准实施宣贯培训，出台标准解释；开展标准实施情况统计分析试点[21]。2023年9 月发布的《〈限制商品过度包装要求 食品和化妆品〉国家标准及第1 号修改单问答》，对标准实施中遇到的有关问题进行释疑解惑。回答的16 个问题中有8 个涉及化妆品。在适用范围方面，进一步明确境内生产销售和境外进口的化妆品均适用于本标准，出口产品不适用本标准，赠品和非卖品也不适用本标准；在术语定义方面，进一步明确了标准中销售包装、综合商品、单件等的含义；在包装层数计算方面，明确网兜、抽屉式包装等算作一层；在包装空隙率计算方面，进一步明确包装的提手、扣件、绑绳等计入包装体积；在化妆品类别归属方面，明确国内生产的化妆品可按销售包装标注的生产许可证编号、产品名称、执行标准、配料表等信息综合判定所属商品类别。进口商品按中文标签标注的产品名称、配料表等信息综合判定所属商品类别。面膜属于“一般液态单元或膏霜乳液单元”，其k值取9。在判断“配套电动工具”和“配套工具”方面，明确“配套电动工具”和“配套工具”均指使用产品时必须使用的工具，产品和工具缺一不可。

四、治理化妆品过度包装展望

我国作为化妆品消费大国，化妆品过度包装的治理工作任重而道远[22]，笔者基于前文所述，对后续开展化妆品过度包装治理工作，展望如下。

1.法律法规和政策层面

通过制定可持续发展绿色包装的政策，从源头解决化妆品过度包装问题。密切关注国际有关限制商品过度包装的动态，并结合我国国情，完善健全我国限制商品过度包装的法律法规，如限制商品过度包装管理和处罚的政策等。充分发挥地方政府的主动性、积极性，支持鼓励有条件的地方制修订限制商品过度包装地方性法规或政府规章。

2.标准层面

充分利用网络、电视、新媒体等多种渠道进行《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350―2021）的宣贯工作，一方面使企业更好地了解和执行标准，另一方面提高消费者知晓率和参与度，从而推进标准的落地实施。持续加强标准体系的建设，以新版《限制商品过度包装要求食品和化妆品》实施为契机，针对标准执行中存在的问题，进一步完善标准，支撑行业发展。

3.监管层面

深入调研化妆品行业过度包装现状，摸底统计化妆品过度包装治理的成效。加强日常管理和监督检查，重视化妆品过度包装治理，可通过组织开展化妆品过度包装治理专项工作形式，加大对重点品种、重点时段、重点场所、重点区域监管力度。探索有效衔接的监管执法机制，进一步发挥化妆品过度包装治理的部门协同作用。加大政策宣传和引导，可通过“化妆品安全科普宣传周”等科普宣传渠道，大力宣传限制商品过度包装的政策和标准，鼓励消费者绿色消费，购买简约包装商品，自觉抵制过度包装商品。做好一线监管人员的限制化妆品过度包装的培训工作，为依法依规依标监管做好技术储备。

4.企业层面

企业要严格落实执行限制商品过度包装强制性标准，落实企业主体责任。注重推行包装领域的技术创新，聚焦以减少浪费、避免过度包装为目标的新设计、新材料、新工艺的研发和应用。提高包装废弃物的回收水平和增加包装可循环、可重复利用，并通过激励手段促进消费者参与旧包装重复利用或是回收行动中。