农村耕地撂荒政府规制绩效研究

李远雪

南宁师范大学法学与社会学院，广西 南宁 530000

0 引言

2021 年中央一号文件提出采取“长牙齿”的硬措施，细化最严格的耕地保护制度，以坚决守住耕地红线，确保国家粮食安全，促进乡村振兴。耕地用途管制主要针对不当的耕地利用方式，如耕地“非农化”“非粮化”等。在这些问题中，最应该引起关注的是耕地“非粮化”中的耕地撂荒。20 世纪90 年代以来，大量的农村青壮劳动力外出务工，使耕地处于事实上的弃耕状态。当前我国围绕乡村振兴战略推进的农村土地改革，核心是释放土地制度红利，政策诉求在于优化资源配置，因而规制耕地撂荒、促进耕地有效利用是乡村振兴战略的题中之义。《1978 年国务院政府工作报告》首提重视开垦荒地，之后国家对于耕地保护、耕地开发利用方面的各种规制陆续出台，耕地撂荒问题的法规散见于各类工作报告、条例、规定、通知、意见及土地管理法规中，这种分散性主要体现在相关部门通过基于自身职责制定零散的法条或是政策性条文来对耕地撂荒问题进行规制，对耕地撂荒行为进行处罚。1987 年国务院出台的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》明确提出“对占有耕地撂荒者可适用缴纳耕地占用税”。此后，我国对耕地撂荒管控越来越严，但规制效果不佳。为了解各地耕地撂荒情况，笔者组织人员实地调研以获取数据，为增加数据信度和效度，选择样本时剔除了粮食主产区（因粮食主产区有单行规定）和不宜耕地区，之后随机抽取东部的山东省，中部的湖北省，西部的重庆市、贵州省等为样本。调研发现，1992 年我国仅有零星耕地撂荒，之后逐年增加；截至2015 年，湖北省样本点耕地撂荒率达19.5%，甘肃省样本点更是达到了37.2%，与其他研究发现的耕地撂荒情况大体一致。学者们用各自的视角深入研究了耕地撂荒问题。其中，邵景安等［1］发现，政府局限于出台农业补贴或扶持政策激发农户的耕种积极性，但这些政策并没有发挥预期的作用，甚至进一步助长了耕地撂荒行为。陈奕山等［2］研究认为，由于非劳动力收入不稳定，大多数农户耕地流转意愿低，即使流转也不稳定，导致耕地利用不理想。这些研究未能重视耕地转出的稳定性，对农户阶段性的非农就业状况解释耕地流转欠缺对农户持续稳定非农收入的考虑。王亚辉等［3］则通过对重庆市武隆区、巫山县、酉阳县耕地禀赋的调研发现，耕地细碎化程度导致农业生产成本上升，加剧了耕地撂荒，其认为应从政府角度加强宏观调控，以促进耕地资源整合和农机推广来促进耕地资源的有效利用。杨通等［4］的研究比王亚辉等［3］的研究更进一步，探讨耕地撂荒的动力机制，区分导致耕地撂荒的主驱动力、次驱动力、伪驱动力。现有研究对耕地撂荒倾向于小样本统计分析和经济社会影响因素分析，缺少全国层面的耕地撂荒定量评估。基于此，笔者运用博弈理论分析政府和农业经营主体之间的行为，设定农村耕地撂荒政府规制调控投入和产出变量，运用前沿分析法，综合分析调研区域对耕地相关规制的绩效，为进一步促进农村资源的有效整合、资源禀赋的深度挖掘提供理论和实证支撑。

1 耕地撂荒政府规制绩效的理论分析

激励性规制和非激励性规制既以自身独立的作用机制影响农村耕地的有效利用，又通过协同效应产生影响，二者的作用在规制与反规制博弈中逐步显现。耕地撂荒规制基本过程：耕地撂荒现状→政府采取规制措施→经营主体应对策略→耕地撂荒新的现状→再规制，如此循环。在耕地“三权”分置背景下，结合政府分层治理结构，政府、集体经济组织、农业承包经营主体之间对耕地行为方式不可避免存在博弈，博弈双方主要为政府与农业经营主体，并集中体现在地方政府与农业经营主体之间。研究耕地撂荒政府规制绩效必然要深入探讨相关主体的行为，行为经济学相关理论为相应研究提供了可量化的研究视角。张明玖［5］研究发现，基于行为经济学的博弈过程中存在两个不容忽视的现实问题：一是政府的规制过程由于存在制度性成本过高而无法有效纠正撂荒耕地行为的问题，需辅以加强政府督查、提高政农配合程度、采取政府督查技术等手段；二是耕地撂荒规制博弈模型属于动态多重博弈，在双方的博弈过程中，农业经营主体的耕地撂荒行为相对来说更具有经济性。

结合耕地撂荒规制中政府行为的响应性（即发生撂荒才可能启动规制），耕地撂荒的规制绩效要通过至少T1和T2两阶段的观察，并通过管理方与被管理方的互动行为来测量。为此，按照不完全信息博弈理论（尤其是贝叶斯均衡）的观点，借鉴构建期望效用最大化模型，当农业经营主体在T1时期因技术效率、务农不及务工收益高时，农业经营主体会理性地选择撂荒；如果政府补贴不能弥补务农和务工之间的收入差距，在政府无法全方位考核补贴的情况下，农业经营主体会选择虚报耕种面积以多领补贴；但对于政府来说，其收益为零，甚至为负，政府基于“理性”会选择相应的规制手段，以避免负收益或零收益。但是，制度是有交易成本的，政府的规制会受自身人力、物力、财力、技术等资源的限制，只能将规制行为限定于可行范围内。该博弈过程中双方都只能获取有限的、不完全的信息，对彼此的特征、策略组合及风险偏好并没有准确认识，双方都只能根据对方行为相机决策，最终实现动态均衡。

综合分析，笔者提出一种研究假设：较低的农业技术效率会导致农业经营主体撂荒耕地，但政府的规制可以促进技术效率的提升，并降低交易成本，促使农业经营主体放弃撂荒耕地，另外激励性制度和非激励性制度协同作用会使政府规制绩效更好。

2 指标构建、数据来源及研究方法

基于博弈过程中各主体的行为倾向构建的行为函数，是实证指标选择的基础。农业经营主体的决策受经济、法律、政策等因素的影响，政府的规制行为从宏观层面改变前期农户的决策条件，进而引导农户重新决策。正如姚柳杨等［6］研究提出农户对耕地的行为逻辑基于“理性”。因此，构建指标体系要充分考虑政府的投入元素和农户最可能的决策域。

2.1 指标体系构建

已有文献中，刘学军［7］、赵子亮［8］、王翌秋等［9］选取简单、零星的耕地撂荒法律法规的产出指标评价规制绩效，方法简单、方便，但个别指标不能反映有效衡量制度执行的整体绩效。因此，笔者认为要在一定资源投入规模下，基于经济理念考察其最大化绩效实现，那就意味着应该构建科学的指标体系、运用科学的方法对其进行整体量化。为确保评估的信度和效度，通过对我国农村耕地撂荒的调研，结合农村耕地撂荒相关规制文件，笔者有针对性地构建了农村耕地撂荒问题的正向激励法律规范和负向惩罚性法规的投入指标和产出指标。为了确保考察指标的科学性，笔者充分整理了关于耕地撂荒和保护利用方面的研究成果，通过访谈法、德尔菲法选取耕地撂荒的关键指标。调查指标的设计主要为达到以下目的：明确耕地撂荒的发展演变、现状，寻找规制与现实之间的关系。当前我国针对土地管理既修订了《中华人民共和国土地管理法》，又出台了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，相应条文简单规定了耕地的用途和主管单位，但可操作性仍然较差，其他规定则散见于《中华人民共和国物权法》、部门规章及一些政策性指令中，重点还是侧重于土地怎么转化应用。为此，笔者针对农村耕地撂荒政府规制绩效考核的投入和产出指标设定绩效评估，如表1所示。

2.2 数据来源

以重庆市为主调研区域，数据主要为1994 年以来村集体经济组织耕地撂荒的面板数据，其他9 省主要调研1994—2020 年耕地利用情况，以及600 户农户家庭经济情况、土地资源利用的综合情况。问卷调查分别针对村集体经济组织负责人和承包经营户，集体经济组织主要对1994—2017 年耕地利用演进过程进行梳理，以此从整体上把握集体经济组织耕地利用状况的整体变化。由于时间序列中存在撤并村，检验中选用时间段为2010—2020 年。为确保数据的一贯性和合理性，村级组织层面的调研基于撤并村前的村级单位。

2.3 绩效评估方法

基于技术效率前沿分析法理论可以为此次研究提供比较科学的思路：在一定的技术条件下，对既定的耕地规制相关投入产出数据进行优化分析，以此为据测算每个决策单元（Decision Making Units，DMU）的综合绩效衡量指标，进而验证单个DMU 的数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）检验是否有效。基于检验结论，可以建立起耕地撂荒政府规制绩效评估的DEA模型。

假定有n个评估区域，单个区域有q种投入变量，有h种产出变量，以XKL代表第L个地区对第K种变量的总体投入，以YJL代表第L个地区对第J种变量的总产出。如此第L个区域的投入集合则相应可表示为XL=(X1L，X2L，…，XmL)T，产出集合则可相应表示为YL=(Y1L，Y2L，…，YmL)T。令W代表投入向量X的权重系数向量，E代表产出向量Y的权重系数向量，将第L个地区综合效率评估作为目标函数，得到最优化的C2R模型。

用Charnes-Cooper 变换，将上述非线性函数变换与公式（1）等值的线性规划模型。

令π*、s+*、s-*、φ*是给定问题的最优解，若φ*=1，且s+*=s-*=0，则L 地区为DEA 检验有效；若φ*=1，且s+*、s-*中存在不等于零的情况，则L 区的DEA 检验效果非显著；若φ*＜1，则L 区为DEA 检验无效。通过线性规划公式（2）算出的φ值是DMU 绩效总体有效的结果，包含DMU 规模报酬是稳定不变的假设，这个假设必须遵守严格规范的要求，因为一些不确定因素可能导致某个DMU 不能按拟定的假设运行。为了避免这样的不确定性，此次研究借鉴Banker 等［10］提出的以BC2模型替代C2R模型的优化方案。该方案周密考虑可变报酬（Variable Returns to Scale，VRS）存在的可能性，采用在C2R 模型中增加凸性假设的方法=1，便得出可变报酬模式下的BC2模型。

借助该模型就可更客观地推导出规模报酬基于可变情况的技术效率，与经济运行的实况和环境更贴近。运用C2R 模型和BC2模型，单独计算每个地区规模报酬不变的技术效率和可变技术效率，再将二者相除，即可得出农村耕地撂荒政府规制调控投入绩效。基于这些指标，就可对耕地撂荒政府规制的绩效进行总体评估。

3 实证检验结果与分析

3.1 检验结果

基于调研数据运用C2R 模型计算技术效率，可以看出调研省（直辖市）农村耕地撂荒政府在3 个方面的规制绩效：耕地可持续利用、农业产业增长、农业综合水平增长，3 个方面构成评价规制绩效的综合评价指数。若技术效率值等于1，则该省（直辖市）DEA 检验有效，表明一定的政治环境下，相应规制有效运行；反之则该省（直辖市）DEA 检验无效，表明相应省（直辖市）规制未能发挥相应的作用，结果如表2所示。

表2 农村耕地撂荒政府规制绩效的技术效率值

3.2 结果分析

3.2.1 规制绩效阶段性特点突出

由表2可知，2010—2020年，10个省（直辖市）农村耕地撂荒政府规制的技术效率平均值在0.53～0.81，整体上农村耕地撂荒政府规制绩效还处于一个较低的水平，与目标值存在较大的差距。如此则说明这些代表省（直辖市）DEA 检验是无效的，表明在当前的体制环境约束下，农村耕地撂荒政府规制未能发挥预期的作用；并且这些代表省（直辖市）DEA 检验结果的阶段性特点特别明显（大致可分3 个阶段），该结果支持了张学珍等［11］研究中总结的耕地撂荒的空间分布和演化进程，并且更突出了规制的因素。

第一阶段（2010—2013 年），此时期农村耕地撂荒政府规制绩效的技术效率平均值处于3 个阶段中的最低水平，技术均值在0.6左右波动。这一阶段各项农业补贴政策不断出台，但没有配套相应的考核监督体系，所以各地农业经营主体并没有因政策刺激而改变其撂荒行为，这说明调研区域内均存在普遍撂荒、投机享受相应补贴和规避政策规制的行为。

第二阶段（2014—2017 年），此时期各省（直辖市）农村耕地撂荒政府规制绩效呈现明显向好的趋势，其中山东省的DEA 检验结果为1，检验有效，相应政策规定有效运行，安徽省、湖南省、湖北省紧随其后。该阶段频繁出台规章制度，如2009 年原国土资源部《土地调查条例实施办法》、2011 年原国土资源部《闲置土地处置办法（修订草案）》、2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于耕地问题的规定，以及相应问责条例出台，使耕地问题的管理始终处于高压态势，地方政府加大了治理撂荒力度，但同样因监督成本过高，易于被监督的区域治理效果相对显著。同时，东部和中部省（直辖市）因为自然资源条件相对较好，在政策约束下采取积极回应行为的成本相对较低，所以该时间段耕地撂荒治理效果明显优于其他区域。

第三阶段（2017 年后），此时期各地农村耕地撂荒政府规制绩效的技术效率平均值又有所下降，DEA 检验结果仍然无效。前一阶段的整治中，调研省（直辖市）均采取了“退耕还林、封山育林”等措施以应对荒地问题，耕地撂荒的情况有了一定改善。但正如段龙龙等［12］研究所述“对耕地问题我国实施的是功能主义的渐进式变迁思路”。当效果改观后，政府工作重心发生了转移，农业经营主体的投机行为又活跃起来。这与赵子亮［8］研究和调研发现的政策短期效应相对明显、长期效果不显著的结论相印证，与农业经营主体在面对规制时进行逆向选择的行为相一致，表明验证方法有效。

3.2.2 区域规制绩效差异明显

10 个省（直辖市）的效率值显示这些区域DEA检验基本无效，但山东省、湖北省的检验值明显更接近指数值，DEA 检验农村耕地撂荒绩效值越往西部省（直辖市）越低，其中贵州、甘肃两省的绩效水平最差，结合国家的粮食安全战略和粮食主产区的政策规定，结合张明玖［5］、赵子亮［8］的调研结论（自然条件的影响权重明显，农业生产成本更高，种植积极性更低）可以得知，山东省、湖北省自然条件、基础设施、政策支持等优势条件的产出效应明显，与调研对象较高的认同度具有一致性。而西部地区的甘肃省、贵州省、四川省、重庆市、陕西省政策绩效明显低于山东省和湖北省，除了与自然条件、基础设施、地理位置和政策支持相关外，还与政策的执行、监督成本更高相关。其中，重庆市在近几年检验效果向好，并不是当地耕地都复耕了，而是与渝东南、渝东北大量的耕地退耕还林、封山育林，建设国家长江生态涵养区密切相关。相较于李升发等［13］的研究，笔者将国家政策的影响因素考虑进来，重新界定重庆市等地的撂荒问题。

3.2.3 政策效应强，但不稳定

从时间顺序上看，各省（直辖市）的年度DEA 检验值与出台的政策高度关联，考虑文件执行效果的滞后性，笔者将调研时间段相关文件整理至前一年。2006—2009 年，关于耕地利用相关政策的出台主要集中于政府工作报告和城镇建设用地方面的文件中，对于耕地撂荒、利用等方面的规定相对笼统、抽象，没有明确具体的要求，甚至一些规定不具备制度必备要素，更像是口号，从执行层面上看，操作性不强，执行效果无法量化，甚至难以观测，与政策效果检验值为0.53～0.81 的效果相对应。2011—2014 年，政策明晰化、可操作性、完备性、系统性明显增加，出台了诸如耕地撂荒方面的管理主体问责制和农地经营主体的惩罚机制等，以及具体的实施条例、管理办法，对撂荒问题的规制开始系统化、明晰化，既明确了责任，又落实了权利，从制度上对相关问题进行了清楚的指引，促进了相关政策的执行，检验值介于0.68～0.81，与调研中95%的干部认为制度的执行力度和考核力度加强相关。2014 年之后，耕地改革制度进一步深入，各种主体参与农业生产的方式有了制度保障，耕地撂荒政府规制的绩效检验逐步稳定下来，趋向有效。正如段龙龙［14］审视我国耕地保护政策中提出：“十七大以来，中央对耕地的干预政策从‘坚守耕地面积红线、严控耕地用途’向‘坚守耕地数量质量双红线，数量质量同步管制’的过渡。”从整个时间序列来看，耕地撂荒制度的科学化、规范化对解决相关问题具有明显的正相关作用。

4 研究结论及政策建议

笔者立足前期研究成果，梳理、构建耕地撂荒政府规制绩效指标，运用实地调研的方法，于最了解该问题实况的群众和基层干部处，获取了10 个省（直辖市）关于耕地撂荒问题规制绩效的客观现实数据和主观测评数据，创造性地将干部、群众对相关规制的评价转化为数据指标，构建制度评价与耕地撂荒现实问题之间的数理关系模型，对规制绩效进行实证检验，分析结果综合考虑耕地撂荒问题规制行为中所涉主体的动态决策模型。综合实证检验结果和调研结果，规制耕地撂荒问题的制度绩效对于农地承包经营主体不仅仅要运用正向激励的引导，同时还要注重负向的惩戒。对于政府则不仅仅要制定系统、完善、科学的制度，还要加强督查考核和问责。

4.1 研究结论

笔者通过运用行为经济学理论，构建耕地撂荒政府规制相关主体间的行为模式函数和耕地撂荒政府规制绩效指标，通过检验得到如下结论。一是在信息不对称的情况下，农业经营主体的逆向选择会削弱政府规制的激励作用，采用正向激励规制和反向惩罚规制相结合，政府的相机决策和农业经营主体的随机应对之间才能实现有效均衡。二是政府规制短期内在自然条件较好、经济相对发达地区对抑制耕地撂荒有一定作用，但作用可持续性不强。政府补贴政策短期内具有抑制耕地撂荒的绩效，但从长期来看，反而会加剧耕地撂荒。规制中正向激励和反向惩戒的配合使用是规制发挥作用的关键。三是督查监察制度、耕地权利保护制度、耕地使用制度、基础设施、人才队伍建设、社会参与程度、基本公共服务水平也是影响政府规制耕地撂荒绩效的重要因素。

4.2 政策建议

一是加强法律顶层设计，将治理手段法治化。耕地撂荒政府规制需要国家顶层制度设计为支撑，结合交易费用科学理论的指导，国家应科学、系统、明晰地制定相应法规，将耕地撂荒问题的治理、耕地的保护利用纳入法制层面。通过立法明确“三权”分置中“三权”的权限，规定所有权、承包权、经营权主体的权力边界，使权利主体权责科学合理对应。

二是引入社会监督，突破政府单方规制信息瓶颈。通过丰富监督的形式、途径、方法，突破现实信息瓶颈。在中央政府的巡视督查和问责监察的基础上，引入社会组织参与评估，发动群众参与监督，公开、畅通治理渠道，才能进一步实现有效监督。

三是优化资源配置，引领农业农村发展。紧扣坚持农业农村优先发展的战略部署，构建农业产业专业人才培养体系，为农业产、供、销全环节提供人才援助。强化农业产业技术装备，提高基础设施建设水平和基本公共服务水平。引导耕地流转，使其能有效地与其他资源相结合，进一步释放其蕴藏的资源禀赋。

笔者实证分析了经济、技术、制度等因素对耕地撂荒问题的影响，并结合调研数据采用前沿分析法评估了耕地撂荒政府规制的绩效，提出了改善耕地撂荒政府规制绩效的政策建议。研究结果一定程度上支持了张学珍等［11］、李升发等［13］的研究结论，又与李升发等研究中对长江中上游山区撂荒的看法区别开来，同时从治理的角度深化了段龙龙等［12］提出的“经济激励-政策规制-生态治理”三维复合体系重设来加强耕地保护顶层设计思路的认识。除此之外，笔者以实证方法印证了宋世雄等［15］对“农户耕地撂荒行为的分析”，引入了政府主体的行为分析。尽管如此，由于撂荒耕地分布范围广，同时细碎隐蔽，加之镇村干部、群众的刻意隐瞒，使调研数据仍可能存在不够翔实的问题，进而导致实证检验结果不够精确。今后研究中有必要用大数据方法来深入分析。再则，任何一种检验方法都无法做到对问题分析尽善尽美，引入遥感技术、大数据分析等对耕地利用情况进行精准把控是未来研究的优先选择。