监督国企存续资产处置盘活的难点和对策

◎蔡露（中国能源建设集团资产管理有限公司，北京 100020）

一、引言

对国企改制后无法进入上市股份公司的存续资产进行统一管理，旨在通过对存续资产实施各种处置盘活措施,从而实现国有资产的保值增值。目前处置盘活方式是根据不同资产类型和特点量身定制，如果简单地使用无差别的监督方式，在处置盘活过程中容易因缺失有效监督产生不规范或贪腐现象。因此，只有对资产盘活处置开发的各项举措进行深入分析，实施灵活高效的监督管控措施，才能最大限度地保障国有资产不流失。本文结合某国有集团下属资产管理公司（以下简称“资产管理公司”）具体处置盘活集团上市后剥离的存续资产措施，以监督妥善处置、最大效能盘活资产为目的，有针对性地梳理了不同处置盘活措施的监督方式，提出了在存续资产盘活处置过程中加强监督工作的整体方案。

二、当前存续资产处置盘活监督存在的问题

存续资产包括从上市公司的剥离出来的困难或“僵尸”企业、瑕疵房产和土地、非营利性服务单位等资产，对这一类资产盘活的监督工作不同于以往对正常企业或资产的监督，如果仅仅采用传统的监督方式容易导致监督工作与实际盘活工作相脱节，达不到为企业经营发展保驾护航的效果，具体体现在以下几个方面。

（一）监督困难企业盘活不细

困难企业有着管理方式落后、人员积极性差、执行力不足等特点。从资产管理公司接管的困难企业来看，有的企业管理制度一直沿用十多年前的管理办法；组织结构长期未进行调整优化；绝大多数企业历史上有拖欠职工工资、社会保险的情况，现有的留守工作人员的积极性不高；对如何实现企业盘活缺少可行的规划和目标；对实施盘活缺少必要的信心。依靠困难企业自身去进行盘活难以实现。面对这种情况，采用传统上级企业对下级企业监督方式，如制订方案、交报告、提交数据等监督方式，缺乏科学性、综合性和时效性，容易导致盘活方案与困难企业的实际脱节、盘活措施得不到有效的执行、盘活效果无法保证的问题，反而失去对困难企业盘活监督的抓手，使对困难企业的盘活监督工作流于形式。

（二）监督“僵尸企业”出清不全

针对“僵尸企业”应以市场出清为盘活目标，需严格按照国家法律法规要求流程开展工作。整个出清流程中，资产管理公司处于一种配合状态，工作中需配合工商、税务、社保等政府机构完善相应的手续等工作，而且大部分需处理的事项均为历史遗留问题。其中涉及“僵尸企业”职工利益的事项较多，维稳风险较大。传统的监督工作方式，缺乏对风险和问题的预警机制和预防思维，不能对风险点进行深度分析和研判，导致在市场出清过程中可能出现一系列困难和阻碍。特别是没有综合考虑职工利益，缺少面对特殊情况下对维稳风险的认识。将监督工作设置于事后，往往在产生严重后果之后才启动问责等追究机制，缺少事前的统筹谋划和监管。此外监督工作还受“结果导向”思维的影响，认为完成出清达到目标即可，未能充分考虑出清对社会及国有企业形象的影响。

（三）监督优良资产运营不精

房地资产在存续资产中属于优良资产，运营好房地资产不仅能盘活闲置资产，甚至能间接盘活房地资产所归属的企业。资产管理公司管理的集团存续房地资产大多十分分散，并且采取的管理方式为委托原主体企业进行管理。在房地资产盘活监督的过程中，最关键的就是如何针对关键的流程节点进行监督，把控住关键节点。传统监督采用事后监督的方式对最终结果进行监督，没有对房地资产经营进行分层、分目标和环节的监管，导致“眉毛胡子一把抓”。在监督工作中没有合理分配监督力量，产生较多的监管漏洞，造成了很多廉洁风险。特别是与政府棚改办公室、地方房地产企业等机构合作盘活房地资产时，未能监督建立定期沟通机制，不能及时与政府机构交流工作进展和发现的机会，导致房地资产盘活只能等政策或房地产开发企业主动联络。

（四）监督低效资产处置不严

低效资产是国有集团剥离主责主业上市后剥离的非营利性并承担服务职能的单位，如内部医院、幼儿园等单位，此部分资产从上市公司剥离后大多数已成为资产管理公司的包袱，需要进行二次剥离，但资产管理公司自身无力运营类似资产，盘活的方式为寻求外部专业的机构或企业进行运营，签订相关的协议和条款后低价或无偿划转给该机构或企业。监督工作要关注这些待剥离资产的运营情况，确保它们能够在进行二次剥离前能正常运转。同时要及时了解外部专业机构或企业的需求，通过建立定期会议和工作沟通机制，及时了解待剥离单位的运营情况，协助他们解决问题，提高管理水平。传统的监督工作并未考虑待剥离资产的监督需求，认为此类资产将来不属于资产管理公司的资产且属于无偿划转交易，因此无须再进行监督。监督工作中也缺少要确保待剥离资产能够得到科学有效的运营和管理的认知。

三、实施存续资产处置盘活监督的对策建议

（一）全程参与推动困难企业脱困

对于存续的困难企业，盘活的目的在于帮助企业脱困，提升企业活力。一般采取整体托管、业务转型、企业改制、土地资源盘活的方式来实施，强化监督工作必须要紧盯各种处置方式实施环节，切实提升监督效果。

1.参与前期谋划，督导制订科学方案。企业脱困必须要有科学的实施方案。履行监督职责的机构和人员要全程参与实施方案的制定过程。从各种处置方案的动议启动之初，监督人员就应积极参与，列席研究谈论会议，督导会议严格按照规章制度要求召开，监督好论证决策程序。同时还应立足企业实际参与调查研究和分析，监督企业是否充分发挥集体决策效能，集中集体的智慧和力量科学完整地制订各种方案，保障脱困方案贴近现实且具备可操作性。

2.监督运行过程，推动方案严格落实。每一条帮助困难企业的盘活措施都有相对独立的实施路径。要做好各种路径实施过程中的监督，就要从团队组建、路径关键点、实施过程是否符合规章制度等方面进行监督，根据处置方案制定的环节步骤，适时组织各职能部门评判环节，从而推动处置实施过程规范有序。对采用将困难企业整体托管到集团内部优势企业的盘活方式，要盯紧内部对优势企业的选择环节，监督托管企业选择工作是否科学准确，两个企业是否形成优势互补；对采用业务转型的盘活方式，要盯紧新兴业务发展是否科学合理，是否有利于重塑企业造血能力；对采用企业改制的盘活方式，要盯紧清产核资、财务审计等中间过程，推动改变企业治理结构和经营机制。

3.科学评估成效，增强战略质效。监督企业脱困的结果，是需要重点监督的内容，聚焦结果管控，以问题为导向，从处置结果倒推监督实施过程，可以有效排查处置流程中各种问题。要根据各种处置路径的落实成效，对照实施方案的预估各阶段成效进行综合对比，以逆向思维进行倒推排查，梳理处置流程中问题与不足，积极提出整改意见，推动处置路径科学稳步实施。

（二）紧盯流程推动“僵尸企业”出清

出清是推动存续“僵尸企业”有效处置方式。对于“僵尸企业”，其最终出路就是要完全市场化退出。主要是通过三步来实施，一是通过“职工分流”完成人员出清，二是通过协商、调解、仲裁等方式推动债务出清，三是抢抓国企改革等重大政策机遇推动企业退出。监督工作必须要紧盯“三步走”策略，强化监督。

1.深入排查风险隐患，确立监督目标。要对“三步走”进行深入研究分析，细察梳理各个环节之中的安全风险隐患点：对于人员的安置是否符合要求规定；企业债务处置是否不新增债务风险；在退出机制的落实上，程序是否规范，各种流程运行是否符合规定。将各个环节的风险点明确，形成监督清单，做到监督有方向有目标。

2.聚焦目标严格管控，确保措施落实。围绕梳理后的监督清单，逐条对照相关规定进行针对性监督。重点对员工安置及各项保障措施是否落实、企业债权债务清理是否得当、重大决策是否符合“三重一大”要求、集体决策是否符合民主集中制要求等事项进行监督，推动各项制度规定落到实处，保障出清措施落实。

3.围绕质效监督，保障最终成效。聚焦人员安置、债务处置、企业退出结果监督，通过社会监督、舆论监督发挥实效，科学评判出清措施实施成效，积极深入被安置人员之中开展调研走访，听取基层一线的声音，聚焦涉及人民群众切身利益问题开展监督。

（三）把控重点推动优良资产运营

对于存在一定瑕疵不能进入上市公司的房地资产，主要采用运营的方式进行盘活，运营的方式主要从清查核实、回归上市、联合开发三个方面具体实施，监督工作要盯紧这三个举措的落实，发挥出优良资产最大功效。

1.分层级实施精准监督。聚焦决策层开展监督，通过前期参与存续房地资产回归上市公司、联合开发优质地块的研究，综合评估公开出售流通股、定向增发、协议转让和注资入股等“回归”方式以及合作开发、高危住房改造、政府收储、挂牌转让等盘活形式[1]，促进科学选择的回归或盘活方式。聚焦执行层开展监督，通过对编制规划、确权办证等基础工作的从严监督和管控，核查存续房地资产处置过程中制度贯彻落实情况，以严格监督为规范实施房地资产价值盘活提供坚强保障。

2. 分目标实施精准监督。聚焦具体环节推动分类别实施精准监督。紧盯关键人员岗位职责的落实，强化政治监督，通过检查“三重一大”会议记录、开展谈心谈话等方式，强化责任落实；紧盯房地资产处置关键流程，对照《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32 号)《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39 号) 等规定进行梳理排查，推动企业审计监督、财务监督等专项监督，综合评估各环节实施质效。

3. 分环节实施精准监督。围绕清查核实措施，从严监督，推动摸清家底，科学编制规划，完成土地、房产确权办证，规范国有资产管理，为实现了国有资产保值增值提供坚强保证[2]；围绕回归上市措施，开展存续房地资产重回上市公司政策研究过程监督，排查问题隐患，以精准监督实施；围绕联合开发措施，盯紧企业的合作开发、挂牌转让等盘活形式，检查企业落实协同开发、内外联合，一企一策、一地一策情况，增强运营战略质效。

（四）从严监督推动低效资产处置

对废旧物资、承担服务职能的幼儿园、医院、养老院等资产，采取快速剥离的方式进行处置，为企业发展减压减负，让企业能够轻松前行。监督的重点在于剥离的过程中合规高效，不发生廉洁风险事件。

1.从严监督处置方案。对于上述低效资产，如何进行科学评估价值，是具体实施中监督机构和人员要重点关注的点。同时，要充分发挥综合监督能力，以审计监督、财务监督评估资产处置方案的合理性，对于负累资产价值做精准评估，防范国有资产遭到侵蚀流失[3]。

2.从严把控实施环节。企业要发展，实施剥离是关键。作为资产管理公司，在处置环节之中，必须要严格按照有关规章制度，规范处置流程保证国有资产处置安全稳定。同时积极对接国地税、银行、工商等部门，获取专业化的意见建议，监督剥离方式高效实施。

3.从严核查结果成效。要聚焦成效核查，通过社会监督、企业活力评估、处置后持续跟踪监督等途径，把控剥离后的成效，不仅要评价经济成效，还要评价社会效益，监督再监督，确保低效资产处置提质增效。

四、结语

综上所述，强化监督能够有效提升企业存续资产处置质效，必须坚持以问题为导向，从具体实施方案的流程、环节进行全面监督，督导各级人员严守规章制度要求，充分发挥存续资产独特作用，保护好国有资产，为国有企业持续顺利推进改革提供坚强保证。