国有企业全面预算管理存在的问题与对策研究

沈月娇

摘要：为促进建成与世界一流企业相适应的一流财务管理体系，国务院国资委发布了建设世界一流财务管理体系的指导意见，提出要持续完善五大体系，其中“完善纵横贯通的全面预算管理体系”是五大体系之一。全面预算管理作为国有企业重要的管理措施之一，在助推企业战略目标的实现中发挥着重要的作用。但国有企业在全面预算实施过程中，仍然存在一些问题，影响了全面预算管理实施的效果。本文以A公司为例，分析国有企业在全面预算管理过程中存在的一些问题，并提出相应的管理对策，以供相关单位参考。

关键词：国有企业；全面预算管理；问题；对策研究

近几年，随着中国经济实力的不断提升，融入世界经济体系的进程不断加快，许多国有企业不断做大做强，并将创建世界一流企业设定为企业的战略目标。要创建世界一流企业，就要有世界一流的财务管理体系与之相匹配。通过完善纵横贯通的全面预算管理体系，实现财务预算与生产、经营、投融资、薪酬等预算的深度融合，是提高财务管理水平的重要措施之一。由此可见，全面预算管理与企业战略目标关系密切，在助力企业战略目标的实现上发挥着非常重要的作用。

一、国有企业全面预算管理的现状和存在的问题

A公司是国务院国资委管理的中央企业，主要从事粮油仓储、加工、仓储技术研究及服务等业务。A公司实行两级法人、三级管理的组织架构，即“集团公司——分（子）公司——直属企业”，相应分别作为预算决策、管理和执行机构。A公司自2006年起开始试点實行全面预算管理，2008年起全面推广实施。经过多年的实践，A公司全面预算管理意识不断增强，编制规范性不断提高，执行刚性不断加强，为加强企业内涵式发展、实现企业高质量发展发挥了重要的作用。但从目前来看，A公司全面预算管理还存在以下主要问题：

（一）对全面预算重视程度不足

近年来，A公司全面预算管理不断深入，业财融合不断提高，预算管理涉及企业各个职能部门、各岗位每一名员工，并且将预算考核延伸到基层员工。这种管理上的改变让很多员工无法适应，认为预算就是编制几张财务报表的事，是财务部门的事情，没有必要让全体员工参与。而部分员工认为，全面预算的编制、调整、执行、反馈花费很多的时间和精力，但对实际工作没有太大的指导意义，无论有没有预算，工作照样正常开展。预算只是为了完成报表任务，并不能为企业带来真正的价值，也无法为企业创造新的利润增长点。因此，全面预算管理仍未得到全体管理人员和职工的充分重视。

（二）预算与实际工作相脱节

在预算执行中，预算的刚性约束没能得到严格贯彻落实，出现了预算是一套，实际执行又是一套，即常说的“两层皮”的情况，影响了预算的规范性和严肃性。预算与实际工作脱节主要体现在以下三方面：一是预算编制时，业财融合不够深入，没能结合业务规划列出具体的预算项目，而是以往年的实际开支作为预算金额或者依靠“差不多”的思想确定一个预算额度，但实际开支与预算相脱节，形成预算结余过大或超预算开支。二是预算时列明了具体的预算项目，但在执行时没能严格执行“无预算不开支”的管理要求，形成预算外开支项目较多，形成超预算开支。三是预算编制时制定了具体的预算项目和计划实施时间，但在实际执行时未能严格按照预算时间进度推进，导致季度预算偏差过大。

（三）人员素质与全面预算管理要求不相适应

在全面预算编制过程中，各预算责任部门需要将基层的业务数据归类汇总成财务数据，但部分员工和部门预算员缺乏财务知识，对财务科目的核算范围理解不准确，导致上报的数据有误。例如分不清投资性支出与费用性支出的区别、费用性支出中明细科目把握不准确等。在全面预算执行过程中，部分部门负责人、预算员缺乏预算管控意识和管控能力，不能对本部门的预算工作实施有效的管理，预算的编制、执行、反馈数据没能准确归集和留痕，从而对部门的预算执行情况无法及时跟进和掌握，导致预算和实际执行相偏离。

（四）未能严格实施预算考核

根据A公司相关预算管理规定，全面预算实施“月通报、季考核、年总结”的预算管理制度，在实际执行过程中，基层企业缺乏统一标准的考核指标体系，均为各基层企业自己制定考核管理办法，各分子企业的考核办法及考核标准不统一，甚至有的基层企业对预算执行情况未纳入考核范围。近年来，集团公司层面虽然一直在强调要对预算执行情况进行考核评价，纳入绩效考核范围，但到了年末考核，往往更看重的是企业的实际经营成果，即财务决算的利润完成情况、轮换实际创效等，对预算执行情况则不太关注，形成了“年初看预算、年末看决算”的情形，预算考核有待加强。预算考核是对预算执行效果的最终评价，是预算管理流程的闭环，缺乏有效的考核评价，就会产生干好干坏一个样的思想，不利于促进预算管理。

二、完善国有企业全面预算管理的对策建议

（一）正确认识全面预算管理的重要性

1.科学认识全面预算管理的实际价值。企业战略目标制定得再好，如果没有得到有效、彻底的实施，战略目标也无法得到最终实现。而全面预算管理是实现企业战略目标的重要管理工具，通过实施全面预算管理，将企业的长远战略目标分解为环环相扣的、可控制的短期经营目标，并分步推进实施，最终实现企业的整体战略目标。结合“二次创业”的新征程，A公司提出了创建世界一流农产品储备集团的战略目标。为建成与世界一流企业相适应的一流财务管理体系，A公司正在着力推进构建“集团总部战略财务、分公司管控财务、直属库法人财务、共享中心核算财务、财务公司金融财务”五位一体的新型财务管理体系。在共享中心财务集中管理系统的建设中，对全面预算管理模块进行了创新设计，将公司全面预算管理2.0版全员、全系统、全价值链的“三全”预算管理理念融入其中，着力打造横向到边、纵向到底的全面预算管理体系，通过优化预算管理，助力企业战略目标的实现。

2.把全面预算管理作为各项工作规划的重要抓手。各部门应把年度预算编制作为统筹谋划部门长期和短期规划的一个契机，把预算管理作为做好各项工作的第一抓手。在年初编制预算时，要对部门所涉及的所有业务、所拥有的资源、难点和短板等进行全面摸排，在“底数清、形势明”的基础上做出全年的工作部署，准确测算各项预算数据，对目标进行分解，将责任落实到人，明确任务实施时间，并以表单的形式予以记录。预算方案通过之后，在实施阶段，要严格按照预算进度推进实施，强化预算对实际工作的指导作用，遇到问题及时反馈解决，确保预算落地实施。

3.强化预算的刚性约束。年度预算一经确定，就要把预算作为年度工作的总纲，不可随意调整和更改，亦不可随意突破，以保持预算的严肃性。牢固树立“过紧日子”的指导思想，在预算执行中要坚持做到无预算不开支，充分发挥全面预算强管理、控成本的作用。通过预算管理，树立员工的成本管控意识、节约意识，强化预算的刚性约束作用，以促进企业的内涵式发展。若涉及到安全生产、政策性、客观性等原因必须开支的预算外项目，须严格履行预算外开支审批程序后，方能对外支付。

（二）强化预算对实际工作的指导作用

1.深入推进业财融合。2021年，A公司提出了构建“全员、全系统、全价值链”的“三全”预算管理模式，即全面预算管理2.0版。“全员”即企业的高层管理者、中层管理人员、基层员工都要参与到全面预算管理工作中；“全系统”即全面预算管理是全公司协同大循环的预算管理，是需要全集团系统上下共同努力完成的工作；“全价值链”即全面预算管理要以业务为先导，以财务为协同，实现人、财、物内部资源最有效配置，要将产购销、人财物的各要素、各环节全部融入到预算管理中。通过打造横向到边、纵向到底的预算管理体系，实现财务预算与业务、投融资、薪酬等预算的有机融合，深入推进业财融合，防止预算与实际工作相脱节。

2.要求预算编制要有具体项目做支撑。在预算编制时，由于思想不重视、畏难情绪等原因，一些工作人员不想花太多的时间和精力放在预算统筹规划上，因而对预算数据的确定不严谨，上报预算时只有金额，没有具体的预算规划，导致预算的虚、空。为改变这种情况，必须要求部门在做预算时，要在做精做细上下功夫，在深入调研摸排的基础上，全面掌握预算期內本部门需要开展的业务，按照财务数据的口径，列出表单，在此基础上产生相应的预算金额，即做到预算金额背后要有具体的项目做支撑。

3.加强预算执行过程控制。在预算执行环节，过程管控非常的重要，只有能做好预算过程管控，才能使年初的预算编制落实落地。在实际工作中，我们采取了表单化管理的模式，建立《预算分解及执行台账》，把预算编制、实际执行、偏差情况及原因分析都进行过程留痕，即将预算项目、实施时间、项目内容、执行责任人、预算金额、实际执行情况、偏差额、偏差原因分析都融合在表格里，让预算的编制和执行情况一目了然。表单化的管理有助于部门负责人进行事前、事中控制，发现问题及时采取应对措施予以解决和补救，以保证预算执行不偏离轨道，确保预算指标的最终实现。

4.推进财务管理信息化、数字化、智能化建设。为借助高科技深入推进业财融合，A公司运用信息化、数字化、智能化的管理手段，将预算管理、报账系统、财司系统、财务核算和财务报表等各功能模块高度集成于财务集中管理信息系统，实现各个业务功能模块的横向贯通和管理层级的纵向贯通，实现业、财、技一体化管控和协同优化。通过各系统的信息化集成，实现了全集团“一张网、一个数据库”，全面预算的编制、调整、反馈均在系统中完成，可以实现各模块之间的自动取数，也实现了预算对下游业务的管控，提高了预算的智能化水平。高科技的管理手段，实现了全面预算从“人治”到信息化管控的转变，减少了人力资源的投入，降低了人为操纵，提升了数据质量，提高了工作效率，也加强了员工的预算管控意识，使预算管理实现了质的提升。

（三）提高管理人员素质

1.实施人才强企战略。结合“二次创业”的新征程，A公司提出了创建世界一流农产品储备集团的战略目标。要创建世界一流企业，人才是必备的重要条件之一。实施人才强企战略，引进、培养高素质专业化经营管理人才、创新型科技人才、高技能人才，提升员工的整体专业素养，实现干部员工队伍素质的提升，才能实现工作任务的高效、优质完成。

2.加强预算管理培训和预算人员的培养。全面预算编制基础数据来自基层各个部门、各个岗位，需要将业务数据转换成财务数据，归口到各个核算科目。对于没有财务知识的人员来说，这项工作有一定的难度，有时候也无法理解其中的含义。因此，开展预算培训对于提升预算工作质量非常的重要。在培训内容上，不但要讲解预算的内容，也要讲解财务知识，以问题为导向，讲解工作中大家难以理解、容易出错的知识点。通过常态化的培训，提升员工的预算管理意识和预算实操能力。在部门负责人和预算员的培训上，还要注重对预算编制、执行和管控能力的培养，内容包括表单化管理、预算报表的填报、反馈和留痕资料的管理等，对预算管理需要达到的效果进行讲解，经过不断的培训和实操结合，提高预算管理人员的工作能力。另外，在预算员设置上，最好设置A、B角同步进行培养，以免因工作岗位变动形成预算员断档，影响预算工作的开展。

（四）强化对预算执行结果的考核

1.建立科学、可行的考核评价指标体系。按照“月通报、季考核、年总结”的预算管理要求，为加强预算考核，首先要建立科学、可行的预算考核指标体系，包括季度考核及年度考核，其次对预算执行情况进行严格考核，考核结果与薪酬挂钩，形成闭环管理，以严考核促进预算管理工作的提升。预算考核指标体系要包括财务指标和非财务指标，主要包括科室重点控制指标、风控指标、费用预算管理情况、全面预算工作情况等。

2.重点对预算执行偏差率进行考核。在以前年度的预算考核评价中，曾经主要关注的是预算有无超支，尤其是费用预算，节约金额越大，好像成就也就越大。这种执行评价导向，容易形成“大口径”预算，使预算的编制基础“失真”，也失去了预算强管理、控成本的作用。近几年，A公司通过改变考核办法，重点对预算执行偏差率进行考核，剔除政策性、客观性、临时性工作安排影响后，预算偏差率大于±10%的均纳入考核范围，即负偏差也要纳入考核。通过偏差率考核，倒逼预算责任科室在预算编制和调整中，务必做到预算数据测算准确，务必加强关注预算的执行进度，努力减少预算偏差，从而提高预算管理水平。

三、结束语

全面预算是一项系统性的工程。从业务层面来看，涉及企业生产、经营、投融资、薪酬、财务管理各业务环节，业财高度融合；从系统层级来看，涉及集团总部、分（子）公司、基层企业各个层级；从企业内部来看，涉及领导班子、中层管理者、基层职工，是一项横向到边、纵向到底的系统性管理工程。在全面预算的编制、执行、反馈、考核的过程中，会碰到各种各样的问题，需要企业的管理者积极采取措施，对症施策，需要全体员工的合力配合，群策群力，才能实现全面预算的高效管理，以高质量的全面预算管理服务助力企业高质量发展，助力企业战略目标的实现。

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