数字化改革赋能强化人大监督能力研究——以听取和审议专项工作报告为例

吕艳滨 葛世杰

（中国社会科学院法学研究所，北京，102488；中国社会科学院大学法学院，北京，102488）

2023 年2 月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎。数字化技术正在深度融入当今经济活动、社会活动、管理活动的方方面面，既对人们参与社会活动的理念、方式产生了深远的影响，也为人大监督的方式方法、流程优化、成效提升等提供强大的科技支撑，带来了新机遇，提出了新要求。人大监督的数字化发展不仅是数字人大建设工作的重要一环，更是实现数字治理与法治建设协同发展的重要方面，是推进数字中国建设的有机组成部分。

一、人大监督是落实全过程人民民主的关键环节

人大监督是落实全过程人民民主的必然要求。全过程人民民主是人民当家作主的具体体现，其重要的制度载体必然是人民代表大会制度，这是在国家政权中保证人民当家作主、贯彻党的群众路线、落实以人民为中心的发展思想的必然要求。各类国家机关由人大产生，这是人民民主的基本内涵，也是各类国家机关及工作人员的权力来自于人民的具体体现。各级人大及其常委会依据宪法、监督法履行监督职能，这是人民代表大会制度的有机组成部分，更是使全过程人民民主得以充分落实的题中之义。党的二十大报告指出，要支持和保证人大及其常委会依法行使监督权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督制度[1]，这也为加强人民当家作主制度保障、切实做好全过程人民民主指明了方向。

各级人大用好监督权是落实全过程人民民主的关键环节。践行全过程人民民主不仅要通过选举制度保证权力来自人民，更要不断强化人大监督能力，通过监督制度保证国家政权的运行全过程掌握在人民手中。人大对于其他国家机关的监督确保了国家权力始终掌握在由人民选举产生的国家权力机关手中，为“人民监督政府”提供了制度保障，进一步激活了公民民主权利[2]。

人大监督是全过程人民民主的内在属性的重要体现之一。人大监督在落实全过程人民民主方面的作用体现为：一是使行政权、司法权等的运用可以得到有效监督与制约；二是依法对行政权、司法权等开展日常监督，可以确保广大人民的民主权利不因人民代表大会选举结束和人民代表大会闭会而中断。在人民代表大会制度的框架下，各级各类机关自觉接受人大监督，在本质上就是接受广大人民群众的监督。维护人大监督的科学性、权威性、有效性，自然就是维护和践行全过程人民民主的重要一环，是切实保障人民当家作主地位的集中体现。

人大监督是一个系统工程，需要把规则之治、人民之力、科技之智结合起来，推动人大监督的监督理念、监督手段、监督模式守正创新，找到一条最优、最高效、最集约的监督路径，实现纵向贯通横向联动、整体智治高效协同，集成运用现代化手段解决监督问题，不断提升正确监督、有效监督、依法监督的水平，有效回应人民群众诉求，在人大监督的丰富实践中使全过程人民民主最大程度实现。

二、数字化赋能是提升人大监督能力的有效手段

首先，依托数字化改革赋能强化人大监督，是回应数字社会需要的应有之义。在数字技术引发的社会深刻变革中，全国各地大力推进数字化政府建设、数字化法治建设，数字化正在逐步应用到政府管理服务活动各方面，运用到司法领域各环节。在“一府两院”数字化程度不断提升的背景下，它们的各项治理工作都正在逐步实现通过数字化的形式展开，人大作为“一府两院”的监督者，也必须加快数字化改革的脚步，依托数字化改革完善人大监督职能，强化人大监督的技术手段，特别是在听取和审议专项工作报告上进行数智赋能，实现数字政府、数字法治和数字人大监督的同步推进、协同发展，以满足在数字社会发展、数字治理体系建设过程中保障人民监督权的需要。

其次，依托数字化改革赋能强化人大监督，是推进正确监督、依法监督、有效监督的必然要求。相较于传统的人大监督手段，数字化改革对人大监督能力的提升是全方面的。具体而言，大数据、人工智能等数字化技术能够精准发现问题，找准监督切入点，突出监督重难点，增强监督“精度”，推动各项监督任务精确化，逐步实现“瞄准靶心”，实施精准高效监督。数字化改革能够实现监督数据共享融合，在各项监督中建设数字驾驶舱，实现多种监督形式的协同运用，并通过综合数字监督将监督结果落到实处，实现“五指成拳”、统筹系统监督。数字化技术能够破除各个部门、各个环节的数据壁垒，在监督过程中凝聚各方监督力量，并整合外部资源，系统地开展监督工作，实现“多重合奏”、联动协同监督。大数据技术等数字科技摆脱了传统的区域数据的限制，能够更广泛的收集民意，做到“明察秋毫”。数字化技术能够优化固化各项监督的工作流程，完善监督工作程序，做到“闭环管理”、全程监督。大数据技术的应用，能够完善人大监督的数据追踪体系，对于一些全局性、长远性、根本性的重大问题实施长期跟踪监督，增强人大监督的韧性，做到“久久为功”。

三、打造数字赋能听取和审议专项工作报告的应用场景

地方各级人大常委会可以运用的监督方式和手段较多，其中使用频率较高的一种监督形式就是听取和审议专项工作报告。为了做好此项工作，专项工作报告的选题确定、审议前调研、与报告机关沟通协调、抓好审议意见落实问效，则是确保审议专项工作报告工作质量的关键点。尤其是地方各级人大监督工作直接关系基层民生和社会治理，只有不断提升监督能力和水平，才能切实推动各类机关依法履职履责、有效回应群众诉求。

为此，应依据监督法所规定的监督任务、监督流程、监督落实等系统设计数字化人大监督体系架构，构建场景应用，推动以数据流促进人大常委会听取和审议专项工作报告业务流、监督流、审议流、落实流实现全方位、全要素、全流程的系统性重塑，把规则之治和数智之能有机结合，贯穿人大监督多跨协同的全过程、全闭环，不断提升新时代人大正确监督、有效监督、依法监督的工作水平。

（一）梳理数字化场景应用建设“三张清单”

清单制是各行各业普遍使用的管理方式和工作开展方式，有助于提升工作精细化程度、明晰各方权责、明确推进方式路径。在构建人大监督数字化场景应用过程中同样有必要采用清单方式。一是问题需求清单。要以问题导向明需求，通过场景应用建设着力破解议题征集缺乏集成民意“大数据”支撑难，监督过程缺乏动态监测“实时化”手段难，监督落实缺乏多跨协同“智能化”工具难等问题。二是场景应用清单。要以需求导向谋场景，依据监督法所规定的监督任务、监督流程、监督落实等系统设计数字化人大监督体系架构，构建“1+3+2+N”场景应用。“1”是一个“全景驾驶舱”，“3”是“议题确定、报告形成、意见处理”三个子场景，“2”是“能力智库支撑中心、协同落实支撑中心”，“N”是数据底座中N 个算法、规则、模型。三是改革清单。要以目标导向促改革，更好践行全过程人民民主，建立智能管理机制，构建法定流程优化固化制度；建立智能筛选机制，构建审议议题生成确定制度；建立智能感知机制，构建监督对象动态监测制度；建立智能比对机制，构建审议意见落实管控制度；建立智能分析机制，构建监督工作复盘提升制度。

（二）数智优化固化听取和审议专项工作报告监督工作流程

以数字技术的理性架构优化固化听取和审议专项工作报告监督工作流程，是做好专项监督工作的前提。因此，应根据现行法律对人大监督的流程要求，运用数字化技术，将人大听取和审议专项工作报告流程优化固化成梳理归集议题来源、筛选议题范围、确定议题、根据议题专题调研、办事机构归集整理意见建议、相关常委会工作机构审核专项工作报告稿、人大常委会审议工作报告形成审议意见、相关常委会工作机构跟踪审议意见落实、专项工作报告监督工作复盘提升等九大环节，以数字化的理性体系架构确保人大听取和审议专项工作报告流程依法规范，确保监督环节不遗漏、监督内容不偏差、监督落实有成效，同时在系统流程中明确固化重要时间节点，确保人大依法监督的严肃性。

（三）数智赋能听取和审议专项工作报告议题的确定

精准选定监督议题是在开展人大专项工作监督中做到有效、正确监督的前提。按照监督法的规定，各级人大常委会每年均应有计划地安排听取和审议同级政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告。各级人大每年所选定的专项工作报告，一般应集中于与改革发展稳定大局以及人民群众的切身利益密切相关的领域，要突出对当前上级及地方相关领域较为关键的中心工作的回应，还有集中围绕社会各界普遍关注的具有代表性的重大问题。数智赋能选定议题，就是要通过数字技术开放收集民意数字端口，广泛、持续地收集民意，并通过大数据分析对议题初始信息进行筛选、分类、排序、画像，有效提升议题信息数据处理的效能，为精准选定议题提供科技之智。

首先，依托数字化赋能梳理归集议题来源信息数据。“一府两院”的工作内容复杂多样、点多面广线长，因此，有必要通过数字化手段梳理归集各类问题信息数据。如何确定议题来源是关键。一是通过各级人大开展执法检查，发现议题线索。二是注重收集分析人大代表及人大常委会组成人员围绕“一府两院”工作所提出的意见建议或者反映的较为集中的问题。日常归集各级人大专门委员会和常委会工作机构在日常工作或者调查研究中发现的突出问题，并形成机制。三是立足基层切实解决群众急难愁盼，重视人民群众来信来访和12345 平台、网络问政、社会治理中心、矛调中心等基层治理数字系统中累积沉淀的群众诉求信息数据等。人大监督的数字化应用场景必须要打通上述渠道和系统，归集各渠道和系统的问题线索并进行智能化梳理分析。

其次，智能筛选议题范围。运用数字化技术，对上述梳理归集的议题来源信息数据进行赋分筛选，重点突出“问题导向”意识，按照问题的集中性、突出性、普遍性打上“问题规则”数据标签。结合“一府两院”主动提请本级人大常委会审议的专项工作涉及的信息数据，根据“议题筛选标签”进行数字智能赋分排序确定议题范围。

再次，数智赋能会议审定专项工作报告议题。根据监督法，专项工作报告议题由人大常委会主任会议讨论通过或者人大常委会会议审议确定。为此，要运用数字化手段，围绕党委重大决策部署，对智能赋分确定的议题范围内的议题提供具象化、可视化、结构化的议题数字画像，为人大常委会主任会议、人大常委会会议科学确定、精准确定、有效确定议题提供数智支撑，以确保有针对性和富有时效性地开展监督工作。

（四）数智赋能明晰人大专项工作监督的主要任务

人大专项工作监督是一个动态优化、多跨协同的闭环过程，每个环节都是落实监督权限并有效解决存在问题所必不可少的，需要人大各专门委员会、常委会工作机构、常委会办事机构各司其职、协同配合。实践中，要用好数字化技术，不断明确专门委员会、常委会工作机构、常委会办事机构协助同级人大常委会开展专项工作监督的职责任务，列出职责清单。要用数据流牵引各常委会工作机构业务流，调动各方工作积极性，从而化不同专门委员会、常委会工作机构、常委会办事机构的个体性责任为人大及其常委会的整体性责任，不断适应人大专项工作监督跨部门、跨地域、跨领域的需求，确保人大监督工作具备较好的诊断能力、治理效力、指导水平。

首先，借助数字化应用场景助力各常委会工作机构就监督议题的选定开展专题调研。做好调查研究有助于掌握监督的主动性，方便人大及其常委会组成人员对各类专项工作的开展情况和存在的问题有更直观的认识判断，有助于其有针对性地提出意见和建议。在此方面，可借助数字化形成调研方案，运用市域物联感知网，动态掌握实地情况，同时围绕选定的议题，监测各类数据信息，及时、全面、真实、精准掌握相关议题内容的各类数据信息，运用数字化手段，生成结构化、可视化的调研报告。

其次，借助数字化助力常委会办事机构归集整理意见建议。在正式听取报告前，应当汇集、分析前述各相关调研中了解掌握到的意见建议、各类年度计划公布后社会各方面提出的意见建议、新闻媒体及人民群众来信来访投诉举报等所反映的意见建议。人大常委会办事机构要利用数字化手段开放征求意见建议的数字端口，汇集收集对某项工作的意见建议，将其汇总形成意见建议数据池，按照涉及的领域、主体、反映的问题类别等进行归类统计，生成结构性的意见建议清单，供办事机构研判分析，并应提交报告机关，便于其做好研究，在此后的专项工作报告中作出相应的回应。

再次，数智赋能常委会各工作机构审核专项工作报告稿。为构建好常委会各工作机构与报告机关多跨协同的数字沟通机制，数字化应用系统应提示常委会相关工作机构提醒报告机关关注本级人大常委会的监督工作计划，做好专项工作报告准备起草工作。数字化应用系统还应提示专项报告的报告机关应充分关注各方面的意见建议，对其报告的政策、措施落实情况，解决相关问题的对策建议，均应充分吸纳参考各方意见建议。人大专门委员会或常委会有关工作机构可以借助数字化应用场景进行建模分析，就专项工作报告是否充分有效地回应了各方面所关心、关注的问题，是否有针对性地报告了有关情况、解释了存在的问题与面临的困难，是否提出了有效且可行的改进措施进行分析，并将其与事先形成的意见建议数据池的数据进行碰撞比对、智能分析。在此基础上，数字化系统应用应根据分析结果，辅助常委会各工作机构对工作报告稿提出审核意见，生成结构性的审核报告。

（五）数智赋能专项工作报告审议与审议意见处理

避免审议活动流于形式，关系人大监督的权威性，也是切实践行全过程人民民主的关键。唯有此，才能切实提升听取审议专项工作报告等人大监督的实际效果。对此，不但要求各级人大力求重视听取审议专项工作报告，还应当通过大数据分析把握听取报告的重点方向。应研究通过数字化应用场景，基于对相关领域工作进展成效、各方感受等数据的归集分析，研判各方面对有关专项工作是否作出了客观准确的评价。通过对提交报告部门所开展的实际工作、所报告的主要内容等进行比对分析，研判专项报告是否有效回应了人民群众普遍关心关注的或者反映强烈的问题。同时，借助数字化手段来推演和预判所提出的加强和改进专项工作的建议措施的科学性可行性。那么，数智赋能专项工作报告审议与审议意见处理，就应在形成常委会意见数据池和专项监督数字档案池的基础上，持续、实时、动态跟踪整改措施落实情况，形成并完善成为综合性落实报告。首先，数智赋能人大常委会审议工作报告形成审议意见。有必要构建线上预审议意见收集机制，在常委会会议审议专项工作报告前，归集常委会组成人员预审议意见，确保常委会组成人员酝酿充分、思考深入。构建数字化应用场景时，应利用数字化手段，在常委会会议中归集梳理审议意见，形成常委会意见数据池，生成结构化常委会审议意见报告，经人大常委会主任会议审定后通过办事机构按照职责分工，按程序转交专项报告的报告机关研究处理。

其次，数智赋能相关常委会工作机构跟踪审议意见落实。落实好人大常委会组成人员的审议意见才能确保监督权落到实处。因此，督促报告机关采纳吸收合理化的建议、重视并及时采取措施切实解决存在的问题，这是人大监督得以发挥实效的关键。要结合数字化改革，用好监督法所规定的反馈机制，监督报告机关及时、认真地回复常委会组成人员的审议意见。应探索运用数字化手段，对报告机关研究处理审议意见实施分级分类预警管理机制，对审议意见的研究处理和后续落实情况进行实时跟踪、动态监测，生成结构性的审议意见落实情况评估报告，必要时开展“二次审议”并进行满意度测评，形成数智监督闭环。同时，将专项工作报告、审议意见及其研究处理方法和落实成效、满意度测评情况等形成专项监督数字档案池，对法定公开内容生成一键推送，通过适当渠道向人大代表及社会公众公布。

再次，数智赋能专项工作报告监督工作复盘提升。依据系统生成的专项监督数字档案池，对人大听取和审议专项工作报告按照时间维度、事件维度、管理维度进行全流程智能数据分析，找出短板，优化提升，实现“打一仗，进一步”。同时，通过数据关联分析、共性分析、特征分析，提出人大所监督的专项工作的发展趋势，形成综合性报告，为党委下步重大决策部署和人大相关立法工作提供战略支撑。

四、结语

人大监督是人大工作的一项重要内容，在践行全过程人民民主过程中需要不断提质增效，不断创新方式方法。数字化改革恰恰是新时代提升人大监督能力的有效路径。将数字化改革与人大监督结合在一起，要防止数字化手段与人大业务融合性不足导致“两张皮”的现象，为此，必须将梳理数字化场景应用建设的“三张清单”作为基础，将优化固化监督流程作为人大数字化改革的前提，将数字化改革推动监督议题确定、明晰监督任务、跟踪审议意见落实、确保监督工作复盘提升作为人大数字化改革的重点，并形成有效的数字闭环。需要注意的是，在探索数字化赋能人大监督的技术路径的同时，也必须强化党对此项改革工作的全面领导，确保“方向不变，道路不偏，力度不减”，还要注重网络、数据安全等问题。