“三治融合”的体系化构建

徐 勇

党的十九大报告在提出“实施乡村振兴战略”时强调,加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治“三治融合”始创于浙江省桐乡市,后被提升为中央政策,在全国推广,具有重要的理论价值和实践意义。

一、“三治融合”是我国乡村治理现代化的标志性成果

我国传统的乡村治理包括两个方面:一是国家对乡村社会的统治、控制和管理,主要功能是获得税役和统治秩序;二是民众事务由社会自我处理,形成官事官办、民事民管的双重轨道。费孝通先生以“双轨政治”加以概括。

改革开放之后,我国的乡村治理为“乡政村治”,国家在乡镇设立基层政权,对乡域进行行政管理;在乡镇以下设立村民委员会,实行村民群众自治。乡村治理表现为行政与自治的板块结合。这是传统乡村治理向现代乡村治理的过渡。

乡村治理现代化包括两个方面:一是国家自上而下对乡村的治理能一直有效渗透到乡村社会,将传统乡村社会带入现代治理轨道;二是乡村社会在国家法律规范下运用内生的资源进行有效的自我治理。它是政府治理与群众自治的有机结合和相互渗透。“三治融合”将国家法律意志与社会自我行动有机融为一体,体现了乡村治理现代化的方向。

二、“三治融合”是中国式现代化社会治理的标志性成就

在现代化进程中,如何有效治理现代社会是一个世界性课题。从世界范围看,主要有两种模式。一是基于国家强制能力的社会治理。如以美国为代表的法治。美国小镇治理的标配是警察、法庭和教堂,其治理成本较高。它的社会基础是从不同地方迁移到美国的人群,缺失长期历史形成的共同规范。前苏联主要是以官僚和警察为主体的治理,对人口实施严格的控制,社会缺乏活力。二是社会自治力量强大而国家能力不足的社会治理,主要是发展中国家。其特点是社会容易分裂失序。

中国式现代化要求中国式社会治理是国家有效治理与社会有效参与的有机结合,是低成本治理与有效性治理的有机结合,是国家法治刚性与社会自治柔性的有机结合。它体现了马克思主义与中华优秀传统文化的结合。“三治融合”是实现有机结合的重要载体,将社会自治力量置于国家法治框架下,充分利用社会自治的内生资源,是一种低成本的治理;将高居于社会之上的国家法治置于社会之中,转化为人们内生的治理理念,是一种行之有效的治理。

“三治融合”在我国基层治理现代化进程中先行一步,也需要并可以再领先一步。其重要内容是“三治融合”的体系化构建。

党的十九大报告提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。体系是指若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的具有特定功能的整体。自治、法治和德治主要是指具有特定功能的治理要素。只有将三种治理要素联接起来融为一体并发挥不同的功能,才能形成一个治理整体。“三治融合”本身就是一个整体,而不是单个的治理要素或者若干治理要素的简单叠加。当下的乡村社会正在向现代乡村社会转变,只有将不同的治理要素有机结合起来,才能有效发挥各种治理要素的整体功能。

体系作为一种不同要素构成的系统,反映了事物与外部环境的关系,具有内在的动力机制。我国基层治理的建构目标是基层治理体系和治理能力现代化。当下,基层治理的普遍困境是来自上面的压力大,主要是外部推动,而不是体系的自我转动。这说明,我国的基层治理距离现代化的目标还有相当距离,还需要在治理体系方面继续努力。党的二十大报告第一次提出基层治理要完善制度体系和工作体系。构建体系的目标是促进基层治理体系的自我运转,而不是仅仅依靠外部推动。

“三治融合”是一个整体,是推进乡村治理体系和治理能力现代化的有效载体,在实践中发挥了重要作用。但“三治融合”还需要体系化,即围绕“三治融合”构建一个与之相关的完整的治理体系。

一是建构组织体系。任何公共性治理都需要借助一定的组织来实现。自治、法治、德治是治理要素。这些治理要素分别需要相应的组织实现其功能。自治的组织载体有村民委员会组织;法治的组织载体有司法所和自治组织中的法治要素;德治有相应的道德评议会等组织。随着乡村发展,自治、法治、德治的组织体系需要不断完善。如通过设立多个层级的自治组织单元为广大村民提供更为丰富的参与渠道。一些地方将村民小组和自然村作为村民自治的基本单元,目的便是方便群众参与日常自治事务。随着组织日益增多,需要将不同组织联接起来,形成相互渗透、相互配合的有机整体。在基层,不同的治理组织尽管其功能不同,但不能像上层那样组织功能边界清晰,而是你中有我,我中有你,相互渗透。如作为自治组织的村民委员会也设置了能够体现法治意志的职位,作为国家专门的法律机构要进入自治和德治组织之中。

二是建构工作体系。治理要通过一定主体的工作行为加以实现。工作体系指一定组织内部的组织架构、工作方式、工作流程和实施规范,从而达到组织有条不紊运转的系统。“三治融合”是一个组织系统,也是治理系统。它由各种因素所构成。要使“三治融合”持续有效运转,就需要完善其工作体系。支撑三治要素的不同组织发挥不同的功能,需要明确各个治理主体的职责、权限和要求,知晓“做什么”和“怎么做”,相互之间协调配合,使治理过程流程化。如果有问题,则需要再造流程,完善程序。

三是建构服务体系。现代基层治理的重要特点是政府向民众提供良好的公共服务和民众组织起来自我服务。服务是一个明确服务对象、了解服务需求、满足服务意愿、产生服务效果的过程,并形成相应的服务体系。自治、法治、德治都是为了更好满足人民群众需要产生的。它们直接面对人民群众,且人民群众直接参与其中。“三治融合”内生于社会之中,为民众所欢迎,在实际生活中得以持续运转,关键是能够服务于广大民众。随着“三治融合”的发展,需要建构相应的服务体系。各个治理主体需要及时了解民众的需要,发现矛盾和问题,并通过不同的方式加以解决,为村民提供多样化的良好服务。

四是建构制度体系。制度体系是为了实现特定目标建构的具有普遍性和持续性的规范的总和。它由相互联系的各种制度所构成。“三治融合”是对治理范式的一种概括。这一治理范式必然需要相应的制度体系加以支撑和保障。“三治融合”的制度体系既包括内部制度,也包括外部制度。从内部制度看,自治、法治和德治的运转分别有各自的组织和制度支撑,同时又要加以整合,融为一体。党组织在其中发挥重要整合功能。这种整合是在发挥不同组织功能的基础上实现的,既不是放任,也不是替代。从外部制度看,基层自治与政府治理要明确各自的权责并相互协调。这种协调依靠的是制度化的规范,而不只是人为的因素。深化“三治融合”的重要标志便是不断提升其制度化水平。

五是建构支持体系。支持体系是事物发展需要相应条件的总和。“三治融合”是我国乡村治理体系的有效探索和创新。要使这一创新得以延续,需要相应的条件支持。首先是外部支持体系。“三治融合”尽管属于社会治理,但需要政府的大力倡导和支持。“三治融合”从产生到广泛推行,本身就是当地政府及时发现和大力支持的产物。随着“三治融合”的进一步扩展,需要体系化的支持。自治组织要更好地发挥自治作用,需要政府更好的指导和支持,协调好乡村关系。如果政府给自治组织压得任务太重,自治组织的作用就会受到限制。法治要更好发挥在乡村治理中的作用,需要法治机构有针对性提供法治服务。其次是内部支持体系。在“三治融合”的运转中,自治组织要积极倡导德治,让德治力量发挥基础性作用,同时要以法治为支撑。

六是建构理论体系。组织体系、工作体系、服务体系、制度体系和支持体系是一种制度化和程序性软件。将这一软件运用到治理活动中去,便可以实现体系自转。但是要建构有效的体系必须有理念和思想所指导,形成理论体系。理论体系主要是解决为什么和什么最合理的问题。“三治融合”是在实践中由基层创造出来,并提升到中央层面加以全国推广。基层为何创造?中央为何提升?全国为何推广?这其中都包含着相应的理念和思想。“三治融合”的创造和推广体现了理论总结和论证。但从持续发展看,“三治融合”理论还需要进一步体系化,以为建构组织体系、工作体系、服务体系、制度体系和支持体系提供系统的理论支撑。只有先进的理论,才能有先进的治理。治理的最高境界“无为而治”本身就体现了一种治理哲学和观念。

桐乡是“三治融合”的发源地,我期待它成为“三治融合”体系化建构的先行者!