基于效能导向的基层治理创新逻辑

何显明

超大规模国家治理的复杂性以及并联式的现代化进程,决定了没有任何一种人类社会既有的体制或方案能够有效应对转型期中国基层治理面临的挑战。将西方社会几百年变迁历程浓缩在几十年里,中国基层治理面临的问题必然是层出不穷,我们也很难发展出一种标准化的治理模式来应对各地迥异的治理情形,治理资源匮乏、治理工具失灵将成为基层治理的常态,基层治理创新将长期伴随着中国现代化的整个过程。这是赶超型超大规模国家基层社会治理独有的难题。我们只能顺应长时段的社会文明演进趋势,以治理效能为导向去探索和完善形态多样的基层治理机制。

如果说浙江是观察中国基层治理内生性演进轨迹及其演化趋势的重要窗口的话,那么浙江桐乡持续10年的“三治融合”实践,则为理解浙江基于效能导向的基层治理创新逻辑提供了一个典型案例。经历了几十年的问题倒逼式的多元化的探索实践之后,在典型经验的大范围推广、扩散以及创新经验的迭代升级过程中,浙江的基层治理创新实践逐渐进入到集成化的新阶段,融合、整合构成了基层治理创新的主要推进方式。桐乡“三治融合”既迭代升级了群防群治的“枫桥经验”、网格化管理组团化服务的“舟山经验”、村务监督制度化的“后陈经验”、民主恳谈的“温岭经验”、以民主促民主的“杭州经验”,又吸纳了“领导干部下访接访群众”的“浦江经验”,以及浙江多地挖掘地方文化资源、强化德治功能的实践经验,成为基层治理创新的集成化方案,为探索更完善、更系统的中国特色基层治理模式提供了一个很好的基础。从桐乡“三治融合”探索实践来看,浙江以效能为导向的基层治理创新贯穿着三大基本议程。

一是多元治理主体的协同共治,建构和优化以政党为中心的社会多元主体合作治理的治理结构及其制度框架。“现代国家发展的一个普遍特点是面向社会的持续渗透。”(1)克里斯多夫·皮尔逊:《论现代国家》,刘国兵译,中国社会科学出版社2017年版,第64页。正是这种强大的渗透能力,使现代国家穿透了传统社会那种横亘在国家与民众之间的重重障碍,渗入到了社会生活的各个领域、各个角落,得以根据国家组织和推动现代化的意愿,有效地汲取社会资源、动员社会大众、控制社会秩序。这是我们理解基层治理逻辑的基本前提。政党在国家和社会中的全面领导地位,以及国家在社会生活各个领域、各个层面的全面嵌入,决定了变动中的中国基层社会不是基层群众自发性的人际互动场景,基层秩序不是民间力量主导的自组织秩序,基层治理也不可能是单纯的基层群众通过民间组织实现自我管理的过程,而是国家与社会之间以及社会多元行动主体之间多形态的互动网络,是党领导下的多元治理主体合作治理过程。

在工业化、城市化和市场化进程中,伴随着生产方式和社会交往方式的深刻变革,传统的与血缘关系、宗法关系、地缘关系及宗教信仰相关联的社会团结纽带和整合机制快速解体,社会成员在挣脱了原有社会关系束缚的同时逐渐沦为孤零零的原子式个体。几乎所有国家在现代化进程中都发生过这样一种社会碎片化现象,都曾面对“社会是如何可能”的难题,经历过社会秩序的重构过程。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的叠加,现代化与后现代化的同时态并存,使当代中国社会变迁的剧烈性和深刻性达到了世所罕见的程度。仅仅在一代人的生活时间里,生产方式、生活方式、社会关系模式及思想观念的革命性变革,就塑造出了社会生活的全新样态,塑造出了社会个体、社会组织全新的生存和发展逻辑。立足市场经济条件下社会秩序的生成逻辑,建立有中国特色的社会治理体系,是中国式现代化的重要组成部分,其基本前景是“完善共建共治共享的社会治理制度,实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。(2)《习近平谈治国理政》第 4 卷,外文出版社2022年版,第 338 页。这就需要在摆脱那种国家吞噬社会的局面的同时,克服社会与国家的对抗性思维,以互嵌、合作、协同的视角审视、重塑国家与社会的关系。

对于有着“强国家弱社会”历史背景的中国来讲,国家与社会关系的重构以及社会治理模式创新经常面临的一个现实性挑战,是在基层社会治理遭遇复杂性难题,基层社会秩序受到某种威胁时,极易滋长社会治理的再国家化倾向。近些年,社会治理的再国家化以及基层自治的行政化现象,已经引起学界的广泛关注。强化国家对基层稳定的干预,虽然使基层社会的安定有序有了强有力的支撑,却往往导致社会活力、社会韧性明显不足。社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。要讲究辩证法,处理好活力和秩序的关系。“一个现代化的社会,应该既充满活力又拥有良好秩序,呈现出活力和秩序有机统一。”(3)习近平:《在经济社会领域专家座谈会上的讲话》,人民出版社2020年版,第9页。显然,当下基层治理创新的核心议程依然是处理好国家与社会的关系,这在后疫情时代显得尤为迫切。

党领导人民有效治理国家,是中国国家治理体系现代化的根本议程,也是基层社会治理现代化的根本议程。通过充分发挥党的领导,以及政党组织社会、驱动社会的优势,中国成功地摆脱了“现代性意味着稳定而现代化意味着动乱”(4)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠会等译,生活·读书·新知三联书店1989年版,第 41 页。的悖论,创造出了经济持续快速发展过程中社会长期稳定的奇迹。党的领导是中国基层社会治理的最大特色和优势,但加强党的领导并不是党组织包办基层治理,党组织在基层治理中扮演的是“元治理”式的角色,发挥的是引领性、枢纽性的功能。党组织“总揽全局、协调各方”,本身就意味着确认“各方”,即基层治理的多元主体的存在,意味着尊重和支持多元治理主体各司其职,发挥各自不可替代的作用。行政力量的适度介入,本身也是基层治理的内在要求,特别是在推进城乡一体化的公共服务体系建设等方面,地方和基层政府发挥着重要的作用。但过度依赖行政力量来建构和维系基层社会秩序,甚至基层自治组织也演变成为行政末梢,疲于应付自上而下的行政指令,基层治理的活力就会受到极大抑制。党的二十大报告突出强调了“提升社会治理效能”的问题。基层社会治理的效能,无论从国家还是社会角度来讲,都必然是“安定有序”与“充满活力”的统一。这就需要高度重视社会秩序的内生机理,积极探索政府治理同社会调节、居民自治良性互动的机制,拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道,探索寓秩序于活力之中的有效制度安排。

桐乡的“三治融合”实践在推动基层社会的多元共治、积极拓展民主协商的治理功能、落实“民事民议、民事民办、民事民管”、破解基层治理过度行政化方面取得了良好的成效。2021年,中共中央、国务院印发的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,明确提出要“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。构建多元共治的治理结构,健全党组织领导下的多元治理主体角色功能的整合机制,需要在各地实践中逐步明晰多元主体在基层治理中的功能定位、相对明晰的行为边界以及合作机制,在充分发挥多元治理主体不可替代的治理功能的基础上,提升基层治理的整体效能。

二是多元治理资源的优化整合,充分挖掘、吸纳多元治理资源,拓展基层治理创新的制度空间。公共事务从管理到治理的变迁过程,反映出一个重要现实,就是今天“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具”。(5)盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》,吴爱明等译,中国人民大学出版社2001年版,第68页。基层社会正处于快速变动过程中,传统的基于血缘、亲缘、地缘等社会关系准则对人们行为的影响不断弱化,现代文明生活秩序却还在艰难的生成过程中,无论是单靠国家的行政力量还是民间的力量,都不足以塑造出既安定有序又充满活力的基层社会。一方面,利益格局以及个体利益实现方式的多元化,需要以民主协商、民主决策的方式来调节、整合社会多元利益关系,以法律规范作为控制利益冲突的“硬约束”,民主和法治在基层社会治理中的作用日益突出。另一方面,半熟人社会人际关系的维系和社会行为的调整,或多或少依然受到民间“权力的文化网络”的制约,德治作为柔性的社会治理机制,依然可以借助新的载体来发挥作用。桐乡在“三治融合”实践中建立起来的“一约(村规民约)两会(乡贤参事会和百姓议事会)三团(法律服务团、道德评判团和百事服务团)”,既以百姓议事会、法律服务团等载体来培育基层群众的民主观念和法律意识,又广泛借助村规民约、乡贤参事会、道德评判团等传统性资源,来营造社区共同体的公共意识。这种治理方式基于有效性的原则,盘活了基层社会现有的治理资源,将它们整合进基层治理过程中来,既契合民间的生活习惯、传统风尚,又顺应了现代文明发展的趋势,大大丰富了基层社会实际可运用的治理资源以及制度创新的空间。

基层社会生活秩序变迁的现实场景,是熟人社会正在向陌生人社会演变。陌生人社会的降临,既是社会人际关系以及社会个体现实生活环境、生活方式的深刻变迁,也是社会成员心理秩序的一场深刻变革。吉登斯认为,个体的生存需要获得一种“本体性安全”,这种“本体性安全”是“大多数人对其自我认同之连续性以及对他们行动的社会与物质环境之恒常性所具有的信心”“一种对人与物的可靠性感受”(6)安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2000年版,第80页。。陌生人社会的出现使越来越多社会成员丧失了对人和物以及整个生活场景的可靠性感受,这是现代人精神困扰的重要根源。在社区范围内,熟人社会的陌生人化并不是绝对不可逆的,在特定条件下,陌生人社会同样可能在一定程度上实现“再熟人化”。这里的关键是挖掘治理资源,通过拓宽社区公共事务治理的参与渠道健全各种形式的人际互动机制。

基层社会多元治理资源的有效整合,需要有适宜的载体和运行机制。在桐乡的“三治融合”实践中,无论是法治还是德治,都不是在相互独立的轨道上运行的治理体系,而是共同嵌入在基层自治制度之中,这使得多元的治理资源被有效地整合进了基层组织主导的治理过程,基层自治制度的功能也因此得到了有效激活。基层自治制度的建立和发展,是改革开放以来中国基层民主政治建设的重要突破,也是全过程人民民主活力的重要体现。“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。”1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》和1989年通过的《城市居民委员会组织法》,都将村民自治和城市居民自治的内涵界定为“自我管理、自我教育、自我服务”。一个有活力的社会必然是能够实现自我管理、自我教育、自我服务的社会。释放社会活力,整合治理资源,最有效的途径就是推进以基层自治为核心的民主建设。党的二十大报告明确提出要“积极发展基层民主,健全基层党组织领导的基层群众自治机制,完善基层直接民主制度体系和工作体系”,为基层民主建设开辟了广阔前景。加强基层全过程人民民主建设,聚焦基层治理存在的突出问题,健全民主参与渠道,丰富民主参与形式,探索形成各领域丰富多彩的民主协商机制,不仅可以有效激发全体社会成员的智慧,调动和汇集社会个体以及社会成员共同拥有的多元治理资源,而且有助于打破陌生人社会原子式个体以自我为中心,相互疏离、封闭的生活样态,促进社会成员的互动交流。

三是多元治理工具的融合赋能,以治理机制的整合创新提升基层治理的整体效能。当前基层治理缺的不是治理工具,而是多元治理工具融合赋能的有效机制。随着治理重心的下移和治理资源的下沉,运用于基层治理的,不仅有基层党组织的思想灌输、组织动员,基层党委政府围绕综治工作施展的行政手段、法律手段,基层自治组织广泛运用的情感沟通、利益调节,还有乡贤、能人的示范带动,等等。如果各种治理工具能够根据特定的治理情景进行有机整合,形成相互赋能的局面,基层治理的整体效能就能够得到极大的提升。2019年6月,《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出要“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。桐乡“三治融合”的成功经验就是在充分发挥多元主体的参与积极性、有效整合多元治理资源的过程中培育出了系统化的基层社会治理机制,并以多元治理工具的综合运用实现了整体治理效能的提升。郁建兴教授牵头的研究团队在对桐乡“三治融合”实践的跟踪研究中概括出了桐乡“党建为核、自治为基、法治为要、德治为魂、智治为器”五种治理机制。桐乡治理实践追求的是五种治理机制动态平衡与有机统一,其目标正是多元治理机制、治理工具在相互融合中实现相互赋能。

在治理工具的开发、利用中,数字技术占有越来越重要的地位,通过嵌入数字技术实现智治,已经成为基层治理创新的重要方式。数字技术的嵌入,在提升基层政府对基层社会动态信息的获取能力和治理事态的研判能力,赋能社会成员需求表达、资源获取,搭建基层政府与基层群众协同共治平台等方面,显示出了广阔的前景。但是,目前一些地方基层治理创新实践也存在对数字技术过度依赖的现象。数字技术是中性的,但其运用必然受到治理理念和治理结构的深刻制约。从总体上讲,数字技术运用对资金投入和专业人才的特殊要求,决定了地方和基层政府才是将数字技术嵌入基层治理的行动主体,数字技术运用首先体现的是地方或基层政府的意志,其功能自然也侧重于实现基层安定有序。“现代国家的特色就是反思性监管国家活动的极度膨胀。”(7)安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,三联书店1998年版,第254页。在吉登斯看来,在现代国家,任何一项技术进步都有可能迅速转变成为国家伸向微观社会生活领域的权力触角的自我裂变机制,帮助国家提升渗透、监控社会的细密化程度,使行政力量日益进入日常生活的细枝末节,渗入最为私密的个人行动和人际关系。数字技术如何合理、适度地嵌入基层治理,对国家与社会关系的重构提出了新的挑战。数字终端之间的交流,替代不了社会行动主体之间面对面的互动交流,对数字技术的过度依赖会制约基层自治制度的运作,妨碍社区共同体归属感的营造,助长基层治理的形式主义现象。因此,推进基层智治,探索的重心应当更多地转向以数字技术服务于基层治理共同体建设,转向建立健全更为迅捷的诉求回应机制、更具刚性的治理责任机制、更有效的协同治理机制。