国土空间生态修复的政策体系与实施路径研究

吕军骁,李 强

(首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院,北京 100070)

0 引言

生态修复具有公共性、跨域性和外部性,这意味着生态修复是涉及到众多利益相关主体和层级要素的系统化治理工作,因此需要跨地区、跨部门的协同整治。生态修复是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现,自1970年以来中国不断深化战略部署,通过顶层设计、制度改革和机制创新来推动生态保护和修复工作的开展。这些措施不仅体现了中国生态环境治理能力的现代化,也为经济与社会发展奠定了坚实的生态安全基石[1]。长期以来环境保护和修复治理工作往往只在某一区域开展,或者只针对某一特定的修复目标,但是人类所处的生态系统并不局限于单一行政区域,在复杂开放系统中出现的问题难以通过中微观尺度的治理模式得到有效解决。因此,构建科学的“生态修复”体系,实现生态系统的综合整治,是确保国土空间生态修复工作有序开展的必然要求,只有在更宏观的尺度下统筹管理自然资源要素,才能更好的推进生态文明建设,构建生态安全格局。

由传统的生态修复向系统性、综合性的国土空间生态修复转变具有重要的意义,这意味着我国生态修复工作理念的进一步深化。但即使总体成效持续向好,当前生态修复工作依然面临着政策体系不健全、法律法规缺失等问题。在生态修复过程中,部分地方出现“搞形象、走过场、拉典型、整变相”的现象[2]。因此,本文梳理了自1970年以来中国的土地整治和生态修复政策,并在此基础上构建了国土空间生态修复政策体系和路径机制,旨在为生态保护修复工作的有序开展提供理论参考和实践思路。

1 生态修复政策发展概述

在中国的生态修复实践中,修复对象往往以森林、湿地、河流、湖泊以及矿山等要素为主,侧重于水土保持工作[3]。在早期工作过程中,生态修复实际上并未作为一项独立的项目进行,而往往依托于土地整理复垦等工作对区域的生态要素进行保护和修复。随着土地开发整理项目和土地综合整治工作的开展,项目实施的工程措施和技术手段逐渐体现出生态修复的一些基本理念[4],并逐渐科学化、系统化。主要分为四个阶段。

农田水利工程阶段(1970年—1986年)。以发展水利事业为主,通过各类水利工程措施改善农业生产条件,提高农业生产效率,为农业高产高效服务。该阶段以农田水利建设为重点,为改善农村环境以及提高农业生产效率创造了有利的条件,但存在违反自然规律等诸多问题。

土地整理项目阶段(1986年—2006年)。土地整理是统筹多领域、多学科技术和管理手段,调整土地利用状况,推进土地利用效率提升,改善生产、生活条件和生态环境的活动。该阶段主要目标是扩大耕地数量,但对于经过整理的土地质量状况,以及人为干扰所引发的环境破坏尚处于意识到并提出问题的阶段。

土地综合整治阶段(2006年—2019年)。土地综合整治即按照土地利用总体规划确定的目标,以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,推动田、水、路、林、村综合整治,是推进城乡一体化进程的一项系统性工程。其阶段特征表现为更加关注土地整治和社会经济布局的结合,更强调生态导向,注重全区域整治、全要素整治和全周期整治,更具备系统性、战略性与综合性,更关注时代诉求和现实需要。

国土空间生态修复阶段(2019年至今)。通过国土要素的空间结构调整与优化,以及生态功能修整与重建,实现维持生态系统健康、景观生态安全和区域可持续发展的生态修复活动。该阶段系统性的生态保护修复工作加快推进,重要区域生态系统整体保护修复的理念得到强化和落实,生态保护和修复工作同社会主义各方面建设有机融合。

2 国土空间生态修复政策体系

2.1 体系架构

国土空间生态修复在落实任务的过程中产生建立政策体系之需。一方面,围绕“系统治理”要求,生态修复需要沿着“山水林田湖草沙”多要素综合整治这条主线,推进修复工作“多尺度、多层次”特性不断完善,统筹各行政机关和自然资源管理部门工作,形成多主体协同的有效组合体系。另一方面,国土空间生态修复作为国家发展的重大战略举措,其内容不仅要涵盖自然生态系统,更应该考虑资金、技术、人力等要素,并同社会经济系统相衔接,综合考虑多领域工作的统筹推进,形成自然-社会系统协同的生态政策体系。

总之,生态修复需要坚持系统治理为主线、多主体协同合作为前提,在问题导向和科学修复的原则下,构建山水林田湖草沙多要素统筹、宏观工程规划与微观生态设计并重、多主体与多学科相互协同、监测评估和适应性管理有效配合的政策体系和运行机制(图1)。

图1 国土空间生态修复政策体系架构

2.2 政策体系

国土空间生态修复以解决区域突出生态问题为首要任务。作为生态治理工作的基本框架,生态修复政策体系要基于生态系统的整体性、连续性特点,协调好多方主体关系,统筹各领域资源,稳步推进生态修复工作。本文围绕部门协同、监督服务、法律约束和资金供求等领域,建立以多主体协同和多领域统筹为核心的国土空间生态修复政策体系,保障国土空间生态修复工作的科学性和可实施性,提高生态治理水平。国土空间生态修复政策体系如图2所示。

图2 国土空间生态修复政策体系

2.2.1 多主体协同

2.2.1.1 生态修复主体协同

目前在各类生态修复项目的实施过程中,现行市级自然资源部门只负责统筹管理和生态修复规划编制,具体实施工作需要各区县主管部门落实,因此难以统筹进行。各地方的生态修复工作往往通过碎片化的单项任务开展,未充分考虑对象的系统性、整体性,导致项目拼凑等乱象频出[5],生态受损区域也很难得到有效修复,甚至在修复过程中出现了边修复边破坏的现象[6]。在当前的经济发展过程中,各区域经济、文化等要素快速流动,按照行政单元独立开展工作的传统生态修复模式已经逐渐脱节。各生态修复主体应该以生态环境公共利益为基础,以对话合作为主线,坚持联合运作、资源共享、区域协同原则,构建全域全要素统筹的国土空间生态保护修复体系,以及各区域联防联治、流域上中下游协同保障的生态保护修复机制,实现生态利益最大化,通过合作达成生态修复政策目标[7],为推动区域可持续发展提供有力支撑[8]。

2.2.1.2 监管服务协同

国土空间生态修复的内容涵盖生态修复的对象、主体以及生态修复行为,因此监管服务也需要包含上述内容。就我国当前的自然资源管理体制而言,生态修复的监管必须以主管生态环境的行政部门为主导,统筹各自然资源管理部门工作,同时保障社会第三方主体对生态修复监管工作的参与权,形成“行政机关主导、自然资源管理部门协同、社会主体参与”三位一体的的框架体系(图3)。

图3 监管体系框架

①监管主体。根据上述监管体系框架,在生态保护修复过程中,应该由行政机关部门主导监管工作,当国土空间生态修复涉及到水域和林木等自然资源要素状态,或者涉及到生态修复的标准问题时,需要自然资源管理部门提供技术和数据上的支撑,以确保修复工作的正常进行。此外,生态修复过程中,生态系统各要素的作用关系可能会因为修复活动而发生变化,并有可能导致生态系统整体状态发生连锁变化反应,因此需要自然资源管理部门同主导的行政机关一同履行对国土生态空间修复的监管职责,确保生态系统整体的稳定。

②监管对象。生态修复监管的对象有两种类型,一是生态修复主体即污染者本身,对于这种情况,只需要将污染者作为监管对象即可;而第二种情况则是污染者委托第三方对生态破坏区域开展修复工作,这种情况下的法律关系相对复杂,需要将污染者和第三方修复主体都作为监管对象,这样可以确保在修复过程中有足够的监督和管控,以防止任何一方在修复过程中出现违规行为,从而确保修复工作的顺利进行。

③监管方式。在该监管体系下,要求行政机关部门、自然资源管理部门和社会公众、社会组织之间明晰各自主体的责任所在,做好分工,强化联动效应。同时也要加强对第三方参与权的管理,使行政机关和自然资源管理部门监管的执行权力能够得到充分保障。

2.2.2 多领域统筹

2.2.2.1 生态修复经济体系

国土空间生态修复可持续发展的关键,在于制定和落实稳定的激励政策,引导社会资本参与生态修复工作,构建有效的生态-产业互馈机制,增强生态保护修复项目“自我造血”能力。因此将资金投入体系和生态补偿政策纳入生态修复经济体系中,旨在拓宽生态修复资金渠道,引入长期投资,助推生态修复产业化发展。

①资金投入体系。生态修复具有明显的正外部性,目前生态修复工作过度依赖国家财政投入,针对社会资本没有有效的激励手段,因此盈利低、资金风险高,回报周期过长等特征导致生态修复的社会资金投入较少,市场化的要素配置水平较低[9]。社会资本参与生态保护修复的方式主要以绿色信贷、绿色债券和绿色基金为主,这些方式由于收益预期低、投资风险高等原因,资金规模普遍较小,无法为生态修复的上下游产业提供稳定的资金支持。因此,实现生态保护修复资金的可持续运作,关键在于形成稳定的收益预期和有效的风险防控机制,同时也要拓宽企业和其他社会主体参与生态保护修复工作的渠道[10]。对此,a)要建立切实有效的风控机制,由各级政府财政、国际机构资金共同发挥风险缓释作用,来分担投资风险;b)在开展非营利性的生态修复项目时,建立有效的资金回馈机制,即通过签订合作协议等方式,在开展生态修复工作的基础上,允许企业就地开发具有营利性质的项目,或者利用增减挂钩、占补平衡政策实现用地指标的跨区交易,从而达到营利目的。此外对于参与修复的企业要实行一定的税费减免,坚持“谁修复、谁受益”原则,鼓励企业通过持有其他公司的股份,或者以租赁土地或设施的方式参与到生态修复中来。同时要制定和执行一套明确的规则和标准,确保所有参与生态修复的企业都能在公平的环境中竞争,从而推动生态修复的有序进行,最终形成生态修复的产业化运作模式。

②生态补偿财政政策。生态补偿是指政府基于合同条例或相关的法律法规,对跨区域的生态修复工程提供补偿支出的政策。从形式上看,生态补偿政策一方面要通过政府财政对历史遗留下来,且未得到足够资金支持的生态修复项目进行补偿支出,另一方面要对当前和未来一段时间内的跨区域生态保护修复工作进行生态补偿;从政策工具类型来看,分为前端政策工具(如税收、生态补偿收费、生态保证金)和后端政策工具(如配置生态补偿资金、转移支付和税收优惠等)[11]。生态补偿是对生态修复主体的机会成本进行补偿,实质上是消费者支付生态产品费用以及生态修复投资风险缓释的过程[12]。生态补偿政策对推动生态质量提升具有积极作用,但同时也要看到,当前并未建立完备、稳定的生态补偿长效运行机制,生态补偿政策仍存在投资总额较小、覆盖领域不足、标准规范不一、法律法规缺位等问题。对此,可以从以下方面构建生态补偿政策体系:a)建立稳定的生态补偿投入增长机制,在争取中央财政资金支持的基础上,逐年增加地方财政预算,扩大生态保护补偿资金量;b)出台针对山、水、林、田、湖、草、沙等各项自然生态要素的生态补偿政策,建立分级分类的补偿机制,统一规划,分类调控,形成系统的生态补偿政策框架;c)完善生态补偿标准,整合优化现有的生态补偿单项政策,从质量、数量两个维度出发,针对不同的生态环境质量水平和生态修复工作难度,制定与实际情况相匹配的补偿标准;d)结合国外相关的立法案例,制定生态补偿政策领域的法律法规,从立法层面确立补偿主体的责任和义务,明确生态补偿的流程规范,保障生态公共利益和各方主体的合法权益。

2.2.2.2 生态修复约束体系

制定切实有效的生态修复约束体系,是市场化资本运作的必要条件,生态修复的产业化发展也需要完备的法治体系对产权进行保障,对多元化资金体系的运转进行规范,同时也需要严格的准入管理制度限制和调整产业发展。因此,本文以生态修复法律法规和生态准入负面清单两大内容为基础,构建生态修复约束体系,为生态保护修复工作提供底线约束。

①法律法规体系。一套健全的生态修复法律体系可以推动国土空间生态修复工作权责更明晰,结构更完整,执行更高效。现有生态环境法律体系中对生态环境修复的规定,主要体现在《环境保护法》《森林法》《自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等国家层面的立法之中。然而,在国土空间治理和生态修复领域,条款空白、冲突的现象并不鲜见,这主要是由于不同法律条文立法的背景不同,所处的历史发展阶段不同,面对的问题也不同。由此可见现有的国土空间生态修复的法律体系已经不能满足国土空间治理能力现代化的需要[2]。在生态文明建设背景下,需要重新梳理生态修复方面现有的法律法规,废除同当下生态修复工作脱节或抵触的内容,弥补法律体系的漏洞,完善法律体系维度。通过修订工作使现行法律法规内容相互协调,各部分有机统一。构建生态修复法律体系的一种思路是以生态修复基本法为主干,同时制定各类单行法,形成综合的法律法规体系[13];另一种思路是编撰生态修复法典,系统梳理相关法律条文,在原有基础上进行整合优化。通过积极利用法典化的生态修复法律法规,可以明确各级政府在生态修复过程中的权责界限,提高国土空间治理能力和生态修复的工作效率。

②准入负面清单。负面清单是市场准入管理制度的一种模式,即政府以清单方式列出禁止或限制行为,清单之外“法无禁止即可为”[14]。生态保护修复负面清单分为两类,第一类是生态保护重点区的产业准入负面清单,这类负面清单侧重于生态保护,通过引导、约束部分产业的发展,来保护和改善生态环境质量。但在实施过程中,市场准入负面清单存在区域协调性不足、管控标准缺失等问题[15]。因此可以针对不同的生态功能区类型建立相适应的负面清单动态监管机制,对区域的生态环境变化进行跟踪监测,并结合产业发展状况及时调整优化负面清单方案,此外也要注重配套财政政策体系的建设,因为产业限制措施大概率会影响地方财政收入,必须提高区域的资金支持力度,结合生态修复经济体系,完善生态补偿机制,增强区域的产业转型能力。第二类生态修复负面清单是指在生态修复项目的申报审核过程中,将缺乏科学性、有明显人工干预措施、不符合相关管控规定的项目排除在中央财政资金安排之外,在适当的人工干预下,推动生态系统更加有效地进行自我调节和恢复。在实施过程中要明晰生态修复负面清单的管控要求,同相关的法律法规相互补充、相互结合,确保生态修复工作的有序开展[16]。

3 实施路径

国土空间生态修复的实施过程需要在多样性、可持续性等生态学原理指导下,综合多学科理论知识,从价值目标和生命周期角度明确“制定—执行—评估”的政策管理路径,从空间资源和要素结构角度确定“区类调控—要素聚集—政策协同”实施机制路径。如图4所示。

图4 国土空间生态修复实施路径

3.1 政策全生命周期管理

3.1.1 科学的政策制定过程

高质量政策的关键就在于政策设计[17]。政策制定者需要深入理解政策的目标和影响,以及如何通过工具和策略来实现这些目标。好的政策设计可以提高政策的执行效率和效果,从而使其更好地服务于公共利益。在政策执行过程中,执行主体常常无法将有效的信息反馈给政策制定者。为了在上下级政策制定过程中建立起一致的价值取向和目标,避免上级政策和地方实际背离,一方面需要建立统一的国土空间生态修复技术体系,因地制宜制定区域性的技术规范,为各级政府的生态修复工作提供行动指南,除此之外对黄土高原、长江黄河等典型性较强的区域,设计针对性的生态修复方案和实施模式;另一方面,也要在标准规范和既定方案之外给予地方政府适当的弹性空间,使其可以结合当地实际情况和生态修复实施进展,从不同的角度多方位理解上位政策的价值目标,丰富政策内涵,从而更加灵活的开展生态修复行动,实现政策目标。

3.1.2 有效的政策执行手段

政策执行是影响政策质量的重要因素[18]。政策成效可能会因为执行主体内部或者主体之间的相互作用而截然不同,其原因一般为政策目标的模糊、冲突、执行主体的能力和资源不足等[19]。在执行过程中体现为以下几点:一是治理体系存在问题,如治理模式碎片化,各部门相互掣肘等;二是执行机构的能力弱化,这种弱化表现为资金和人才的不足,以及先进技术的缺乏带来的制约[20];三是地方政府的经济发展观和行为选择不利于环境保护,当地方政府过度关注经济发展指标时,就会出现忽略生态保护政策甚至为了发展经济产业而抵制政策的行为,这体现出政府在执行政策的过程中面临的生态保护和经济发展之间的矛盾,生态政策执行矛盾深深地嵌入在地方复杂的机构关系和利益关系中。因此需要在各种利益之间找到平衡点,避免经济社会发展和生态文明建设互相排斥或冲突。

3.1.3 合理的政策评估机制

政策评估是评价政策目标是否达成的重要手段。要建立生态修复政策实施效果评估的常态化机制,做到中期评估与长期评估相结合,定期常规评估与不定期随机评估相结合。不仅要对生态修复项目的实施进度和效果进行评估,还应关注政策目标的实现程度和政策措施的落实程度,结合执行成效和评估结果,为后期政策修订提供科学依据。同时,各级政府应该与所属的政策研究咨询机构合作,共同开展政策评估工作,以便更好地了解政策的实施效果,找出存在的问题,并提出改进的建议,按照决策、执行和监督相互独立的原则,确保政策评估机构在评估政策时具有更高的独立性和公正性,不受其他部门的干扰[21]。但也要对政策研究咨询机构进行科学规范的管理,确保他们具备专业能力和公正客观的态度,从而提高政策评估工作的质量和效率。

3.2 实施机制

3.2.1 区类调控

生态修复项目的分区分类管控是落实空间管理政策的重要工具,通过区类划分,可以及时调整生态修复体系结构,优化国土空间生态修复政策和生态修复规划、工程之间的衔接模式[22], 从而使生态治理工作更加科学有序;应该在掌握区域生态要素结构和作用关系基础上,确定与生态受损区域相适应的修复模式和保护路径,通过一定的人工干预,推动生态受损区域逐步恢复成正常有序的环境状态。地方政策的制定应该在充分掌握国家和区域重大战略部署的基础上,明确政策目标,结合本地生态问题的重要程度,合理规划修复路径和重点区域。总体来说,要因地制宜开展生态修复工作,遵循生态系统内在循环规律,最大程度减小人类干预对生态空间带来的负面影响,促进生态修复工作更加高效,生态环境恢复更加自然有序。

3.2.2 要素集聚

整合现有的政策和渠道,确保各类资源集中有效地用于国土空间生态修复工作。在各级政策的计划、制定、执行过程中,应该统筹安排进度,集中投入资源,整合相近的修复区域和工程,提高资金使用效率,明晰部门权责和职能要求,推进协同工作模式。优先保障重点生态修复规划和项目的实施,对其资金、用地等需求要简化审批流程,确保政策指导规划,规划指导项目,项目统筹资源,共同推进政策目标的高效实现。

3.2.3 政策协同

政策协同是以政策目标为方向,以政策过程为主干,以政策执行为抓手协同开展生态修复的模式,该模式强调对话、合作,并通过这种方式不断推动政策目标的实现进程。政策协同包含多种实施模式,如主体协同、部门协同、区域协同等。各级政府经常通过多层级外包方式分解上层政策目标,并为达成目标展开多领域合作;同时,政府和第三方机构以及其他社会主体之间,也会在政策制定和实施的过程中开展广泛互动,在互动过程中,社会公众及其他第三方组织机构积极向政府提出建议,并监督政府的执政行为,同时政府也对公益性的生态保护组织提供资金和技术上的支持。总体来说,政策协同模式可以使各级政府、部门和公众组织等主体在实现生态修复政策目标的过程中形成价值共同体,为解决生态修复问题、达成生态修复目标而通力合作。

4 结束语

我国幅员辽阔,大多生态系统兼具生态脆弱性特征,在近几十年的经济发展进程中,自然环境受人类活动干预破坏严重,产生了众多生态问题。本文在梳理国内生态修复相关政策的基础上,构建了国土空间生态修复政策体系的两大层次,最后从政策管理和实施机制的角度出发,阐述了国土空间生态修复政策的实施路径,以期为生态修复的项目统筹、空间政策落位和部门协同运作提供理论参考和实践思路。未来还需进一步对国土空间生态修复的基本理念、技术范式和规划方法等领域进行研究和探索,同时要加强国土空间生态修复的国际合作,学习国外生态修复的先进经验,不断提高生态修复的科学性、系统性,逐步完善修复的政策体系架构,推进生态文明建设进程。