土地复合利用研究述评

■ 于 晴/唐 健

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

0 引言

土地是人类社会经济活动的空间载体，是人们生产生活的物质基础，由于其稀缺性和可复合利用性，在社会形态更迭中发挥着不可替代的作用[1]，成为工业化和城市化的助推器[2]。随着经济社会高速发展，人们的生活需求不断朝着多元化、高质量方向提升，用地需求尤其是建设用地需求不断加大。因此，既要保障粮食安全和生态安全，又要使有限的土地资源发挥无限的价值以满足人们日益增长的多方面需求，土地资源的优化配置和集约复合利用成为必然要求，全面提高土地资源利用效率是土地管理工作面临的挑战之一[3]。

根据我国土地用途管制制度，土地利用需要符合土地利用总体规划规定的土地用途和使用条件[4]。现行土地利用总体规划基于二维平面型的用途布局和规模安排，实行“分区+许可”的土地开发利用模式，即在土地利用总体规划确定的管制分区条件下，按照单一用途供应土地。但随着新产业、新业态的产生和发展，传统工业区转型发展受到一定的限制，用地功能较为单一的供地方式难以适应新兴产业和创新人群的空间需求[5]。面对旅游建设用地与农用地复合、林业用地的生产生态复合、新兴产业用地的生产与服务配套复合等新的用地形态，现行土地利用政策就显现出一定的局限性。在资源环境制约、新产业新业态需求、跨区域生产生活压力等因素的驱动下，土地复合利用顺势而生。

国家宏观政策层面对建设用地复合利用给予了政策支持。2015年，国土资源部等部门联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》提出，要引导土地用途兼容复合利用。2019年5月，自然资源部办公厅印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》中明确了支持土地复合利用的情形，允许生产、研发、设计、经营多功能复合利用。2020年3月，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要完善产业用地政策、创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。2021年1月，自然资源部等部门联合发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，针对农村存量建设用地潜力大的现状，鼓励通过全域土地综合整治、复合利用等进行盘活利用，以保障产业融合发展用地需求。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要加强土地节约集约利用，完善土地复合利用、立体开发支持政策。2021年12月，国务院办公厅公布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，在供地层面重提土地节约集约利用，进一步提高土地要素配置效率，鼓励优化产业用地供应方式，探索增加混合产业用地供给。2023年3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，提出统筹地上地下，鼓励开发利用地下空间、土地混合开发和空间复合利用，有序引导单一功能产业园区向产城融合的产业社区转变，提升存量土地节约集约利用水平和空间整体价值。

可见，在现实需求与政策推动的双重因素驱动下，土地复合利用作为土地用途管制制度的进化和提升，成为我国新型城镇化背景下集约型经济发展的趋势。地方政府也日益重视土地复合利用在破解用地瓶颈、助推转型升级中的积极作用，深圳、上海、广州等城市已加快推进土地利用模式由单一用途向混合用途转变。因此，当前亟须通过土地复合利用的方式改善土地资源的紧约束，利用有限的土地资源拓宽多维的发展空间，使用地更加高效集约、社会效益更加突出，真正实现包容性的可持续发展。

1 土地复合利用的概念与类型

1.1 土地复合利用的概念

土地复合利用的内涵与外延较为丰富，在已有的研究中，学者们对“土地复合利用”的释义进行了解读，相关概念有混合用地、用地兼容、综合利用、功能复合等[6-9]。目前学术界尚未形成统一的“土地复合利用”定义，为了克服“复合”概念本身的限定性，本文将存在多功能复合的土地利用方式统称为“土地复合利用”。

“复合”强调不同空间功能属性在同一空间形态上的系统性交叠与整合[10]，并达到一种协调、均衡和互补的状态。郑红玉认为，土地复合利用的内涵核心在于多样性的空间融合，主体范围包括城市和农村，主体领域包括立体空间和综合体的开发[11]。孙蓉认为，复合利用是由管理思维变迁引发的功能配置的融合应用，相对于单一和混乱的状态而言，复合利用是由放任不管到刚性规划再到弹性管制的过程[12]。简言之，土地复合利用泛指多用途空间，土地用途管制制度的自我进化，最终目标是实现功能复合。范华认为，复合利用侧重于地上、地下及多立面空间的系统性叠加利用[13]，尤为重视城市公共交通与建设用地的结合，但尚未明确的土地利用分类与之对应。胡国俊等认为，土地复合利用具有广义和狭义之分，广义上体现为宏观视角的混合开发，是指将区域所需的各类功能在同一空间内系统地结合；狭义的土地复合利用则从微观视角出发，强调对于平面和立体空间的开发、建设和利用，是指土地用途分类中单一宗地或建筑空间内具有两类或两类以上使用性质，包括土地混合利用和建筑复合使用方式。其中针对单一地块的土地复合可划分为建设用地复合、农用地复合，以及建设用地和农用地之间的复合[14]。

综上，本文将土地复合利用定义为以紧凑高效、多样有序和生态可持续为目标，将同一空间内所需的不同功能系统性结合的一种用地方式。在资源紧约束背景下，土地复合利用方式有利于破解用地瓶颈，适应产业形态多样化和产城融合发展要求，提升环境品质和土地资源综合效益。

1.2 土地复合利用的类型

土地利用必须在一定的时间和空间中为达到某种目的（用途、功能）而进行[15]。因此，时间、空间和功能构成了土地利用的三个维度。土地复合利用是基于土地资源优化配置和土地资源集约利用内涵的一种用地思路与范式，黄莉、孙蓉、胡国俊、郑新奇等学者结合不同经济社会发展阶段对于空间多样化的需求，归纳出土地复合利用涵盖空间复合、时间复合和功能复合三种基本类型，在不增加或少增加同类用途土地资源的基础上，通过二维层面不同性质用地混合、三维层面立体空间利用、四维层面24小时功能复合（表1），实现土地利用的价值、效益或承载能力最大化，进而实现可持续发展[9,12,14-15]。

表1 土地复合利用的类型[9,12,14-15]

2 国内实践探索

国内对土地复合利用的研究稍为滞后，相关研究尚未系统化，主要围绕实践应用展开。通过学习和借鉴国外相关理论和典型成果，尝试将土地复合利用理念应用于我国部分地区。研究视角主要包括公共交通用地复合利用、公共服务用地复合利用、产业用地复合利用、乡村建设用地复合利用和耕地复合利用等方面。

2.1 公共交通用地复合利用

外延式扩张导致城市空间形态平面过密、立面过疏，因过度追求功能分区而忽视了城市内部的联系，导致空间功能相对分散，经济活动在一定程度上受到了限制。随着城市空间发展模式由增量扩张走向存量优化，土地利用方式也由单一向混合转变。公共交通建设是保障城市优先发展的基础设施，城市空间规划与公共交通密不可分，作为一种新的空间组织方式，公共交通用地复合利用能够有效提高土地和空间的利用效率，最大限度发挥土地的经济价值，有助于实现城市经济、社会和环境之间协调发展。

李文翎、阎小培认为，土地复合利用能够将地上、空中和地下的交通有机结合起来[16]。李杰伟、陆铭认为，城市可以通过改善土地供应结构缓解“职住分离”，通过改进通勤方式、加大交通基础设施建设等提高通勤效率[17]。谢晶晶、何芳等在国外理论与经验借鉴的基础上，指出我国“以公共交通为导向的开发”模式（Transit Oriented Development，TOD）的土地复合利用存在的问题，并从顶层设计的视角提出建立以TOD为导向的土地复合利用差别化模式，构建轨道交通线路规划与土地开发经营规划协同机制[18]。倪维秋以日本东京和丹麦哥本哈根两城市为例，通过借鉴以轨道交通为主的典型国家的交通设施用地复合利用经验，在用地布局、开发强度和用地管理方面提出交通与土地利用的协同建议[19]。王锡福、徐建刚等以南京市轨道交通1号线建设为例，利用GIS手段从空间角度定量分析了轨道交通沿线居住用地、公共设施用地、工业用地和商业金融业用地差异情况，由此探讨了更为合理的城市轨道交通土地复合利用模式[20]。李岩、陈伟新等以上海虹桥综合交通枢纽为典型样本开展研究，结果表明网络化的交通组织和模糊化的空间连接是低碳视角下城市空间复合利用的显著特点[21]。黄合、宋金平等针对土地垂直复合利用，以北京市三环沿线建筑为研究区域，引入“活跃度”指标对建筑使用功能的垂直分布特征进行刻画，指出区域历史背景、城市发展规划、区位条件和地价水平等是影响建筑物复合利用程度的关键因素[22]。

2.2 公共服务用地复合利用

随着社会功能优化和民生水平改善，我国城市规划与建设还产生了“以公共服务为导向的开发”模式（Service Oriented Development，SOD）。该模式聚焦不同类型基础设施的范围扩展延伸和不同类型模式间的多样化组合包容,实现城市服务功能空间资源的优化配置。陈宇璇指出，SOD模式是在TOD模式的基础上拓展衍生出的，以城市基础设施为导向满足多元化公共服务需求的城市土地复合开发模式[23]。伏威等认为，城市政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移，使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和资金保障[24]。黄莉指出，公共服务用地复合利用有利于促进公共服务均等化建设，广东通过SOD开发模式塑造城市空间形态，促进区域均衡发展[9]。朱道焓认为，土地复合利用有利于改善城市功能的刻板分区，实现社区各个功能的有机复合[25]。王浩、吴大江探索了土地复合利用前提下的社区中心设计，从规划布局和建筑设计角度对南京市秦淮区国际路市政综合体项目各个功能用地进行了合理高效地分配[26]。石晓莎以福建南平北站片区建设为例研究指出，该片区建设实施结果表明以SOD为开发模式的新区建设能最大化地集约土地资源，使新开发地区的公共设施和市政设施同步建设，促进区域合作和城市自身功能完善[27]。胡春凤指出，市政基础设施复合建设是深圳市土地集约节约利用的趋势[28]。张小明以广州市南沙明珠湾的复合开发模式工作经验为例，分析了基础设施对城市用地“强反馈”的有效机制[29]。

2.3 产业用地复合利用

产业用地是城市产业发展的重要载体，随着新业态和新产业的快速发展及集聚效益的发挥，产业用地的空间需求呈现出非常态与不确定性[30]，对于区位空间、载体形态及配套服务设施等方面均提出了更高的质量要求。首先，在当前土地供给侧结构性改革与战略性新兴产业发展阶段，工业用地需要转变传统的管理思路与规划路径，以适应新业态、新产业的空间需求。顾岳汶、吕萍提出，可以通过调整工业用地核心规划指标、容积率与配套比例，满足新型产业发展的需求，提升投资开发强度，增加产出效益[31]。黄保华认为，工业用地配置制度改革对于工业用地的配置方式优化和规划管理完善发挥着引领作用，有助于业态升级和功能提升，在利益相关者收益分配均衡的条件下，逐步实现产业转型升级，推动区域经济发展[32]。新型产业用地集成研发、生产、总部经济、商业办公甚至住宅于一体，有效避免了产、城和人的分离。

其次，产业用地复合利用能够有效促进产城融合。唐健认为，实现产城融合需要土地复合利用政策的支撑，可推动相关区域从单一生产功能向城市综合功能转型[33]。谢新朋认为，土地复合利用可通过有序、有机、有效的土地功能融合，促进城市建设各项功能提升，缓解城市的土地资源紧缺[34]。唐爽、张京祥等以“人-产-城”特性转变为研究视角，认为健全土地复合利用规则，通过在横向或竖向空间中多种土地用途和建筑功能的合理、有效搭配，实现单一地块或建筑内部的多功能复合与多业态叠加，能够适应日益个性化的创新型经济发展需求[35]。

最后，全国各大城市为促进产业转型升级，已陆续出台了新型产业用地相关政策，在产业用地复合利用上均有所尝试和创新，虽然表述上有所不同，但兼容占比、容积率和分割方式等均有所相似。徐小峰、黄贤金等对上海新型产业用地政策进行了回溯和梳理，并归纳出其演进历程，即从政府管理到市场需求、从刚性管控到弹性适应、从统一管理到精细管理、从单一管理到共享协同的逻辑与转向，其中通过“规划分区引导+功能复合”来引导新型产业功能复合发展[36]。朱春晓从地块层面归纳出广州市产业用地复合利用的两种模式：一是工业用地兼容其他用地类型；二是设立新的用地分类[37]。焦思颖等指出，深圳市积极探索二、三产业混合用地供应，混合普通工业用地、商业用地、交通设施用地等用途。在龙岗区宝龙科技城选取一宗地作为综合改革试点项目，落实“规划融合，用地混合”的理念，将生产研发与城市生活服务协同发展，实现从“工业用地”到“产业园区”的转变，打造政府主导、国企实施的高标准优质产业空间供给模式[38]。贾帅对北京、南京、烟台、广州、成都、福州等城市的新型产业用地政策进行了梳理和对比，研究发现，新型产业用地政策具有用地高容积率、用地形式更加丰富、土地产权分割转让更加灵活、以产业发展集群化为导向的显著特点[39]。郑沃林、谢昊等将南京、深圳、天津等城市作为研究对象，探究创新型产业用地的供应和管理，研究发现用地政策引导与新型产业用地数量提升息息相关[40]。姚圣、陈培佳等以广州、东莞和深圳等城市为例，对新型产业用地政策的效能进行评价，对比指标主要包括企业类型、地块指标、功能配比和管控事项。研究结果表明：深圳市积极鼓励土地复合利用的制度政策有助于新型产业用地的发展，并促成了较多数量的用地案例，相比之下，广州市和东莞市的用地政策较为保守，在审批手续和管控力度上更为谨慎，申请通过的用地案例相对较少[41]。

2.4 乡村建设用地复合利用

不同乡村的自然禀赋存在差异，乡村产业发展也面临多元产业融合和土地复合利用等新情况，乡村建设用地的复合利用有利于促进乡村产业融合、助力乡村振兴，产业融合发展必然要求土地利用的多样性和复合性[42]，通过复合利用拓展土地使用功能，实现农村资源流量化、空间价值化。土地复合利用不仅是针对城市建设用地的土地利用方式，乡镇及部分农村地区也对土地复合利用进行了一定的探索。范华、许伟着眼于郊野地区的土地复合利用，以上海市金山区廊下镇为例，总结分析以现代化农业为特色的土地多功能利用先行做法与经验，该研究指出相较于城市地区，郊野地区土地复合利用需以保护耕地为前提，推进“生产、生活、生态”多功能协调，通过土地利用的方式激发农村内生潜动力[43]。李登旺认为，乡村产业类型、产业融合程度和产业空间布局均得到了发展，在土地利用方式和用地需求方面也产生了一定的变化，由单一的土地利用向复合式土地利用方向发展，但依然面临着建设用地指标保障不足、土地用途管制制度矛盾、乡村新产业新业态理念模糊和村庄规划缺乏的用地困境[44]。张佰林等认为，伴随着城乡融合发展，经济发达地区的农村居民点用地内部结构与功能逐渐呈现出复合利用的布局和特质，因此，着眼于不同尺度上的功能分区，将土地复合利用理念应用于农村居民点用地规划与重构之中，拓宽了土地复合利用的理论内涵和实际应用[45]。张田以重庆市为例，对于集体建设用地的复合利用方式进行探究[46]。典型案例包括重庆“巴渝民宿”盘活利用闲置农房，实现宅基地住宅和经营多元功能复合利用；大龙区龙水镇开展土地综合整治，复垦腾挪集体建设用地指标的空间复合利用；铜梁区“乡村会客厅”依托旅游产业，合理分配淡旺季基础设施的时间复合利用。

2.5 耕地复合利用

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。土地复合利用倡导不同使用性质或功能的复合布局。由于学界尚未形成统一的耕地多功能分类体系，因此，本文中的农用地土地复合利用实践主要从耕地的多功能性进行讨论。

耕地系统自身便是半人工、半自然的复合生态系统，孕育着不同的耕地利用功能[47]。耕地的多功能性已经得到广泛认可，但这种“多功能性”并非生产、生活和生态功能的直接叠加[48]，而是具有级联效应和耦合关系的各子功能的综合体。任立、张苗等指出，现阶段，耕地资源具有经济产出、物质承载、社会保障、生态涵养、景观文化等多种价值功能[49]。周小平等认为，耕地多功能作为农村土地复合利用的重要组成部分，对于形塑农村多功能具有至关重要的支撑作用[50]。宋小青等认为，实施农地多功能管理需要通过空间规划协调开发、利用和保护的关系，从而促进多功能地块的空间融合和生产要素在多功能地块间的流动和共享。耕地多功能管理不仅能够节约耕地资源、推动耕地保护创新发展，而且也是空间复合利用的有效方式[51]。赵华甫以北京市为例，指出北京市耕地利用方式趋于多样化，耕地多功能复合价值主要体现在生态服务功能、生产功能、社会保障功能等方面，倡导分区提升耕地复合价值，引导实现耕地多功能利用[52]。姜广辉等认为，耕地多功能具有层次性，分为基本功能和衍生功能，顺应社会经济发展阶段并与利益相关者耦合。基本功能主要包括生产功能、生态服务功能和景观文化功能；衍生功能依托于基本功能产生，生产功能衍生出粮食安全保障和农民社会保障功能，生态服务功能衍生出生态保护和空间阻隔功能，景观文化功能能够衍生出教育功能等[53]。

3 国外经验总结

国外有关土地复合利用的研究已从理论迈向应用探索，并涌现出了丰富的土地复合利用模式，本文主要从理论层面、概念层面和实践层面对国外土地复合利用发展进行简要梳理。但由于制度环境的差异，因此借鉴国外经验需要审慎。

3.1 理论层面

国际上兴起的英国城市复兴理论（U r b a n Renaissance）、美国城市精明增长理论（Smart Growth）和日本的社区建设理论（Machizukuri）均认为分离割裂的土地利用方式会导致职住失衡、通勤时间延长等，均强调了土地复合式利用及功能综合式开发，城市应追求多元化、多功能和综合性，重视土地利用类型的有机和融合[54-56]。近年来，各国形成的城市理论在土地利用方面都有一些共同点：城市形态紧凑，功能混合开发及鼓励公众参与,其中以新城市主义（New Urbanism）、紧凑型城市（Compact City）等空间发展策略为代表。土地复合利用作为城市理论的重要构成部分和实践的基本操作原则，已成为当今城市规划、建设和研究的重要途径之一。

3.2 概念层面

作为土地复合利用的雏形，土地用途混合起源于罗马，罗马城市建设中非住宅用途与住宅用途在水平和垂直方向交错混合的现象普遍存在，并在中世纪的城市中得到发展[57]。1961年，Jacobs在其著作《美国大城市的死亡与生活》中指出，各种用途的精细混合有利于创造充满活力的社区，即工作、服务和生活活动能够达到平衡与混合的公共领域[58]。公共领域作为一种土地利用类型，增加了当地的多样性。《美国大城市的死亡与生活》出版后，“多功能发展”“混合发展”等在规划文献中经常被提及。作为良好城市形态的理论之一，土地复合利用成为更加广泛的可持续发展战略的一部分，Grant认为，复合利用至少包括三个概念层次：第一层是增加土地使用的强度，如鼓励住房的形式和期限混合；第二层是鼓励兼容的混合物来增加使用的多样性；第三层主要涉及环境影响、噪声和交通。三个概念层次揭示了复合利用的模糊性[59]。Rowley认为，土地复合利用是一个模糊的、多方面的概念。一个特殊的混合开发情况是两个或两个以上变量的产物，不同开发情况下问题和机会也不同。他首次系统地提出了混合功能开发的概念化模型，就城市结构、环境、区位等方面能够映射土地混合利用的空间物理形式[60]。Hoppenbrouwer等认为，在过去的几十年里，多功能开发已成为欧洲和北美各城市的重要规划范式，但混合使用的概念在理论和实践中仍是模糊的。他揭示了一种混合用途开发的类型学，从功能、维度、尺度和结构四个视角优化了Rowley的概念模型，并将其应用于荷兰阿姆斯特丹东部港区的案例研究中[61]。

3.3 实践层面

国外的土地用途管制方式展现出较为灵活的功能兼容性。欧洲将复合利用视为城市复兴的重要组成部分[62]，美国将复合利用视为新城市主义战略的主要内容之一[63]。美国在城市、社区和建筑三个不同尺度进行功能复合的探索，美国城市土地协会将复合开发模式分为水平混合功能地块、混合功能步行区和垂直混合功能建筑[64]。采取功能组合形式对土地用途实行弹性控制，纽约湾区和旧金山湾区采用基于分区的通则式土地开发利用控制模式，在每一类基本分区下，以表单形式列明其相容用途，基于用途相容性而非地块用途进行土地用途管制，并通过基本分区、叠加分区、浮动分区等多种分区方式，提高规划管制的适应性和灵活性，探索拓展用地保障途径和方式，由此提高土地供应的实效性。

英国通过利用一系列规划法令控制土地复合利用的具体方式，以应对经济社会发展的具体问题[65]。1987年出台的《城乡规划（用地类别）条例》将土地和建筑物按用途划分为四类，允许城市土地用途在同类别中相互转化转换，并对每个地块分别进行政策阐释。1995年英国《城乡规划法令修正案》首次明确提及混合用途。2012年、2014年和2016年的《英格兰城乡规划法令修正案》和2015年《城乡规划法》又陆续加入了允许住宅与金融、商店用途混合的建筑用途转变，以及在商业或混合用途建筑中增加住宅的建筑形态变化。为了满足城市居民对餐饮外卖的需求，2020年的《英格兰城乡规划法令修正案》额外允许在现有建筑物内或周围土地增加提供临时性外卖服务的餐馆和咖啡馆的混合用途转变，以适应新冠肺炎疫情以来对外销售业务的要求。

新加坡为保证特定地块在规定时间和区域范围内可灵活调整功能而设定“白色地带”（white site），并放宽工业用地规划的变更管制，无需重新申请或缴纳其他费用，便允许“白色地带”和“商务地带”内的土地用途随时变更。新加坡受国土面积限制，十分注重空间层面复合功能的垂直化开发，多功能、垂直化开发减轻了新加坡的用地负担，提升了有限地块的利用效率[66]。

4 综合述评

通过梳理国内外有关土地复合利用的大量文献可以发现，我国尚未建立系统的土地复合利用体系，关于土地复合利用的相关研究尚处于探索阶段。本文通过文献检索、筛选、提炼与总结，对于土地复合利用研究作出以下述评。

4.1 土地复合利用的内涵尚未统一

整体而言，国内外对于土地复合利用的概念尚未明晰，没有形成统一的土地复合利用研究体系。概念内涵是展开问题研究的基本前提和重要依据，即使国外有关土地复合利用的研究成果丰硕，但仍尚未形成统一、完善的概念体系，概念的模糊性显示了“复合利用”内涵的复杂性。当前，国内不同学者根据自身研究方向，对土地复合利用提出了不同释义，虽对土地复合利用的内核在于功能复合的观点形成一致，但对土地复合利用的内涵缺乏深入、统一的探讨。由于概念不统一，因此在使用相关概念和相似表达时，概念内涵有区别、有交叉、有混用等，主观性较强。因此，形成统一的土地复合利用的内涵体系对于深化理论研究和实践应用均有重要的指导作用。

4.2 土地复合利用的理论研究不足

由于经济发展阶段不同，国外土地复合利用理论研究比国内早了近30年，理论探索已不再局限于土地和城市领域，与生态科学、环境科学、社会科学等学科领域密切相连，以更加全面的视角、更加综合的视野推动着理论的发展。相较而言，我国土地复合利用理论研究相对滞后，仍处于对国外经验的学习和推广阶段，主要集中于实践层面，关注点仍在城市规划、城市地理和城市空间上的复合利用。未来，我国应重点加强针对城市发展出现的具体问题和状况的研究，增加对土地复合利用的整体描述，以及对今后发展方向和实现路径的论述，真正与土地学科结合。

4.3 土地复合利用的研究尺度局限

由于我国人多地少的基本国情，较国外而言，我国土地复合利用的实践工作进展较快，不同地方在探索不同的实践模式，但研究尺度主要聚焦于城市土地空间利用效率和转型产业用地。比如上海、深圳、广州等城市土地复合利用虽已走在全国前列，但整体仍处于探索阶段，尚未形成可复制的经验和可参考的范式，中小城市仍缺少相应的政策支持和经验借鉴。产业结构分化推动着土地利用结构的变化，土地资源的优化配置和集约复合利用有其必然要求。近年来，以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，产业融合日益加深。乡村集体建设用地量大面广，其复合利用是深化土地制度改革、推动乡村产业振兴的创新路径。但经过文献梳理发现，现有研究对乡村关注较少，缺少对于乡村建设用地复合利用的研究。

4.4 土地复合利用的顶层设计薄弱

要加强顶层设计，完善土地复合利用政策体系，及时研究出台系统性的支持政策。农村一、二、三产业融合发展，新产业、新业态加速涌现，迫切需要通过土地复合利用提高土地产出效率。农村一、二、三产业融合发展，在土地利用方面体现出的重要特点就是复合性和多样性。要加强顶层设计，完善土地复合利用政策体系，及时研究出台系统性的支持政策，鼓励土地复合利用。对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能，合理优化观光休闲农业及共享农业等创新形式。

我国土地复合利用的发展尚处于探索阶段，相关研究在理论层面、实践应用、政策工具等方面均存在未知的研究空间，学界可给予较多的关注。如何结合现实情况，通过完善的土地复合利用政策工具设计，将其与空间规划的编制和实施紧密结合，是国家空间治理能力提升的核心议题；同时如何通过土地复合利用促进城乡融合、乡村振兴、共同富裕等也是需要关注的问题。