地方政府债务风险管理研究：现状对比、经验借鉴与启示建议

○袁金凌 李琪琦

1.中国人民银行四川省分行营业管理部 四川成都 610064

2.中国人民银行四川省分行 四川成都 610041

近年来，地方债务增量、提速、扩容均非常明显。2022年，地方政府通过新增债券发行方式融资的规模达到7.37 万亿元，相较2019 年增长了68.89%，为我国宏观调控发挥了市场“稳定器”的积极作用（闫衍等，2022）。随之而来的地方债务问题也开始备受关注，特别是“政府信用幻觉”（潘功胜，2013）所带来的城投债、隐性债问题。从昆明城投“最后一刻兑付”的投资者惊魂到贵州地方政府债务风险化解的“公开求救”，映射出目前部分地方政府已面临的债务困境。虽然有学者认为没必要“因噎废食”，我国并没有大规模债务风险爆发的可能（赵燕菁，2023），但地方政府债务早已被学术界视为我国经济的“灰犀牛”，是中国金融系统性风险的主要来源之一（张明等，2014；马建堂等，2016）。

防范化解地方政府债务风险是当前政府工作的重点之一。2023年《政府工作报告》指出，需要防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。因此，有必要进一步全面对比分析地方政府债务现状与风险累积情况，探讨完善我国地方政府债务风险管理机制。

一、基本概念及文献综述

（一）基本概念

政府债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，作为债务人，与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式。按照借债主体不同，政府债务可以分为中央政府债务和地方政府债务。将政府债务依据债务类型加以区分，其分类标准起源于Hana（1998）提出的政府债务矩阵，该分类标准从直接、或有和显性、隐性两个维度对政府债务进行划分，开启了政府债务分类标准的先河。但是Hana债务矩阵中政府债务的定义相对广义、宏观，且聚焦中央政府债务层面，虽然也得到了我国学者的认可，但并不能完全适配我国政府债务实际情况，尤其是我国地方政府债务占比较高、情况复杂，亟需更为细致、明确的分类标准。

根据法律定义，我国地方政府债务是指在一定时期内，地方政府作为债务的负责人，应当依照法律或者法定合同的规定，偿还包括或有债务在内的债务总和。目前我国公开的分类方式主要有两种：一是原银保监会依据风险大小将地方政府存在的所有种类地方债务分为三大类①即“一类债务”“二类债务”和“三类债务”。其中，“一类债务”包括：地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补贴事业单位、公用事业单位及其他单位举债、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。“二类债务”包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举债，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（包含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务；地方政府举债，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。“三类债务”包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举债，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。，并对其进行分类管理。从2015年后，开始对三类债务的增量做了不同程度的控制，严格限定“一类债务”新增限额，理论上不再增加“二类债务”和“三类债务”，从而防止地方债规模失控。二是根据《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》的分类标准，依据地方政府对债务的偿还义务程度将其分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三类。

虽然上述分类方式已基本实现地方政府债务种类全面覆盖，但是我国关于隐性债务和或有负债范围仍然存在较大的争议，尤其是随着地方政府债务问题日益严峻，部分学者重新探讨地方政府债务的内涵和边界。通过梳理已有文件、资料和文献，借鉴Hana矩阵维度，得到适用我国实际情况的分类方式（如图1所示）。

显性债务可以分为直接和或有，直接显性债务以地方政府债券和借款为主，分别代表地方政府直接融资和间接融资方式。政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括城投债、应付即预收款项、养老金、医疗保险缺口等。相较于显性债务，我国地方政府隐性债务形式多样且复杂，难以统计摸底，潜在风险大，需要对其规模发展和风险变化进行关注与研究。

（二）文献评述

西方经济学对于政府债务理论的研究起步较早，可以追溯至亚当·斯密（1776）提出的公共债务理论，直至20 世纪80 年代才形成地方政府债务的独立研究领域。虽然我国对政府债务的研究兴起较晚，但地方债的研究得到了深入发展，目前主要集中于三个方面：

一是分析地方政府债务规模膨胀的驱动原因和经济后果。学术界曾普遍认为，分税制改革导致中央与地方政府之间事权与财权的严重不匹配是地方债务形成的真正原因（唐云锋，2005）。龚强等（2011）也提出地方债务累积在于市场机制的不健全，有着历史制度根源。地方政府基于工业化和城市化需求，追求城市建设和经济高速发展（巴曙松等，2011），促使地方政府从弥补财政支出缺口的“被动举债”转变为“主动举债”。此外，我国体制中长期存在的预算软约束形成了“兜底预期”，财政透明度低更是为地方政府非理性过度举债造就了“温床”（吕晓敏，2022）。马勇和陈雨露（2017）认为杠杆率过高会破坏投融资关系的稳定性，对经济产生抑制作用，短期膨胀更容易放大负面冲击（李斌，伍戈，2022），甚至产生市场波动的“金融加速器”机制（高然等，2022）。

二是运用计量模型测度地方债规模发展的边界和阈值。刘金林（2013）以OECD 国家数据为样本，使用动态面板模型探讨合理债务规模，开启了定量研究的先河。其后，刘伟和李连发（2013）运用动态债务模型，张锋欣和史占中（2014）依托KMV模型，均试图测度我国地方债务的适度规模。张启迪（2016）对69个国家样本数据进行分析，得到债务存在单门槛效应关系，门槛值在78.5%。随后门槛模型被广泛运用于定量分析地方债风险。

三是对比和借鉴国外政府债务风险管理经验。李萍（2009）通过对比国际上转型期国家地方债务风险管理经验，为我国提供可借鉴思路。李燕等（2016）基于美国政府限额管理的经验教训，设计符合我国的限额管理机制。朱娜等（2018）对比美国市政债券和我国专项债券的特点与差异，为专项债制度构建提供建议。张路（2020）则聚焦对比研究国内外城投债风险治理问题。

综上，地方债务研究已经取得了丰硕成果，但也存在一定不足：一是我国经济处于预期偏弱、内生动力不足的特殊时期，地方债问题具有复杂性，风险管理并不是片面单一地降低规模；二是定量测度债务阈值大多基于整体规模和经济增速关系，忽略了债务的结构性问题；三是借鉴国外成功经验固然有参考价值，但债务风险管理要结合本国政治体制和经济发展实际情况，彰显我国特有优势。本文通过对比分析我国地方债务与国外主要国家地方政府债务现状，梳理现阶段我国地方债务区域对比中的实际问题，并借鉴和吸取国际上部分国家地方政府债务管理的经验与教训，结合分析我国的体制、经济、环境优势与现有的地方债务风险管理发展情况，以期提出更贴合我国实际的政策建议，服务于稳定市场、防范化解债务风险。

二、我国地方政府债务规模总体和结构现实情况对比

（一）国际对比

我国行政区划将省级及其以下均称为地方政府，美国和德国是联邦政府以下被称为地方政府，日本则是都道府县以下被定义为地方政府。

首先，将四个国家的政府债务率②债务率=公布债务余额/财政收入，债务率相对负债率，以当年本级财政收入而非GDP为底数，因此更反映一国短期偿债能力，即地方政府流动性情况。进行对比。对比中央和地方政府债务率情况（见表1），美国、德国和日本的政府债务无论高低，均集中于中央政府层面，地方政府债务率呈平稳或下降趋势，而我国中央与地方政府债务率均处于上升状态。我国地方政府债务率在2015年与美国和德国差异不大，但2018 年后，我国地方政府债务率掉头向上增长，与美国和德国差距逐步拉开，截至2022 年已达到173.61%，远高于美国和德国，一定程度上表明我国预算硬约束不足。相较于日本政府居高不下的债务率，我国中央和地方政府债务率总体仍然处于较低水平，具备一定的债务扩张空间，但债务率持续上升代表政府流动性承压，未来仍不容过度乐观。进一步将地方政府债务率进行分层级对比（见表2）。美国与德国的州政府及州以下政府债务率均呈现下降趋势，并且州政府下降速度更快。而从我国2015—2021 年数据来看，省级政府债务率从79.64%上升至151.73，省级以下政府债务率从131%上升至148.14%，总体各层级债务率上升，但存在债务负担向省级政府转移趋势，这与美国和德国情况恰恰相反。债务向省级政府转移也说明我国2015年后一系列地方债风险管理政策对规范地方政府举债具有正面效应。省级政府相较于市级或县级政府具有更高的债务管理和风险防范能力。

表2 中美德日四国地方债务分级债务率对比（单位：%）

其次，将中国与美国、德国、日本分级财政收入、支出与债务占比情况进行对比（见表3）。美国、德国和日本各层级政府财政收入、支出情况基本相匹配，债务集中于联邦（中央）政府。财政收支匹配是规范举债的根本，而我国自分税制改革后中央与地方政府之间财政收支长期存在不匹配问题，这在一定程度上助长了地方政府盲目举债的行为，表明我国现阶段财政体制改革的必要性，以此促进财权事权的平衡。

表3 中德美日财政收入、支出与债务占比情况对比

最后，我国地方融资平台和非标融资等造成的隐性债务问题较大。尽管我国提出“开前门，堵后门，修明渠，堵暗渠”，规定地方政府以发行债券的形式进行融资，但是在地方债务中债券占比并不高，2022年各省平均仅为30%左右。地方政府融资结构还存在进一步优化的空间。与发达国家债券市场相比，我国地方债市场化程度仍然偏低，主要机构投资者为商业银行。数据显示，我国商业银行持有超过90%的地方政府债券，同质化严重，造成买方垄断、流动性缺乏等问题，不利于地方政府债务风险分散。此外，在实际操作中，地方政府债券发行与财政性存款挂钩，影响正常拍卖和市场定价，并且存在项目质量不高、收益难以保证等情况。

（二）区域对比

2022 年我国各省份按照窄口径负债率从大到小排列，与财政自给率进行比较（如图2所示）。负债率与财政自给率基本呈现反向关系，中西部欠发达地区与东北地区的政府债务压力相对更大，东南部沿海发达省份的政府债务压力则相对较低。将债务数据细化到地市州层面，2022年我国300多个地市州中，共有12个地市州负债率超过了60%的国际警戒线，相比较2021 年增加了1 个。其中，排名前三的新疆克孜勒苏州、四川巴中市和黑龙江七台河市的负债率分别高达102.1%、95.2%和83.7%（见表4）。并且，全国负债率排名前15的地级市大多集中在新疆、贵州等经济欠发达省份，而排名靠后的15 个负债率较低地级市则主要集中在沿海发达省份。我国地方政府债务区域异质性显著，尾部风险逐步凸显。

图2 2022年我国各省窄口径负债率和财政自给率对比

理论上，债务可持续性的核心是偿付能力和流动性风险，即随着地方政府债务规模的膨胀，财政收入直接决定地方政府债务的偿付是否具有可持续性。自2015年新《预算法》实施以来，各省级政府通过发行一般债券和专项债券进行融资，其中一般债券和专项债券的偿还分别依赖地方财政的一般预算收入和政府基金性收入。从我国各省份财政收入情况来看（见表5），整体承压显著。一般预算收入平均增速略微下降，政府基金性收入在2022年以来平均下降幅度达到25.35%，尤其是债务负担较重的省份，财政压力持续加大。目前专项债券已经成为政府债券发行的主力，扩容提速明显，未来地方财政偿债压力或将进一步扩大。

表5 2020—2022年全国各省政府基金性收入与一般预算收入增长率

综上所述，一方面对比美国、日本和德国债务规模、结构与财政收支情况，美国、日本和德国的政府债务以中央政府债务为主，地方政府债务率相对较低，且中央与地方财政收支相匹配，而我国债务情况较为特殊，地方政府债务占比较高，并且央地两级政府收支不匹配；进一步细化地方政府债务分层级对比，德国与美国州政府及州以下政府债务率均呈现下降趋势，而我国地方政府各级债务率均处于上升态势，债务负担存在向省级政府转移趋势。另一方面，通过我国区域间对比，地方政府债务风险问题集中在部分欠发达地区，区域异质性加深，下沉风险加剧，并且近年来我国地方政府财政收入承压显著，尾部风险或将进一步扩大。折射出我国现阶段地方债务风险管理所面临的现实情况：一是预算约束硬化程度不足，财政体制亟需改革，改变地方政府财权与事权不匹配现状；二是虽然我国地方政府债务负担向省级政府转移，管理的规范性和透明度在提升，但仍处于初级阶段，市场化程度不高，配套机制待完善；三是地方政府财政收入承压下，区域异质性加深，尾部风险凸显，地方政府债务如何可持续发展值得关注。因此，需要全面分析国际上其他国家地方政府债务管理情况，吸收借鉴相关经验与教训，进一步优化我国地方政府债务风险管理机制，防范化解区域性重大风险。

三、地方政府债务风险管理国际经验借鉴

（一）主要国家地方政府债务风险管理分析

从国际债务规模结构与债务管理经验对比来看，各国的地方政府债务耐受性具有较大差异（Reinhart and Rogoff，2010），具体可以从债务情况与特征、经济体制与风险管控两方面总结分析主要国家地方政府控制债务风险的方法及原因。

1.从政府债务情况与特征来看，债务结构和融资方式对地方政府债务风险存在较大影响。美国和日本负债率高企，英国连续几年负债率高于欧盟警戒线，但都集中在中央（联邦）政府层面，地方政府债务占比偏低；德国和法国政府虽然维持负债率平稳，但仍然以中央政府债务为主，其中法国的地方政府债务仅占政府总债务10%—15%。中央政府信用通常高于地方政府，可以有效降低财政融资成本。此外，债务的种类也是关键因素。日本政府总体债务以内债为主，央行持有国债比例高，有财政货币化趋势；而巴西在20 世纪80 年代爆发了三次债务危机，其债务种类以外债为主，财政脆弱性增强。融资方式上，发达国家较为多元化，在风险可控前提下，以降低融资成本为目标。美国资本市场发达，债券发行可以降低融资成本；法国债券发行成本高且缺乏市场弹性，因此法国政府选择法国地方信用银行提供贷款为主要融资方式；英国近年陆续引入税收增量融资（TIF）、市政债券中介机构（UKMBA）等多种融资方式与平台，使地方政府债务融资市场参与主体更加多元化，以满足地方政府融资多样性和流动性需求。

2.从经济体制和发展模式来看，高经济增速、低利率、世界经济地位是提升债务耐受度的重要因素。通常而言，一国债务率高企极易引发债务危机，但债务耐受度是决定危机是否发生的关键因素。20世纪70年代，德国政府过度依赖财政扩张，债务率曾一度超过日本政府，但依靠改革驱动维持经济增速平稳向上，降低了债务率并长期保持低债务风险模式。20世纪90年代，日本经济在泡沫破裂后几乎陷于停滞状态，债务率长期高企，但日本政府实施低利率政策，截至2022年其十年期国债利率仅为0.27%，举债成本低，债务扩张边界得以拓宽，债务耐受上限提升。而美国凭借其高度发达的资本市场和美元的国际货币地位，在近年经济平均增速较低且处于“加息”周期的情况下，即便债务率高企仍未发生债务危机，主要系美联储通过“货币超发”向市场持续提供流动性支持，从而直接稀释其债务风险，并将由此产生的通胀风险转嫁他国。

3.从风险管控来看，虽然方式多样，但都依据自身国情制定有效防范债务风险的法律规则和预算约束。美国政府举债的法律制度灵活性较强，但采用预算硬约束，实行不救助原则，州政府也配备市政破产处置方案。日本虽然明确中央政府担保以此为地方政府增信，但地方政府融资必须获得中央政府的批准，且居民的高储蓄高资产，兼之日本拥有超过1.11万亿美元的外汇储备，为降低债务风险提供了重要保障。欧盟国家往往在政府债务的法规制定上更注意纪律性，德国仅仅在外部金融危机时会适当采用扩张政策，长期遵循“谨慎保守”财政基调；法国以政府资产作为债务担保以此控制举债规模，并遵循政府融资“黄金法则”③时任英国财长的布朗在1997年提出“黄金法则”，指确保政府在整个经济周期中所借全部债务仅仅用于投资，现金支出部分将完全由税收补足。。而巴西在经历债务危机后，出台严格的法律法规，实行预算硬约束，联邦政府接管地方债务并主导债务重组。严格的纪律性虽然能够很好地控制债务规模与风险，但是也会丧失一定的灵活性，弱化债务的正向作用，尤其会削弱基础设施建设投资，以及对经济逆周期的调节等。此外，美国和欧盟国家属于发达国家，城镇化程度高，偏重纪律性实行“保守的”债务管理法律法规更适配其经济发展现状；而巴西属于发展中国家，一味偏重纪律性而忽略灵活性，可能会对经济发展造成一定的负面影响。

（二）地方政府债务风险管理的国际经验

1.地方债务风险管理目标与机制。地方政府债务风险管理目标的核心是在防范风险的基础上，能够满足地方政府可持续性融资需求。其中包含两层含义：一方面是从本国实际情况出发，选择适当的融资方式，例如北美国家地方政府常常选择市政债进行直接融资，而欧盟一些国家偏好于银行贷款等间接融资方式；另一方面是通过完善风险管理等配套机制，确保地方政府具备足够的偿债能力，即将债务规模控制在地方政府的偿还能力范围内，避免违约、流动性等风险发生。各国也会综合衡量管理成本与债务风险，以此选择适当的方法来设置地方政府债务管理目标。如果不考虑风险，片面追求债务成本最小化，可能导致高风险的债务结构；如果一味控制风险而忽略了成本，则可能加剧地方政府的融资成本压力。例如澳大利亚、丹麦、芬兰、比利时、荷兰、葡萄牙等国家将地方政府债务管理目标设置为长期低成本发行、管理和偿还地方债务，并把风险控制在合理限度内。

参考Ter-Minassian（1996）的研究结论，同时结合主流分类标准，常见的债务风险管理机制可以分为四种类型：市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型（见表6）。四种管理机制并不完全独立相互割裂，也会穿插重叠，并且各有其优缺点和侧重点。因此，各国会综合考量本国的经济发展需要、金融市场发展程度、政治体制和法律法规环境等各方面实际情况，最终选择适合自身债务管理的模式。例如：美国拥有高度发达的资本市场，往往偏好于市场约束，以实现较低的服务成本，但同时由于其法治化程度高，也会采用明确的法律法规来约束地方政府举债行为，以此实现透明、公正的地方债务风险管理。日本属于单一制国家，行政权力集中在中央政府层面并且行政控制能力强，运用行政手段直接控制地方政府举债行为，但也可能会因为中央政府不了解地方政府实际需求，对地方政府发展经济的积极性造成消极影响。而共同协商型能够避免此类问题，有利于增强各级政府间交流和沟通，但该种机制依赖于国家的市场秩序和财政管理水平，更适用于人口少、层级简单的“小政府”国家。

表6 常见债务管理机制对比

2.地方债务风险管理配套机制。地方债务管理事中配套机制主要包括债务资金的运行管理和风险防控两方面。地方政府债务资金运行管理包括规定举债方式、界定债务收入用途、建立有效的偿债保障等对政府举债各环节的管理；而地方政府债务的风险防控属于财政风险预警的一部分，可以形成地方政府债务动态监管体系。目前国际常见的事中配套机制主要从法律、行政和市场三个角度出发共同对地方政府举债行为进行约束。

（1）立法约束。立法约束是通过强化宪法、法律法规和规章制度等顶层设计来有效限制、规范并引导地方政府举债行为。据不完全统计，在世界53个主要国家中，有37 个国家明确允许地方政府举债，但同时也对地方政府的举债权限进行了法律限制，其中最典型的国家是巴西。在20世纪末，巴西连续经历了3次大规模债务到期偿付危机，导致其经济发展遭受重创，于是政府以宪法、法律及各类规章制度逐步规范地方政府债务管理，避免重蹈覆辙。在1998年颁布财政稳定计划后，2000年5月巴西中央政府出台了《财政责任法》，从目标性规则、惩罚性规则和透明度规则等角度全面加强地方政府债务管理。此后巴西通过立法确立了以《财政责任法》及其配套法案为核心的公共财政规则，强化财政及债务管理责任，对地方政府举债行为进行严格约束。一是严格控制规模；二是规范举债途径和方式；三是对举债时间进行明确，以防止“借、用、管、还”脱节，如《财政责任法》规定州及市政府换届前8个月不允许举借新债。同样，20世纪70年代美国纽约州发生财政危机迫使州政府大力削减财政支出，甚至压缩市政福利性政策，导致公共服务大打折扣。为此，美国政府吸取教训，于1989年修订了《证券法》，加强对州政府市政债的管理，同时其州宪法和法律也对市政债的发行、用途和还款等各环节作出了明文规定。此外，南非的《市政财政管理法案》、秘鲁的《一般债务法》、匈牙利的《市政破产法》，以及欧盟成员国通行的债务标准《马斯特里赫特条约》等均发挥了立法约束作用。

（2）预算管理。预算管理是为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称，是财政管理的重要组成部分。管理严格、约束力度强、编制合理、透明度高的政府债务预算管理不仅有利于政府债务风险管理，还可以增强购买地方政府债券的信心，提升市场预期和流动性。国际上将地方政府债务纳入预算统一管理的国家有很多。具体运作上，澳大利亚对地方政府实行严格预算管理，通过权责发生制的政府财务报告体系在预算中真实完整地反映地方政府的财务信息，特别是债务内容，精确区分直接债务和或有债务。联邦政府和州政府都需向借款委员会陈述下一财政年度的净融资需求，借款委员会综合各级政府的财政状况、合理基础设施需求及这些项目对国家宏观经济的影响对债务项目进行复核。在巴西，政府收入和支出都必须由年度预算法批准，支出目标不明确或分配不受限制的举债应明令禁止。此外，年度预算法规定，禁止为时间跨度超过一个财政年度的投资分配资金，除非该投资项目包含在多年期计划（PPA）中或有相应的明确法律文书授权。美国政府自20世纪50年代以来便十分重视对预算编制方法的改革,在预算草案编制阶段具有预算周期跨年度特征，执行过程中机构健全、分工明确。美国预算管理职能由行政部门和立法部门共同承担，行政部门负责预算编制和执行，而预算审批和事后审计则由立法部门负责，并且预算严格遵守先审批后执行的原则。为了保证公开透明，预算草案需要公开征求意见。

（3）限额管理。债务限额管理是债务规模控制最直接的管理方式，即对债务总额设置“天花板”，以此来约束规模的无序扩张。1990 年，德国、印度尼西亚、日本、卢森堡和美国（仅在联邦政府层面）开始施行债务限额管理，随后债务限额管理在世界范围内被广泛运用。美国宪法明确国会批准举债的权利，国会使用一个总的债务上限数额替代不同类型债务工具的不同债务上限，这样可以赋予联邦政府更大的权限和灵活性，联邦政府通过多种举债工具的综合运用，降低利息支出，控制融资风险。美国对联邦政府债务实施限额管理的目的在于限制政府行为，约束其为满足财政支出扩张需求而滥发国债，防止因债务膨胀引发债务危机。但是自20世纪70 年代中期开始，美国联邦赤字财政成为常态，债务率也逐步上升，截至2022年联邦政府不断倒逼国会批准债务上限调整共计103次，尤其是在2008年后更加频繁。由此可见，美国国会不断上调债务限额的行为使得限额管理形同虚设，联邦政府的限额管理并未对债务规模起到约束作用。

（4）风险预警。风险预警系统运用现代化设备和正确的评价方法，构建科学的指标体系，可以对地方债务状态进行持续有效监测。从各国实践来看，美国俄亥俄州模式、哥伦比亚的“红绿灯”预警系统和日本2007 年推出的防范债务风险的法案是其中的经典案例。美国俄亥俄州审计局对地方政府的财政状况有三种量化标准，如果出现至少一种，则会触动风险预警机制，将地方政府列入“预警名单”，并开始对地方财政进行监视，当财务状况进一步恶化时，将转入“危机名单”，并且财政监控也会持续关注，直到确认财务状况好转才会将其从“预警名单”中删除。1997 年，哥伦比亚《358 号法律》将流动性指标和偿债能力指标纳入预警，两个指标分别确定亮灯区间后，若存在一个指标是红灯，则综合结果为红灯，地方政府处于严重负债状态，禁止贷款；若不存在红灯，存在一个指标为黄灯，则综合结果为黄灯，地方政府处于中度负债状态，贷款需要获得中央财政部允许；如果两个指标均为绿灯，代表政府可以自行举债。由于早期执行效果不佳，哥伦比亚在2003 年重新出台《795 号法律》，采取更为严格的评价标准，取消了黄灯，进一步限制地方政府举债行为。2007 年，日本新法案将实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率及未来债务负担率纳入风险预警机制，通过严格监控这四个指标是否触及其警戒线来判断地方政府是否正遭遇财政危机。若地方政府确实存在财政危机，则需要中央政府通过制订相应的财政重组计划来进行管控，将指标值降至合理范围内以应对债务风险。

（5）偿债保障。偿债保障对有效控制地方政府盲目扩张、减少债券违约起到作用，其中日本、英国、美国和法国是典型代表。日本中央政府在编制预算时，要求当地政府定期通过财政划拨设立偿债准备金，所计提的偿债准备金额度为当年地方债务余额的三分之一，以此保障地方政府偿债能力。英国政府为了缓解地方政府的债务压力，避免政府由于一次性偿付而导致流动性紧张，建立了债务本金4%的偿债准备金。但在2007—2008 年，该制度变得更为灵活，可以依据自有债务项目、性质和构成，结合谨慎性制度来确定适合自身的偿债计划，本质上是一种拉长债务还款周期，平滑收支波动的政策。美国的市政债券可由州及州以下地方政府或其他第三方进行担保或保险，包括州政府信用担保、银行信用担保和市政债券保险。州政府信用担保是通过地方财政为市政债券提供增信，而市政债券保险则由第三方保险公司提供保险服务。此外，美国还建立了偿债准备金制度，偿债准备金额度为当年偿还债务本息总额的100%—120%，或当年债券总发行价值的10%，未使用的偿债准备金只允许用于投资低风险的联邦政府支持债券，且投资期限不能超过偿债剩余期限。法国各级地方政府均建立了偿债准备金制度，当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以降低债务风险对地方正常财政运行的冲击。

（6）信息披露。地方政府举债信息披露有助于政府部门真正掌握债务情况，也利于公民行使知情权，加强对政府行为的监督，提升债务控制能力，防止因地方政府债务恶性膨胀而倒逼中央政府无限承担地方政府债务违约责任等道德风险的产生。

在世界范围内，预决算报告和财务报告是债务信息披露最常用的两种方式。国际上主要国家会遵循一定的会计准则，按照制度要求进行详细的债务信息披露，便于通过公共渠道接受大众监督，避免违规举债。例如：美国要求通过互联网和总统经济报告，对政府所有债务活动、负债数额及财政收支情况加以披露；法国则要求在地方财政预算报告中载明借贷总量、利息和新增贷款等各项信息。与此同时，也有部分国家采用编制资产负债表的方式进行信息披露。完整的国家和地区资产负债表承载着巨大的“能量”，不仅是刻画社会广义财富、摸清“家底”最有效的工具，还是揭示和预防风险，化解地方债风险的有力手段。英国和澳大利亚是最早编制政府资产负债表的国家，具有丰富的经验，统一的会计核算体系涵盖了所有的公共部门，其预算与财务报表的全面性居世界前列。

（7）信用评级。地方政府信用评级是地方政府在资本市场融资的先决条件。美国法律规定，州政府发行市政债时必须由标准普尔、穆迪和惠誉三大评级公司中至少一家进行评级，信用评级已经成为美国市政债发行过程中识别信用风险的主要方式。澳大利亚对地方借款融资的监督管理也很大程度上依赖金融市场信用评级制度，例如卧龙岗市在标准普尔评级后获得了A+信用等级，为其重要的市政工程融资提供了强大的信用保证。

3.地方债务风险处置与追责机制。

（1）风险处置。一是中央政府行政接管或兜底。当地方政府发生债务危机时，由中央政府或上级政府直接派人接管濒临破产的地方政府工作，并负责偿还其所欠债务。例如：法国政府规定，若地方政府运转不灵，不能按时偿债，则解散该地方政府议会并进行重建，在重建期间由对应省长直接执政，中央政府代偿相关债务，待新的地方议会和政府经过选举成立后，新的主政人员通过制定新的增税计划，逐步偿还所有的债务和中央政府代为偿还的垫付资金。中央政府的支持在债务危机化解过程中占有重要地位，尤其是在法治不健全的国家，中央政府行政干预优势在于重整能力强大，而弊端在于中央政府对地方了解不足，可能无法制定符合实际的财政重整计划。二是中央政府重组地方政府债务。从维护债权人借贷积极性角度出发，透明、规范的债务重组必不可少，其在促进地方财政自律的同时，能够给予债权人公平的债务索偿权。例如：在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定即便地方政府财务状况严重恶化，也需要偿付债务。2006年，日本夕张市由于经济转型失败陷入债务危机，2007年日本中央政府直接控制了该市的财政预算，剥夺了其自治权，并制定了为期18年的严格财务重建计划。计划内容包括：大幅裁减政府部门公职人员，将财政规模降低到原来的七分之一左右，将政府财政支出控制到最低，仅由最基本的财政支出来维持政府的行政职能；提高公共支出的使用效率；关闭公共场所以偿还353亿日元的债务；由北海道厅提供资金购买该市的债务。中央政府通过这些措施逐步改善夕张市财政状况，最终使夕张市财政趋于平衡甚至更好。澳大利亚联邦政府在州政府无法按期偿还债务时，会出面干预，进行救助。《澳大利亚联邦宪法》第105条规定：议会承受各项州债务；或根据最近的联邦人口统计，以州的人口为比例，承受其部分州债务，并对该项债务或其中任何部分予以调换、转期或合并。各州对联邦所承受的债务应予以偿还；债务利息应从联邦拨付各州的收入余额中扣除，如收入余额不足以抵付或无收入余额时，其差额或全部利息也应由各州偿付。从澳大利亚历史来看，新南威尔士的两次债务违约都得到了联邦政府的支持，但是联邦政府同时向最高人民法院起诉追究该州政府相关责任，随着经济的发展，新南威尔士州政府最终偿还了联邦政府为其垫付的金额。三是地方政府自行处理。中央政府明确宣布放弃对地方政府的救助，由地方政府自行处理。在阿根廷，当省政府出现债务危机时，省政府将以共享收入作为担保，与债权人商定一个比率限制，作为从共享税收中扣除的每日利息流量标准，且在清偿了债务之后才可以重新获得共享分成。匈牙利1996年的《市政破产法》指出，陷入财政危机的地方政府可以选择破产，也可以选择与相应的债权人通过调解等程序达成问题解决协议。

（2）追责机制。纠错追责机制需要明确问责对象和标准，落实责任承担，甚至涉及刑事处罚。新西兰地方政府如果连续28天无法全额和持续支付偿债基金的分期偿债额，地方政府债务委员会将向地方当局追索债务，或是提请高等法院指派一名财务委托管理人追索债务。巴西《财政责任法》对问责对象进行了确定，立法机构必须直接或在审计法院和各部门内控系统的帮助下，检查各级政府是否履行义务，对违反债务管理相关规定的地方政府给予惩罚，倘若地方政府债务规模连续8个月超过法律规定的限额则取消其举债权，更严重的情况则会采取收取债务违约赔偿金及削减预算和转移支付等措施，并且对不履行义务的政府责任人、公职人员，将给予革职、处以罚金，甚至判刑等处罚。南非《市政财政管理法案》中规定的问责对象是市政府的会计长、财务总监、负责财务管理的高级官员，或者政府实体中高级公职人员在财务上存在违反《市政财政管理法案》相关规定的人员。如果出现因未履行职责、决策失误造成无效支出或浪费支出，提供错误或误导性信息等过失责任时，将启动相应的惩戒性程序。处罚措施包括行政处罚和刑事处罚。秘鲁2005年颁布的《一般债务法》明确规定，违反债务信息披露相关规定的省或自治区将会被剥夺使用债务资金的权利。澳大利亚接受救助州政府官员除了承担革职或刑事处理外，还需要付出巨大的政治代价，例如新南威尔士州的债务违约致使朗格党在州政府连任竞选中惨败，失去了执政资格。

四、我国地方政府债务风险管理现状与实践分析

（一）我国体制特征情况分析

相较于国际上已经建立成熟债务管理体系的国家，我国地方政府债务管理仍然处于探索阶段，但我国具有政府行政力强、国有银行体系风险低、通胀水平可控等一系列自身独特的体制、经济与环境优势，为有效的地方债管理奠定了基础。

从财政体制来看，虽然我国财政体制与国外差异较大，造成了政府债务结构与管理上的差异，但也具有自身优势。我国属于单一制国家，中央政府拥有强大的行政控制和执行力，管理效率高，为防范化解地方政府债务风险政策的实施提供支撑。从经济状况来看，我国整体GDP增速近年来虽略有下降，但稳定在6%以上，远高于发达经济体平均2%和新兴经济体平均4%的GDP增速。数据显示，我国近十年平均通胀率为2.229%，2022年地方债付息占地方本级广义财政收入比重为6.3%，通胀水平低，债务利息负担不高。与此同时，我国平均赤字率为2.9%，各省赤字率未超过20%，国债在政府债务中的占比低，且央行未持有国债，不存在财政赤字货币化趋势，兼之我国外汇储备超过3.05万亿美元，稳居世界第一，居民储蓄率达到40%，表明积极的财政政策仍然具有充足的实施空间。从市场环境来看，我国地方债券市场国有金融机构持有九成以上，虽然流动性低，但抗风险能力较强，并且地方政府债务对应资产较好，部分发达省份举债空间充足，并且我国政府所拥有的国有资产庞大，国有资源充足，总体基本面较好。

（二）我国地方政府债务风险机制分析

我国2014 年新《预算法》以地方政府为主体的举债融资机制正式确立以来，推出了一系列规范地方政府债务管理的规章制度，“借、用、管、还”全流程逐步规范。举债环节遵循“开前门、堵后门”的思路，对地方债实行限额控制，并坚决遏制隐性债务增量。中央对地方政府的债务管理政策从指导性条款、体系性法规逐渐发展到规范性制度建设，风险管理配套机制也不断完善。

为提升市场化、透明化、规范化水平，我国探索建立了一系列常态化监管制度，限额管理、预算管理、信息披露和纠错问责等配套机制建设均有所突破和发展（见表7），但仍然以填补制度漏洞，防止监管套利为主，未形成完整、系统化管理体系，与发达国家的成熟体系存在较大差距。例如：限额管理分配额度等应该是一个动态过程，具体数值需要根据实际情况确定，和各省的额度、预算相结合。信息披露方面，存在会计科目标准缺失、统计口径复杂、债务分散、数据敏感、隐性债务等问题，使得数据公布不完整不连续、外部难以获取。虽然目前中国债券信息网、中国地方政府债券信息公开平台网、财政部政府债务研究和评估中心网站都对地方政府债券信息披露起到了一定作用，但仍然缺少权威、统一的地方政府详细债务信息公布渠道，尤其是隐性债务问题，尚有较大完善空间。

表7 我国地方债配套制度构建现状对比

（三）我国债务风险化解实践分析

回顾历史，每当地方政府债务集中到期、偿债压力持续增大之时，集中化解地方政府债务风险方案便会开启。我国在2014 年、2018 年和2020 年分别进行了三轮地方政府债务风险化解操作。

具体来看，“化债”主要采取地方债置换和市场化化债的方式，尽管每轮化债各有侧重点，但都有融资平台、金融机构、地方政府和中央政府等多方参与。首轮化债主要是将存量债务纳入预算管理，通过发行置换债将其“显性化”。2015—2018年，地方发行超12 万亿元置换债，基本将2014 年底不规范的存量债务置换完毕。第二轮化债则主要侧重化解隐性债务，且财政部提出的化债方式中，项目结转资金偿还、转为经营债务、借新还旧、破产清算等均为市场化化债方式。2020 年第三轮化债中，“特殊再融资债”作为置换隐性债务的重要地方债品种，其资金用途发生了改变，从此前的“偿还到期政府债券”变成了“偿还政府存量债务”。从化解效果来看，截至2022年末，广东省和北京市均在《2022年预算执行情况和2023年预算（草案）的报告》中提到，已完成全域无隐性债务试点任务。各省也积极响应，有序推出了隐性、违规债务的处置化解方案。“山西交控”和“镇江城投”的处置就是我国地方政府隐性债务处理的成功案例代表。山西属于内陆资源型城市，以国资委为出资人建立交控集团，与国有大型银团合作，提升其自我经营和造血功能；而地处经济发达省份的镇江市政府发挥行政职能，提出要严格控制融资成本，鼓励投融资平台提高直接融资比例，减少信托、融资租赁等高成本融资，设定年综合融资成本限额等目标，成功缓解了短期偿债压力。

虽然我国三轮“化债”效果显著，但是存在的问题也不容忽视。2020年12月，部分再融资债券募资用途中开始注明“偿还存量债务”，成为化解风险“主力”，发行规模高于同期地方债到期规模，存在“超发”现象。2023 年注明“偿还存量债务”的特殊再融资明显增长，前5 个月合计发行超1800 亿元，或与部分省市隐性债务“清零”等工作的持续推进有关，例如，2023 年初重庆财政预算报告指出，“发行再融资券650亿元，缓释当期偿债压力，指导区县规范开展存量债务展期重组”等。这一方式虽然在短期可以缓解各省份的“燃眉之急”，但特殊再融资债券需要用一般公共预算收入偿还，而一般财政支出中的社保就业、教育、卫生健康等“刚性”支出合计占比超一半，再融资用于置换“隐债”、缓解偿债压力的空间有限。面对未来仍然较大的还款压力，政府信用备受挑战。

五、结论启示与政策建议

根据我国的政治经济体制、财政、金融和市场环境等现实情况，尽管我国地方债短期不会出现大规模的风险爆发，但是随着近年来财政收支矛盾加剧，地方债务问题日益凸显，探索建立我国地方债务风险管理机制迫在眉睫。具体来说：首先，我国地方政府债务占据主导地位，预算约束硬化程度不足，市场兜底预期存在，难以约束地方政府过度举债行为，致使中央政府监管效果打折扣，财政体制亟需改革；其次，我国地方政府债务负担向省级政府转移，管理方式逐步常态化，规范性和透明度不断提升，但与发达国家成熟体系存在较大差距，仍处于初级粗放型阶段，存在市场化程度不高、限额管理缺乏科学动态性、信息披露口径难以统一等问题，各项配套机制有待优化完善；最后，我国近年来地方政府财政收支矛盾持续加剧，局部区域性和结构性风险累积，下沉风险和尾部风险暴露可能性加大。

各国在地方债务管理方面存在差异，但也有一些共同的规律和侧重点。一个完整的地方债务管理体系是以立法和制度为基础，以政府管理目标为导向，以明确的债务管理机构为核心，以地方政府债务资金运行管理、风险控制、危机化解及管理纠错与问责为主要内容的配套机制为保障。这一体系的良好运行需要中央政府、地方政府及金融市场的协调合作。因此，我国需要选择契合体制的道路和模式，充分认识到自身行政力强、国有银行体系风险低、通胀水平可控等一系列独特优势，综合梳理当前制度与实践成果，并借鉴他国成功经验，在经济转轨时期，进一步管理和把控风险，有效发挥地方政府债务对经济逆周期调节的正面效应，促进地方政府债务健康、可持续发展。

（一）从顶层法律制度设计出发，选择契合国情体制的道路与模式，完善优化管理配套机制，夯实地方债务风险管理基石

要加强法治建设，规范地方政府举债行为，从源头上杜绝过度举债和滥发债券，细化与完善地方政府债务风险管理配套机制，有效防范风险，促进我国地方债券市场发展成熟，维护政府信用和区域金融稳定性。一方面要正确认识我国经济、体制等各方面的优势，探索出真正适合中国的地方债务可持续发展道路与风险防范化解的管理模式。另一方面梳理总结国际经验，进一步优化完善我国地方债务管理配套机制，筑牢风险防范隔离墙，形成法律、行政和市场约束三方合力，推动地方债券市场健康发展。完整而充分的信息披露共享、信用评级和第三方审计机制是地方政府债券定价与市场化的前提条件。可以在全国范围内建立统一的会计标准与信息系统，并搭建政府信息共享平台，规范统计口径和会计科目，使地方政府债务信息在地区之间具有可比性且公开透明。同时，构建科学合理的评价指标体系和绩效考核制度，不是简单将其与是否能够创造账面收益挂钩，而要与增量性指标、债务额度等分配挂钩，以此设立预警机制，进一步借助市场力量来规范地方债券管理。同时，要进一步提升我国信用评级的有效性，增强评级结果区分度，并加强对评级结果的运用，强化市场约束力。

（二）加强中央政府监督管理，明确政府举债主体职责，避免监管盲区和套利，因地制宜发挥各方合力

一是强化中央政府监管力度。当前地方债市场还不能完全发挥资源配置的决定性作用,需要政府有形之手的调控，但地方政府举债又难免存在一定盲目性,且自我监督力度不够，需要中央政府加强对地方政府举债行为的监管，确保不发生全局性、系统性风险。强化对地方政府的指导,通过走访调研及时发现问题、指出问题、解决问题；适时出台规定明确地方债务尤其是专项债的限额管理和预算管理标准,硬化预算约束，杜绝违法违规筹借资金。二是明确政府举债主体职责，避免监管盲区和监管套利。目前我国地方政府债务监管部门的主体职责尚不明确，容易滋生重复监管、监管盲区和监管套利等现象，加剧地方政府盲目举债。因此，现阶段迫切需要建立全过程监管体系，覆盖地方债务“借、用、管、还”全流程，提升监管效率，避免行政资源浪费。三是因地制宜施政。根据当地经济发展现有水平和实际需求,落实地方债务的评价与管控，因地施策,避免政策管控“一刀切”，构建科学严谨的地方债绩效评价指标体系。对于目前的尾部风险，需要根据地区实际情况，合理出台化解地方债务风险的政策，尽可能做到“一地一策”。

（三）持续深化财政体制改革，完善预算管理、税收和转移支付等制度，减缓地方政府收支矛盾

地方政府事权、财权与有限债权相匹配是防范化解地方政府债务风险的内在保障，可以从根源上抑制地方政府被动举债引发的债务扩张和风险溢出，因此现阶段需要全面持续深化我国财税体制改革。根据我国经济形式的变化合理调整、划分并明确中央政府与地方政府事权与财权范围，改善目前地方政府事权和财权失衡的现状。适当将地方政府承担的民生服务、教育医疗等公共领域的支出责任向中央政府上移，减轻地方政府支出压力的同时，使中央政府能够更好发挥统一调控作用，以此弥合地区间公共资源差距，促进民生事业均等化发展，并在此基础上进一步完善现有预算管理、税收返还和转移支付制度。地方债务在逆周期、跨周期中的调节作用不容忽视，应从更长周期的视角看待地方政府债务的合理扩张，加强财政预算跨年度平衡，科学安排赤字及债务规模，预留应对经济周期变化的政策空间。同时强化中央监管力度，硬化预算约束，打破救助预期带来的地方政府依赖心理。此外，财税部门需要优化现有的主要税种，尤其是共享税种的共享分成比例，并且促进转移支付更好发挥结构性作用，适度向欠发达的偏远地区倾斜，防止其通过非理性举债来弥补经常性支出缺口。

（四）优化债务结构，降低债务成本，坚持改革创新驱动，扭转单一财政依赖，避免财政脆弱性加深

我国地方政府债务风险管理的关键是“严格管理新增，优化存量”，聚焦科学的债务空间管控、尾部风险防范与化解，从而防止风险外溢，而非简单降低绝对规模或者相对债务率。一是借鉴国外成熟经验，探索多元化融资渠道，以此分散风险，并且优化现有债务结构，防止流动性风险的同时降低融资成本，减轻财政负担。二是发挥创新作用，例如，丰富再融资债品种，进行债务滚动偿还，防范兑付风险，降低短期偿债负担，推进隐性债务显性化；充分利用基础设施建设创新工具——REITS（不动产投资信托基金），帮助地方国企优化资产负债结构，降低负债率，以市场化方式提高基础设施资产和资本金的流动性、周转率，从而提升企业整体的资产回报率，直接减轻地方基础设施建设带来的投融资压力，间接对地方财政基建相关支出压力起到减缓作用。三是改革驱动，摆脱土地依赖。地方政府要立足长远、未雨绸缪，充分意识到简单的扩张财政不是解决经济发展根本问题的“良药”，改革才是推动社会发展的动力。要盘活国有企业优质资产，提升经营利润与资本报酬率，并且适当提升国有资本上缴财政比例，以此激发国有资本内在动力，并且结合新经济发展探索补充性税源，适度拓宽税源税基，如碳税、数字税等，以此提升地方政府偿债能力、有效抵御债务风险，扭转地方财政土地依赖局面。