基于功能主义的生态环境损害救济程序整合研究

刘天鸽，王世进

(江西理工大学 环境资源法研究中心，江西 赣州 341000)

党的十八大以来，生态文明建设提升至新的高度，逐步成熟的生态文明建设思想是党统筹行动中的价值导向；同时，人民对生态环境质量的要求也在随着发展而逐渐提升，全球性的生态环境危机引起社会对生态环境损害愈发关注。国家的发展和群众的关注，推动生态环境损害救济立法、执法和司法的不断完善。我国业已设立多项救济制度，为生态环境损害救济提供多重保障。然而，现行环境法律制度之间还存在一定的交叉地带与空白地带，当特定行为落入其中，就会引发复杂的程序争论。对多种制度进行程序整合，是健全生态环境损害救济体系的重要环节。实现生态环境损害的集成式救济，完善救济程序的体系化构建，是生态文明发展中的重要目标。

目标一致、功能相似的一系列救济方式中：一方面，“两诉”(1)“两诉”即生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼。的适用区间高度重合，现行法律在诉前磋商、审理顺位和适用范围上的应对仍有不足，程序规则还有待进一步完善；另一方面，行政机关同时负责环境损害的公权处罚与私权索赔，传统公法命令与私法诉讼何者先行，行政权与司法权在这一领域如何分配，是完善救济程序无可回避的核心问题之一。本文拟从功能主义视角出发，尝试整合多种救济路径，实现程序整体的规范化与体系化。

一、生态环境损害救济程序的问题表现

我国目前的生态环境损害救济制度可大致归为两类：一类是以行政权为主导的传统公法救济，主要包括行政处罚、行政命令、强制执行等救济方式[1]；另一类是私法救济，通过“两诉”等方式，依靠司法审判对生态环境损害事实进行认定评价。私法救济诉讼程序的不足之处，以及公法救济中行政程序的不确定性，是生态环境损害救济程序整合需要解决的重点问题。

(一)私法救济中诉讼程序的不足之处

私法救济中，由于“两诉”在适用区间以及处理结果上高度一致，为避免对同一生态环境损害重复处理，既有规则通过安排“入场序位”解决诉讼冲突，规定优先审理生态环境损害赔偿诉讼。但该方法仅能临时缓和，未能从源头上化解“两诉”间的紧张关系[2]。具体而言，程序冲突主要表现在以下几方面：

1.诉前磋商规范性不足。受理生态环境损害赔偿诉讼前，法院需审查行政主体是否先进行了磋商。诉前磋商的成功与否、磋商协议的效力及司法确认的后果，势必会对环境民事公益诉讼产生影响。以“常州毒地案”为例：本案中，案涉污染土地有毒物质浓度严重超标，导致附近学校多名学生健康受损甚至罹患恶性疾病。环保组织以三家污染企业为被告提起民事公益诉讼，到二审胜诉历时近3年。政府机关在诉讼提起前就对涉案污染区域采取了修复措施，只是起诉时修复尚未全部完成，一审法院据此事实，认为环保组织起诉目的正在逐步实现，被告企业无法取代政府实施修复，判定原告诉讼请求不能成立。二审审理期间，案涉污染土体完成修复工程并通过验收。

当生态环境损害救济的目的通过其他途径已经实现或正在逐步实现时，环保组织提起环境公益诉讼的正当性和必要性值得商榷(2)参见江苏省高级人民法院(2017)苏民终232号民事判决。。与之相对，在环境民事公益诉讼先行判决后，磋商是否还有开展的必要？若政府磋商达成的协议与法院审判结果存在冲突，应当以谁的认定为准？对此，磋商与诉讼的连接缺乏精细规范。

2.审理顺位灵活性不足。当前确立的优先审理规则过于僵化，仍有待进一步完善。最高人民法院规定，受理“两诉”的法院应当优先审判生态环境损害赔偿诉讼，待裁判生效后再处理另一诉讼中未被涵盖的诉求(3)参见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020修正)》第17条。。需要注意，此处的审理顺位规则，“一刀切”式适用于所有处于受理状态的“两诉”，不论先后受理何种诉讼，审理阶段都采取同样的处理方式[3]。显然，这种顺位规则未顾及案件的实质审理进程。一律转向损害赔偿诉讼，不仅耗费了公益诉讼的司法资源，还存在降低修复效率的风险，缺乏一定的灵活性。

3.适用范围均衡性不足。现行规则与“两诉”并行的程序选择相矛盾，实质上抑制了环境民事公益诉讼的适用。若存在审理时未发现的损害，“两诉”相互之间可以补充起诉(4)参见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020修正)》第18条。，即“两诉”并轨运行，意在避免重复追责。但一般情况下，生态环境问题的牵涉广泛与修复困难，决定了环境诉讼花费成本高、技术要求高、专业程度高等一系列高投入标准。在社会组织已经投入大量人力物力调查并起诉后，因行政机关“中途参与”而断然裁定中止，是在破坏环境民事公益诉讼中原告的完整诉权，变相压制了原告的诉讼权利，进而打击社会组织参与诉讼的积极性，挤压环境民事公益诉讼生存空间，与“两诉”互补并行的初衷背道而驰。

(二)公法救济中行政程序的规范缺失

公法救济中的程序混乱表现为行政程序的规范缺失，导致公法救济路径选择不能公开透明，与私法救济衔接不畅，影响程序整体的协调性。首先，事件调查环节缺乏协调机制，程序矛盾突出。生态环境损害事件发生后，在政府部门、社会组织、检察机关等多方参与中，行政主体是否开展调查、调查进展如何，影响着环保组织和检察机关的工作开展，也关系到行政相对人的权利义务认定。实践中，政府部门环境执法信息公开偏重于损害事件调查结果的通报，过程性行为不为外界知悉，多方重复行为存在极大空间，引发私法诉讼与公法执法的程序冲突。其次，救济路径面临多重选择，增加程序混乱。行政机关兼具环境行政执法人和生态环境损害赔偿提起人的身份，对于行政执法和政府索赔的选择顺位，目前尚无规定。若允许其在二者之间自由选择，行政机关为避免成为行政相对人或其他利害关系人的起诉对象，可能直接绕过执法环节，将本应由自己承担的职责转嫁到法院上[4]。执法与索赔之间、行政权和司法权之间的边界与衔接还有待明晰。

总结以上程序混乱，救济体系程序整合需要考量的内容包括：诉前阶段各方主体的分工协调需要如何促进？政府主管部门正在通过环境执法或索赔磋商途径实施救济时，环境民事公益诉讼是否还有提起的必要？如果有必要，应当如何与政府机关的救济途径进行连接，保障“两诉”的并行？

二、功能主义辅助下损害救济程序混乱的原因检视

功能主义研究范式主张将法律视为一种社会事实，结合某一法律的生发背景及其社会作用来认识法律[5]，试图在法律规范与社会需求之间构建平衡机制。依据功能主义的立场，制定法不是法条白纸黑字表达出来的显明事实，它存在一定的理论争议。要确定制定法的内容，既不能依赖法律条文，也不能对其作主观任意评价，而应当在法条和制定法的框架下，通过解释使人们认知并发现客观、正确的法律[6]。对还在“摸着石头过河”的生态环境损害救济法律建设而言，功能主义研究具有必要性。

遵循规范主义研究范式有助于把握“两诉”关系本质，但“两诉”理论基础问题争议已久，尚未出现优势学说，短期内难以为解决程序混乱问题。而从功能主义研究视角，即便多种制度的功能侧重不同，但救济程序的最终目的一致，均指向生态环境自身的保护与修复；同时，生态文明建设中的系统性要求，使得生态环境损害救济面临更复杂的挑战，公法程序从结构到功能的变化，亦是构建法律体系中需要考量的因素。在法律目的相同、功能变化未定的基础上，功能主义研究具有可行性。

从功能主义视角分析，环境民事公益诉讼独具的预防风险功能足以界分“两诉”适用之重合。但单纯界分适用不能解决公法救济程序问题，无法实现救济程序的体系协调，探寻权利冲突的内生原因有其必要性。结合“两诉”彼此之间的功能互补关系，重新梳理各方主体的角色功能和权责分配，审视诉讼功能实现状况，主体职能错位、协调机制缺失以及制度功能偏离，是引发救济程序混乱的直接原因。

(一)三方主体职能错位消减优势发挥

多方主体参与本身就潜藏着引发程序混乱的风险，如果缺少合理安排，主体行权发生碰撞在所难免。而在生态环境损害救济程序中，行政机关、检察机关与社会组织三方的权责分配都存在错位情况。

1.行政机关未能取长补短。生态环境损害赔偿不具有风险预防功能，未能使行政机关原有的职能优势贯穿救济全过程，抑制了主体优势发挥，同时加剧了行政机关缺乏外部监管的固有问题。当前“两诉”审理衔接的顺位安排，是基于行政机关在生态环境损害救济中的落实优势。而生态环境损害事前预防优于事后补救的理念为国际普遍认可，作为环境政策与技术规范的制定机关，行政部门对重大环境风险认定难题的解决亦具有技术优势。但现实情况是，此关键环节缺乏政府主管部门的介入，仅依靠能力相对弱势的社会组织和检察机关。此外，行政机关的强势力量与监管制度与监管者的单一形成鲜明对比，缺乏监管的问题没有得到解决。生态环境行政机关享有生态环境权利及其损害索赔权利，承担环境监管义务[7]，并且集许可权、管理权、磋商与诉权于一身，趋向形成闭合的救济执行系统[8]，却仅有环境行政诉讼一种主要的监督途径。在监察委员会设立后，检察机关更多集中于对司法系统内部进行监督，仅由其一类主体对环境行政执法进行监督，并不能形成强有力的监督机制。预防功能的缺失导致职能优势显现得不足，监管制度的缺位产生主体行使权利的质疑，都制约着行政机关的优势发挥。

2.社会组织困于能力缺陷。从2015年到2018年，环境公益诉讼制度正式运行以来的四年间，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件共205件[9]。这一数据显示，大多数社会环保组织并不热衷于通过环境民事公益诉讼维护环境权益，制度实践效能低于预期。现行审理顺位又进一步打击了其提起环境民事公益诉讼的积极性。赋予环保组织起诉权利，本意是引入社会多方主体广泛参与环境治理，呼应公众在生态环境治理领域行使权利的迫切需求，深化发展社会与政府间的合作治理关系[10]。然而，生态环境损害案件往往情况复杂、牵涉广范、专业性强，这就意味着案件的审理需要耗费大量的人力物力，体量不够的公益组织资金来源不稳，一般支撑不起诉讼消耗，法律也缺乏配套的补助制度。此外，环境民事公益诉讼的被告往往是经济实力强大甚至有国家机关支持的企业[11]，社会组织不仅缺少与之抗衡的实力，还处于单打独斗甚至与政府对立的不利处境，无法与行政主体的救济形成合力。

3.检察机关面临诉权争议。检察机关原本的职能是提起公诉与司法监督，具有鲜明的公权力属性，与平等自愿存在内在冲突，其强监督属性会导致整个民事诉讼的程序产生倾斜。具体案件中，检察机关的强势地位，不但影响到当事人的平等抗辩，还会影响到法官的裁判公正[12]。检察机关在民事领域本身不具有进行一线执法的职能，也没有经验优势，由其发起对生态环境损害的民事诉讼，既不能发挥职能优势，又会造成诉讼程序中的权力失衡。

(二)主体协调机制缺失产生信息壁垒

生态环境损害救济机制的衔接安排本质上是行政权能和司法权能的优化配置问题，主体间协调机制的缺失使得关键环节存在信息壁垒，多种救济路径之间缺少清晰合理的安排，造成救济权利行使多管齐下的局面。

依据环境公益诉讼的程序规定，民事公益诉讼中，法院需要在受理后10日内告知相关环保部门(5)参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(2020修正)》第12条。；检察公益诉讼中，检察机关应履行诉前公告程序，公告期满后没有符合起诉条件的机关或有关组织提起诉讼，检察院始有起诉权力。与之相比，关于生态环境行政执法或磋商的信息公开，立法中的信息报送限于行政内部建设，只强调了对重大专项执法检查等情况的信息公开。实践中，政府部门的执法信息，往往以环保督查的形式公示，聚焦于处理结果与执法方式优化，较少涉及到政府与非政府机构之间的合作交流。

救济程序中，事件处理信息的流通，极大程度依赖于检察机关、法院的职权与社会组织的主动申请，对政府机关而言，由外向内的信息流入远远强于对外输出。行政机关对生态环境损害事件的通报，集中于案件处理基本完成的结果通报，程序启动及处理过程关键节点的信息流通尚有不足。目前，在湖北省、辽宁省、山西省等地方，陆续发布了生态环境损害赔偿专项工作的信息公开办法，内容基本涵盖调查、鉴定评估、赔偿磋商、诉讼等事件处理的全过程和各环节，各方主体协同机制正在逐步完善，仍需进一步加强。

(三)公益诉讼功能偏离引发实践困惑

公益诉讼的逻辑起点在于无法通过环境行政执法或者传统民事诉讼制度为环境公共利益提供足够充分且有效的救济[13]。作为一种引进的新型制度，环境公益诉讼与传统诉讼存在较大差异，它在本国土壤中发挥了何种功能？在本国实践中发生了怎样的变化？

美国环境公民诉讼授予公民既能起诉污染者又能起诉政府的权利，尤其重视运用公民诉讼的监督作用，认为把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法律上远比用于取缔个别污染源上有意义[14]。德国环境团体诉讼为确保行政机关主导环境公益保护，对起诉进行了诸多限制，起诉对象也仅限于行政机关，其功能无疑定位于监督执行之诉。法国的协会诉讼中，对基于错误决定导致污染产生而提起的行政诉讼，严格限制起诉前必须首先请求行政救济，确保所有行政救济穷尽，功能上同样是监督执行之诉的定位[15]。上述各国普遍认为，加强对政府环保职责的监督，是使生态环境损害救济更具成效的选择。

中国的环境执法监督主要依靠行政诉讼，环境民事公益诉讼仅针对生态环境损害事件提起诉讼，彰显出克服行政救济固有缺陷，进行环境管理的递补执行功能。民事公益诉讼主要功能的不同，是中外在此制度上的主要区别。公共事务管理中，行政执法活动必然受到多方面利益考量的制约，出于拓宽民主参与渠道、探索多元治理方式之实践需求，将这一制度的功能定位于递补执行并无不妥。但实践效能低下的问题，的确源自于功能偏离。在社会组织直接参与治理确有能力不足、检察机关起诉主体资格存疑的缺陷困扰下，是否需要调整目前的功能定位？如果不改变功能定位，又应当如何调整？对此，需要进一步审视是否存在实践上的误区，并进行相应调整。

三、功能定位下生态环境损害救济中的实践误区

民事公益诉讼实效不佳，是损害赔偿诉讼的诞生基础，但因“两诉”衔接规则的不足，未能避免救济程序出现混乱。从公益诉讼的功能偏离出发，省思救济程序整合中的不足，对程序体系的构建具有重大意义。

(一)私法救济制度生发的功能逻辑

在私法救济机制建立之前，环境保护工作仰赖行政执法工作的开展。但传统行政执法聚焦于惩戒环境危害行为，忽视了生态环境本身的保护与救济。环境公共利益主体不确定且内容广泛，这决定了它难以通过单一主体或单一路径得到全面的保护和有效的救济。多元主体参与、多种路径并存的救济体系，是制度发展的必然趋势。为弥补传统机制中救济生态环境本身受损之局限，进一步明晰公众环境权益。近年来，我国开始探索以审判为中心的生态环境损害私法救济模式，由此展开了对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿两种新型制度的研究。

我国环境公益诉讼的立法活动始于2012年《民事诉讼法》的修订，在2014年修订《环境保护法》2015年1月第一次颁布并完善形成《环境民事公益诉讼解释》，2017年修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等一系列立法活动中，制度规则不断得到完善。私法救济已经存在一个趋近完善的救济制度，为何又诞生了与原有制度高度相似的另一种救济制度？在功能主义视角下，社会组织起诉的案件总量持续低迷，检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼案件的数量占比极高[16]，并且主体资格饱受质疑。环境公益诉讼救济效果不理想，生态环境功能价值受损依旧严重，形成“企业污染、公众受害、政府买单”的困局。

公法救济的固有缺陷需要更高效的私法救济补足，而参考域外经验，政府直接主张生态环境修复或修复不能之赔偿，是救济生态环境损害最为高效的选择[17]。在新时期“实行最严格的生态环境保护制度”[18]的任务要求下，更严格追责的赔偿制度应运而生。制度建立之目的在于实现生态正义，落实“损害担责”，严惩加害者，达到保护生态环境、维护环境公益的目的[19]。制度关注重点区域的生态环境损害救济，通过严格追究损害责任，实现损害价值填补。

生态环境损害赔偿通过严格追究生态环境损害责任人损害责任实现其功能。履行环境监管职能的环保部门在长期执法工作中积累的资源与经验，决定了生态环境损害赔偿制度的主体优势和专业优势；磋商前置程序的引入，将生态环境损害责任通过协议约定直接指向赔偿义务人承担，免去了司法环节的漫长处理流程，规避了生态环境损害救济中客观变化的干扰，使其相较环境公益诉讼更具成本优势[20]。

(二)环境公益诉讼的功能定位与实现路径

由于生态环境损害原因行为与损害结果间因果关系的复杂性，明确量化生态环境损害结果是一项长期性难题，行政机关执法能力有限[21]。在权力配置、经济发展等诸多因素的制约下，行政主体执法动力不足。此外，损害赔偿诉讼同时排除了行政机关违法行为被诉的可能，监管缺失的问题雪上加霜。以上的限制和需求，呼吁行政以外的私主体力量参与环境管理活动，由此引入以社会组织和检察机关为起诉主体，直接求助司法力量的环境民事公益诉讼。检察机关的职能即是追究渎职行为，对行政机关在生态环境损害救济中渎职行为的调查，无论从起诉资格还是办案经验角度都具有不言而喻的权力，因此不再将监督功能分配给环境民事公益诉讼。虽然这样的功能定位与原本的诉讼制度产生了较大差异，但中外法治状况在理论基础和客观事实上均有较大差异，不加变动地适用国外的功能定位必然与我国法治建设产生矛盾。

环境民事公益诉讼的功能定位只包含递补执行法律之功能，是符合中国生态环境损害救济的实际情况的。一方面，引入多元主体参与环境管理，对行政救济种种“失灵”情况进行补充救济，回应了多元治理的社会需要；另一方面，行政机关在生态环境损害救济体系中的绝对主导与信息壁垒，也导致了一般社会组织或公众直接参与监督诉讼存在相当的困难，在司法各环节都面临着更高的能力挑战，因此，将监督功能分配给检察机关有其必要。

问题在于环境民事公益诉讼实践中功能实现的方式走入了误区，与诉讼功能导向相背离。我国环境行政救济的重点问题在于行政机关公益保护中立性受多方因素影响，对监管者本身的监管缺失。参考国内外学者普遍认同的“行政权优先”原则，环境民事公益诉讼原本的制度设计中，通过寻求行政之外的救济力量督促行政机关积极履行职权来实现其功能，是更为高效合理的途径。因此，环境公益诉讼并非是通过构建主体同盟对环境行政救济进行补强，而应当是偏向监管行政而非直接执行的途径来实现其功能定位。在不改变环境民事诉讼功能定位的基础上，社会组织和检察机关与行政机关之间不应当是同盟关系，而应当是监管者与被监管者的关系。环境民事公益诉讼实现其递补执行功能的理想方式，是吸纳其他主体对行政主体进行监管，督促其行使职权，在外力监督下迫使其克服执法能力、执法动力与监管不足的局限。

依据目前的程序规则，环境民事公益诉讼起诉人没有诉前公告或者其他寻求行政手段的起诉限制，法院将案件告知政府环保部门后也没有中止审理等处理规定。“两诉”程序设计层面相互独立，没有发起的优先顺序。如此，环境公益诉讼实现公益维护目标的具体路径，变形为通过对环境行政权的补强来弥补环境行政救济之不足。这种平行执行的功能实现路径，的确契合当前环境行政执法的部分现实，但违背“监管监管者”的功能实现路径导向[22]，不同主体主张环境权益时各自为政，导致公法救济与私法救济、不同的私法救济制度之间，都不能形成高效有序的合力状态，成为引发程序混乱的根源。

四、生态环境损害救济程序的整合建议

虽然理论基础仍存在较大争议，但“两诉”目的一致，都是为了维护社会公共利益，这一点受到普遍认可。从广义上来理解，公共利益与私人利益相对应，是一种具备由社会成员共同消费之可能性的利益诉求[23]。“两诉”共同服务于可持续发展目标，为维护环境法的正义价值和秩序价值而进行法律救济[24]。在诉讼目的一致、诉讼请求基本相同的情况下，“两诉”规则发展的趋同是意料之中的结果，整合两种高度相似的制度程序具备可行性。整合的主要思路及具体对策如图1所示：

图1 生态环境损害救济程序的整合流程

(一)行政主导贯穿救济程序始终，以行政救济为中心协调分工

对于索赔诉讼与行政监管何者更宜优先的问题，司法作为公平正义的最后一道防线，应聚焦于对行政权进行合理、有效规制，确保遵循权力配置基本规律[25]，不宜过于积极主动。结合行政主体在环境执法中的优势地位，对司法权与行政权之间的选择，应当坚持行政优先原则，充分尊重行政机关的意见。在程序完善的具体对策上，应当确定行政公法救济手段先于行政主体索赔诉讼的次序选择，将公法救济手段放在救济程序的第一位。此外，建议加强行政主体参与生态环境风险预防的法治建设，或将生态环境风险预防功能纳入生态环境损害赔偿诉讼，发挥行政机关的能动优势，将行政机关的主导作用贯彻到救济全过程。

(二)以预防性救济界分环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿

以预防性救济界分“两诉”，与此前提出的将环境风险功能纳入生态环境损害赔偿诉讼并非互相抵牾，而是短期对策与长期目标的关系。对生态环境风险进行规制，无论从理论上还是实践上都存在相当的困难。环境公共利益范围边界模糊导致风险认定难以把握，如果想要赋予行政机关规制风险的权利，扩大行政权，必须保证配套监督制度的跟进。这牵涉到法治体系建设，是一项艰巨的长期任务；同时，环境治理中事前预防的重要性不言自明。以预防性救济界分“两诉”符合当前应对环境风险规制的实践需求，是体系建设中的阶段性任务，对风险规制仍发挥着重要作用。

就具体程序而言，在生态环境面临损害风险时，社会组织首先应当将风险情况报告当地相关行政机关，由行政机关进行风险评估，决定采取行政救济措施、提起磋商或不予处理。行政机关的处理有两种选择：第一，若认为风险可控没有处理必要，需要书面回复提交报告的社会组织，并充分说明不予处理的理由；社会组织得到行政机关回应后，认为其不作为理由不充分、确有继续追究必要的，即可提起环境民事公益诉讼，并向检察机关报备，有关证据调查、技术鉴定等专业工作，可以向检察机关申请协助。第二，认为需要处理，以及在履行职权过程中发现的生态环境遭受损害情况，应当对生态环境损害风险及损害后果责任人提起磋商，并邀请提起风险报告的社会组织参与磋商过程，保障公众充分参与磋商阶段；责任人拒绝参与磋商或磋商失败，行政机关应当提起生态环境损害赔偿诉讼；对向行政机关提出风险报告的社会组织，应当在诉讼中将其吸收为共同原告。

此处的程序设计，既符合行政救济优先的基本原则，又充分衡量了主体能力优势。在此程序中，社会组织的参与权和知情权得到了进一步的保障。社会组织是环境公益诉讼的权利主体之一，虽然相比国家机关，普遍存在资金与能力上的弱势，但一个具备相当资质和规模的环保组织，对生态环境损害案件的发现和调查确实会起到不可忽视的作用。

(三)主体衔接代替顺位衔接，将生态环境损害赔偿作为诉讼程序核心

权利主体职能错位与协调缺位是“两诉”程序冲突的原因之一。因此，促进主体职能归位、完善主体协调机制是解决程序问题的正确思路。基于“两诉”制度设计的高度一致性，制度审理顺位衔接不能解决制度设计趋同产生的权利纠纷，促进多元主体间的交流衔接，保障不同主体在各环节的充分参与，实现救济程序的总体整合，是解决程序冲突并化解内在矛盾的有效措施。

整合方式上，以损害赔偿立法为核心，满足行政主导生态环境损害救济的职能归位要求，贯彻行政救济优先原则，充分发挥主体优势和制度效能，与生态环境损害公法救济形成一体化建设；同时，从救济效果看，相较于环境公益诉讼，损害赔偿的主体优势和磋商设置，使得程序耗时更短、目的更容易达成，既能改善生态环境损害救济中的力量失衡，又能满足平等的要求。

具体程序上，建议立法和执法上同时加强环境监管与磋商活动的信息公开。检察机关加强与社会组织的交流合作，面对环境公益诉讼案件的报备，应当及时审查行政机关不作为的理由，开展调查工作，确定其是否存在怠于行使职权的行为。若认定相关机关存在渎职行为，则进入环境行政公益诉讼程序，追究其责任。以检察建议督促相应行政机关履行职责，对发出检察建议后仍然拒绝履职的机关，启动环境行政公益诉讼追责；同时，检察机关不再作为起诉主体，回归监督职能，以相关人的身份发出公告，积极协商法律规定的其他机关和社会组织发起环境民事公益诉讼。

五、结语

生态环境损害覆盖领域广泛，单一主体或单一程序是不能达成全面有效的救济效果的。公私法协同、不同制度规范协调，是环境治理立法所追求的最理想成果。生态环境损害救济程序体系的构建，意在针对生态环境损害的不同阶段进行相应安排，确保不同主体与不同救济手段的权利匹配，保证不同程序之间的有序启动并推进。多元主体作为制度的执行者，彼此联动配合，互助互监，是制度贯彻落实的基本保障。将高度相似的救济制度进行程序整合，明确救济中行政机关的主导力量，赋予社会组织与检察机关更多的监督权利，是提升救济工作高效开展的有效办法，也使司法机关免受经济发展、地方政绩等权力因素的裹挟，秉持公正、高效的价值理念。在环境法典编纂的大背景下，分类梳理散落于各种部门法中的环境法律规制，针对不同领域的环境问题进行体系化建设，亦是今后环境法治建设的重点工作。