国家审计防范系统性金融风险的逻辑、作用与路径

■/ 徐京平 张可雨

一、引言

金融是现代经济的核心，是实体经济的命脉，更是推动经济社会发展的重要力量。金融安全与经济社会稳定发展密切相关，维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件战略性、根本性的大事。然而风险与金融相伴而生，随着我国金融业发展壮大，风险种类增多，复杂性增强，风险后果也更加严重。维护金融安全的首要任务就是防范和化解金融风险，尤其是系统性金融风险。习近平总书记指出：“防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。”在全球经济一体化进程加快的大背景下，如何防范化解系统性金融风险，保障金融市场的稳定和健康发展，成为了金融领域关注的焦点。作为国家战略实施的重要工具和金融安全的“守护者”，国家审计将防范系统性金融风险摆在突出位置，通过对金融机构和金融市场的跟踪审计，及时反映新发展过程中危及金融安全的新情况、新问题，发挥专业性强、触角广泛、反应迅速等优势，及时揭示风险隐患，不断提高金融治理体系和治理能力的现代化水平。

二、文献综述

（一）文献回顾

系统性金融风险的定义尚未统一。Minsky（1995）认为系统性金融风险是指突发事件导致的金融信息传递发生阻塞或者中断的现象。Benoit et al（2017）等认为系统性金融风险是指同时对多个市场参与者产生严重冲击。杨晓光和王云（2022）将系统性金融风险的概念划分为三类，即内生型系统性金融风险、外生型系统性金融风险和混合型系统性金融风险。西方研究系统性金融风险的代表性理论有：Minsky（1982）的金融脆弱性假说、Diamand &Dybvig（1983）的金融挤兑模型、Kregel（1997）的“安全边界说”、Fisher（1933）的“债务—通货紧缩理论”、Stiglitz &Weiss（1981）的“信息不对称说”、Banerjee（1992）的“羊群效应”导致金融脆弱性理论、Carlos（1985）的金融自由化导致金融危机的理论。可以将系统性金融风险的成因分成外部影响因素和内部影响因素两类（陈少凌等，2021）。经济周期和政策干预是主要的外部影响因素（陶玲和朱迎，2016）。内部影响因素包括金融的脆弱性（Giglio et al，2016）、高杠杆经营（方意，2016）、存贷款期限错配（Brunnermeier &Oehmke，2013）、代理人的道德风险（Bongini et al，2015）等因素。我国系统性金融风险的具体表现包括：地方政府债务庞大导致的杠杆风险（张影，2022）、网络迅速发展导致互联网金融风险（纪建传，2023）、过度的虚拟经济引发资产泡沫风险（王媛媛等，2022）、融资结构失衡导致的银行部门风险（陈小宪和何珊，2022）和人民币汇率波动产生主权货币风险（王学龙和石振宇，2021）等。防范系统性风险对于维持金融体系和实体经济稳定至关重要（宋玉臣等，2019）。一是坚持党中央对金融工作的集中统一领导（陈雨露，2023）；二是发展壮大实体经济（庞加兰等，2021）；三是深化金融体制改革（张欣，2012）；四是健全金融监管体系（吴茂光和冯涛，2022）；五是强化安全能力建设（涂明辉和谢德城，2022）。

防范系统性金融风险是国家审计保障经济社会稳定发展的重要抓手（张荣刚和李静，2023）。新形势下国家金融风险治理面临的新趋势与新挑战，因此加强新时代背景下国家审计防范系统性金融风险研究有着至关重要的意义（王家华和周子威，2020）。关于国家审计与系统性金融风险的研究主要集中在国内。叶陈云等（2023）基于双向战略协同视角，运用理论分析的方法，分析了深层次金融生态环境的现状，进而探讨了国家审计化解系统性金融风险的核心功能、约束因素与治理路径。许奕和张宝贤（2022）从影响我国经济高质量发展的系统性金融风险入手，借助免疫系统理论，分析了如何在系统性金融风险防范过程中开展防范审计，达到促进经济高质量发展的目的。张凤元和吕平章（2020）通过汇总和分析2013—2018 年审计署金融审计结果公告，提出防范系统性金融风险的实现路径。许莉和王月（2019）以银行业为例，阐述了国家审计防范系统性金融风险的目标实现过程。

（二）文献述评

综上所述，国外学界对国家审计与金融风险防范相关问题的研究比较早，研究的范围和领域较广，采用研究方法及相关研究成果比较丰富。相较而言，国内学者文献研究主要特点包括：一是国内学者研究起步比较晚，大多数成果集中于对金融风险的研究，近些年来逐渐重视对系统性金融风险防控的研究；二是在研究内容方面，学者们主要对系统性金融风险的具体表现、成因根源、影响因素、危害后果和防范措施等展开积极探索；三是在方法的选择上，既有传统的规范分析法，也有引入各种模型进行量化分析的实证分析法。但现行研究成果较少从国家审计的视角出发，也未构建起较为完善的国家审计协同防控系统性金融风险的保障制度体系。因此，关于国家审计和系统性金融风险的研究还有一定的探索空间。本文对国家审计防范化解重大金融风险的内在逻辑、作用机制及治理路径展开进一步梳理与论证，以期为从事系统性金融风险研究的学者和金融监管部门提供一些思路和借鉴。

三、国家审计防范系统性金融风险的内在逻辑

防范系统性金融风险，有其内在的微观、中观与宏观逻辑（王学凯和樊继达，2020）。国家审计既关注单个被审计金融机构微观层面的风险点，也关注跨部门、跨产品、跨区域的交叉传染风险，更注重从全部金融机构、金融产品和金融市场的宏观、整体角度去把握系统性金融风险，在防风险与稳增长之间寻求平衡。

（一）微观逻辑：国家审计处置单个金融风险

系统性金融风险虽然是一种共振性、体系性和全面性的金融风险，但金融风险的突发性和感染性强，单个金融风险事件如果不能得到有效处置，就很可能形成多米诺骨牌效应诱发的区域性金融风险，甚至威胁到整个金融系统的稳健运行。系统性金融风险一般会经历萌芽、积累、爆发和处置四个阶段。在萌芽阶段，系统性金融风险常表现为单个金融机构的临时性、流动性风险事件，也就是说系统性金融风险的爆发往往是由单个金融风险通过传导和放大导致的。2008 年，世界经济遭遇了上世纪30年代大萧条以来最严重的一次危机。这场危机的爆发就源于美国住房市场的崩溃，随后波及到全球金融市场和实体经济，最终导致了全球范围内的经济萎缩、失业激增、政治危机和社会动荡。从防范风险的角度来看，作为国家治理体系重要组成部分的国家审计，基于政策引领的宏观视角，能够通过审查金融机构内部控制、公司治理情况等，发现违法违规问题，从而防范和处置微观金融风险。于此同时，国家审计向监管机构和公众披露其风险管理情况，可以促使金融机构提高透明度和披露水平，增加金融市场参与者对金融机构的了解，并帮助监管机构和投资者更好地评估风险，以降低系统性金融风险发生的可能性。

（二）中观逻辑：国家审计阻隔交叉金融风险

系统性金融风险不只表现在单个金融领域，也表现在跨产品、跨行业、跨区域的交叉传染风险。近年来，随着人工智能、区块链等新一代信息技术和金融创新的迅猛发展，资本市场的运行模式和行业生态正在发生深刻变革，由此放大了金融风险跨产品、跨行业、跨区域传染的可能性。然而，交叉性金融风险缺少有效阻隔。国家审计作为国家顶层设计和国家战略实现的重要工具，肩负着防范金融风险，维护金融安全的使命和责任。首先，国家审计作用于跨产品的交叉性金融风险防范。围绕着金融机构同业风险、流动性风险、信用风险等重点风险隐患指标，国家审计可以对金融机构评估结果在安全边界内的金融产品提前展开预警，及时发现苗头性风险问题，进而采取措施予以报告，避免潜在风险演变为实质风险。其次，国家审计作用于跨行业的交叉性金融风险防范。国家审计构建权威有效的监管体系，通过评估不同行业之间存在的金融风险传导和相互关联性，并与各个行业的监管机构和金融机构进行沟通和合作，共同应对跨行业的交叉性金融风险，减少风险的蔓延和对整个金融系统的冲击。最后，国家审计作用于跨区域的交叉性金融风险防范。审计人员能够评估金融机构在不同区域的经营是否符合各地的法律法规和监管要求，并检查是否存在潜在的跨区域风险点，从而提出改进建议，加强跨区域金融风险方管理和防范能力。

（三）宏观逻辑：国家审计稳定国家经济增长

系统性金融风险不加以控制，会蔓延至整个社会，对国家金融安全产生威胁，甚至会破坏世界金融秩序。研究发现当金融风险超过一定水平后，宏观杠杆率的继续上升会对经济增长造成负面影响，从而减缓经济增长，增加系统性金融风险发生概率（黄倩等，2021），因此从宏观层面来看，必须将稳定经济增长作为宏观逻辑考量。防范系统性金融风险不仅是为了守住不发生系统性金融危机的底线，更重要的是为实体经济的发展创造良好的金融环境，促进经济平稳增长。国家审计作为一种全方位、立体化、深层次的国家治理活动，能够最大限度释放监督效能，检查各级政府部门和金融机构的政策落实情况，并纠正经济市场体系中低效或失效的问题，解决金融监管盲区，推动构建安全和高效的现代经济体系。另外，在风险导向型和绩效导向型结合的现代审计模式下，国家审计能够审查系统性金融风险的发生源、传导路径、影响范围和整体变化趋势，并站在维护国家金融安全和稳定经济增长的宏观角度，对整个金融行业网络化、复杂性系统进行全面审查和研究。

四、国家审计防范系统性金融风险的作用机制

（一）动力机制

资源配置理论的核心思想是在一定范围内，借助市场这只“无形的手”，有效地分配社会有限资源以实现最佳效益（刘胜强等，2023）。社会资源配置是通过一定的经济机制来实现的。在资源配置是通过不同层次的经济主体实现的条件下，实现不同经济主体的利益，就成为它们配置资源的动力，从而形成资源配置的动力机制。但由于市场调节的自发性、盲目性和滞后性特征，会导致“市场失灵”和严重的社会资源浪费，这就需要政府这只“有形的手”进行宏观调控。

国家审计既是政府调节经济的工具和手段，也是资源配置的一种动力机制。因此国家审计可以依托资源配置理论的动力机制防范金融市场失灵时的系统性金融风险。从微观层面上看，发现揭露金融机构违法违规问题和案件线索是历年来国家审计在金融领域取得成果的突出表现之一。从中观层面上看，国家审计将证券、保险、信托等方面的创新金融产品纳入监管范围，关注是否逃避金融监管，规避国家宏观调控政策的限制，还对地方金融机构在资产实力、内部管理等方面的薄弱环节予以关注，发挥审计自身优势，防范可能形成的局部区域的系统性金融风险。从宏观层面上看，国家审计作为政府职能部门，能够配合其他金融监管部门，密切关注国内外经济形势发展变化，有力揭示金融市场中存在的薄弱环节和系统性金融风险隐患，并及时以审计报告的形式提出完善体制机制方面的建议。总之，和市场的作用机制一样，国家审计能够依托资源配置理论的动力机制，应对金融市场失灵时产出的系统性金融风险，帮助金融体系健康、稳定、可持续发展。

（二）信号传递机制

信号理论是在双方信息不对称的前提下发展起来的，包括信号传递和信号甄别两大方面。信号理论认为，行为主体对其他客体的引导来自于实施行为后传递信息带来的影响效果。信号传递机制是具有信息优势的一方采取某种行动，向信息劣势一方发送信号。向外传递信息者为信号发出方，通过信号获得信息的则称为信号接收方。根据信号传递机制，国家审计具有信号传递功能（魏明和邱钰茹，2015）。

国家审计机关作为政府重要职能部门，能够依托信号理论的信号传递机制防范系统性金融风险。一方面，国家审计能够通过信号传递机制将信息传递给其他政府部门。国家审计机构可以监测金融机构和金融市场的运作情况，一旦发现系统性金融风险及其传递可能影响某一地域、某一系统、某一市场乃至整个金融系统稳定，能够及时发出风险预警信号，并以审计报告等形式向有关部门和金融机构反映，这有助于保护金融体系的稳定性和可持续发展。另一方面，国家审计能够通过信号传递机制将信息反映给社会公众。站在社会公众和纳税人的角度，国家审计要做到公开透明。金融机构信息披露不足导致信息严重不对称，使社会公众无法真正了解金融市场状况，这种信息不透明会进一步导致金融资源浪费和金融风险的增加。国家审计通过审计活动将涉及公众利益的金融信息传递给社会公众，不仅能保障政府部门和社会公众的正当利益，而且能一定程度上避免由于信息不对称引起金融风险。

（三）全链条闭环机制

目前，国家审计已经形成“防病”“查病”“治病”的工作链条。遵从“防范——揭示——应对”的逻辑主线，国家审计防范系统性金融风险的全链条闭环机制包括：“防病”端的事前预警和防范作用、“查病”端的事发揭示和反馈作用、“治病”端的事后抵御和整改作用。

1.“防病”端：事前的预警和防范作用。通过开展国家审计，及时发现金融苗头性、倾向性和趋势性问题，及早感知风险，提前发出预警，发挥国家审计在前瞻性、预防性和预测性方面的建设性作用。首先，国家审计机关可以对金融机构的运营情况进行审查，评估其风险状况，并向金融监管机构提供有效的预警信息。这种方法可以有效地避免金融企业内部的资产质量下降、投资风险增加等问题，有助于保护金融体系的稳定性和安全性，预防系统性金融风险。其次，国家审计机关可以对信贷、投资、融资等方面的资金流向进行审计，评估金融机构的资金使用效率和风险控制能力。通过审计结果，可以及时发现和解决金融领域中的潜在问题和风险点，最大限度地减少系统性金融风险的可能性。此外，国家审计机关还可以对金融监管机构进行审计，评估其监管能力和监管效果，并提出改进建议。这种方式可以促进金融监管机构进行监管方式的创新，提高监管水平和效率，进一步增强对系统性金融风险的预警和防范能力。

2.“查病”端：事发的揭示和反馈作用。国家审计既是国家金融活动的监督者，也是金融信息的监督者和公正者。依据动态审计金融风险监测机制中的风险识别与等级判断系统，国家审计会依法行使监督职能。具体来说，国家审计揭示和反馈系统性金融风险主要表现在以下几个方面：一是发现风险隐患。通过对金融机构、企业和行业进行审计，在经营状况、内部管理、财务状况等方面发现存在的风险隐患。二是揭示违法违规行为。国家审计可以按照相关法律法规对金融机构和企业进行审计，尤其是对涉嫌违法违规行为的审计，揭示其存在的非法经营和治理问题。三是识别风险来源。国家审计可以通过梳理各类金融机构之间的资金流动情况，及时识别并揭示存在的风险来源，包括关联方交易、影子银行、套利操作等。通过事发的揭示和反馈作用，国家审计可以帮助政府和监管机构更全面、准确地了解金融市场的风险情况，提高对金融风险的预警能力，有力地促进金融市场的稳定和健康发展。同时，审计机关还可以根据审计结果提出相应的意见建议，促进金融监管体系建设和完善，保障金融市场的安全和健康。

3.“治病”端：事后的抵御和整改作用。国家审计作为监督政府财务收支、国有资产使用和管理、行政机关绩效等方面的制度安排，在防范和化解系统性金融风险方面发挥了重要的作用。首先，国家审计可以通过识别问题、提出建议、监督整改、公开通报等方式，发现金融领域存在的违法违规行为、风险隐患或管理不善等问题，及时发现和识别可能导致系统性风险的根源。其次，基于审计发现，国家审计机关向有关部门提出合理、切实可行的问题整改建议，促使有关部门及时采取措施解决风险问题。此外，国家审计机关对整改工作进行监督，确保整改措施得到有效落实，也可以对审计结果进行公开通报，提高社会知晓度和监督力度，促使有关部门更加注重防范系统性金融风险的工作。可以说，国家审计在金融监管方面的事后抵御和整改作用，可以有效提高金融监管机构的防范和处置金融风险能力，以审计推动开发性金融服务质效，为持续性提供高质量金融服务保驾护航。

基于此，构建国家审计防范系统性金融风险的作用机制，如图1所示。

图1 国家审计防范系统性金融风险的作用机制

五、国家审计防范系统性金融风险的治理路径

（一）高质量推进审计全覆盖，全面构筑审计监督体系

审计全覆盖是党中央、国务院交给审计的重大政治任务。在揭示金融风险方面，审计部门应该充分发挥触角广泛、反应快速等优势和经济运行“探头”作用，结合具体审计领域，深入揭示重大经济贪腐、重大财务舞弊、重大会计失真、重大生态损毁等突出风险，及时反映影响金融安全的苗头性、倾向性、普遍性问题，推动有效防范各类风险连锁联动，全面构筑审计监督体系，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

一是要将研究型审计贯穿于审计工作全流程，针对审计审查出的金融领域问题，站在宏观管理部门角度，研究问题产生根源，形成审计专报，提出切实可行的审计建议，促进有关部门通过追责、完善制度等方式及时止损、规避风险。二是要加强政策跟踪审计，重点金融机构重大政策措施落实、业务经营建设、防范化解风险长效机制、内部风险控制制度建设等情况，揭示政策传导过程中存在的“中梗阻”等问题，推动金融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度，促进政策精准发力，巩固提升经济回稳向好态势。三是要加强预算执行审计，防范金融监管部门在资金使用过程中存在的不规范、不透明、不合理等问题，提高审计管理资金使用不恰当风险能力。四是要加强金融绩效审计，通过对金融机构行为的“经济性”“效率性”“效果性”进行评价，达到“防范风险、未还清、促进发展”的目的。

（二）完善审计监管协作机制，形成金融联动监管合力

完善审计监管协作机制，能够实现优势互补，提高工作效率，有效凝聚监管合力，将审计监督优势持续转化为治理效能。首先，全国各级审计机关要密切配合，分工协作，完善统筹高效的协同审计运行机制，增强联合审计防范系统性金融风险的能力。各级审计机关在党的统一领导下联动协作，能够发挥上下级审计机关整体监督合力，增强开展审计活动的系统性，显著提升系统性金融风险防范效果。其次，国家审计部门和其他金融监管部门应充分发挥各自职能优势，依托双方在监管对象、监管范围、监督方式上的互补性，积极完善审计监督与金融监管协作机制，强化监督成果运用，共同推动金融健康发展。由于审计的处理权具有一定的局限性，通过加强与其他金融监管部门的协作，将审计监督职能叠加给其他具有管理权和处罚权的部门，能够更好地发挥审计对金融机构的监控作用，协同推进防范系统性金融风险。最后，审计机关与公、检、法、税务、海关等部门建立协作机制，能够形成“1+X”联动监督网，不断提升发现问题的精准度，从而达到对于系统性金融风险防范的目的。这就要求国家审计与这些部门实现信息的对接，同时搭建好审计信息与金融机构信息的对接，确保审计人员在实施审计的过程中能够打破信息壁垒，充分获取和利用数据进行分析，实现对金融机构和整个金融市场的全面监管和风险防范。

（三）搭建立体审计信息平台，强化金融风险防控能力

搭建立体审计信息平台，把监督体系与治理体系对接起来，构建“横向到边、纵向到底”的全方位立体化审计监督大格局，形成长效化、制度化震慑，能够强化金融风险防控能力。审计署需要调动全国审计机关的积极性，构建上下联通的防范性审计网络平台，在金融领域利用审计专网实现对审计工作的上下联动，实现“多种资源，一个平台，共享应用”。与此同时，审计机关还需打破数据孤岛，与其他行业一并搭建多行业联网审计平台，有效实现跨行业数据共享和关联分析，最大限度满足审计工作需要，在推动审计信息化建设的同时，充分发挥国家审计对系统性金融风险防范的作用。第一，需要构建管理中心，这个管理中心要能够统一进行决策和资源的调度。在审计人员实施审计的过程中，管理中心监控审计的进展情况，并且根据审计反馈的情况进行信息的整理、分析和判断，根据不同情况调整工作思路和决策部署。第二，要建立一个信息资源的共享和传输平台。这个平台要能够剔除无效信息并形成信息分层，审计人员可以通过这个平台查看审计项目的进展、审计人员的分布、相关的法律法规等信息，实现一个平台将审计资源整合的目的。第三，还要有一个信息交互的渠道，各主体能够依托这一渠道实现信息的传输。这有助于建立良好的沟通渠道，加强分工协作，提高审计对金融机构的监督能力。

（四）加强审计技术方法革新，提升金融监管科技水平

近年来，随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新并日益融入经济社会发展各个领域全过程，科技赋能审计业务并推动审计技术方法革新是发展的必然。《“十四五”国家审计工作发展规划》要求，“加强审计技术方法创新，充分运用现代信息技术开展审计，提高审计质量和效率”。国家审计要利用好大数据技术，在审计的监督防范与金融风险的化解中提供强有力的技术保障。首先，要进一步整合数据资源，建设大数据分析平台。这个平台要能够获取并实时更新数据，保证数据的广度和深度，有效利用审计所需的银行、保险、证券等金融行业以及其他行业的相关信息。以信息化的手段实现金融市场的全覆盖，将货币市场、资本市场、外汇市场、债务市场等数据与财政、税务、工商等相关数据联系在一起，并建立科学的风险预警指标体系，提高识别金融风险的精确度和及时性。其次，利用大数据技术搜集信息，并对搜集到的信息进行系统化的整合管理。不仅要对收集到的金融结构化数据和非结构化数据进行预处理，用以保证数据的质量。同时要注重数据的储存，结构化的数据可以储存在建立好的审计平台之中，以便于审计人员的使用，非结构化的数据由于其数量庞大、种类繁多和储存难度高的特点，应当储存在光盘或磁盘等移动储存设备中。然后，审计人员在对海量数据收集、存储和管理后，应当结合大数据技术对这些数据进行分析，有效地从数据的挖掘中发现可能存在的金融风险并确定审计重点。最后，实时数据分层管理，进行信息资源的共享，在保证数据安全的前提下，实现数据的有效传递。在共享机制下，审计人员能够充分利用信息资源开展工作，增强对金融风险的识别、分析和应对能力，促进数据分析在金融市场中发挥预防性和建设性的作用。除了大数据技术外，国家审计机关还应当主动适应区块链、人工智能、云计算、物联网等技术的发展趋势，不断开发新的审计技术方法，为保障金融市场的稳定健康发展提供有力的技术支持。

六、结语

防范和化解系统性金融风险，有效维护金融稳定，不断提升金融服务实体经济质效，能够推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，全方位助力推进中国式现代化建设。国家审计作为国家治理免疫系统中必不可少的组成部分，能够提高系统性金融风险防范能力。本文从微观逻辑、中观逻辑和宏观逻辑三个层面论述了国家审计防范系统性金融风险的内在逻辑，并通过动力机制、信号传递机制和全链条闭环机制进一步分析了国家审计对系统性金融风险防范的作用机制，最后提出了四条治理路径：一是高质量推进审计全覆盖，全面构筑审计监督体系；二是完善审计监管协作机制，形成金融联动监管合力；三是搭建立体审计信息平台，强化金融风险防控能力；四是加强审计技术方法革新，提升金融监管科技水平。