农地二轮延包实施进路

安海燕 何金彪 陈韬宇

[摘    要] 第二轮土地承包到期后农地顺利延包是促进乡村振兴之根本。当前我国第二轮土地承包到期后再延长三十年面临“有人无地种，有地无人种”与“保持农户承包地稳定”的现行政策相矛盾、无地少地农民以及“两头占”“两头空”“外嫁女”等特殊群体的利益处理这两大突出问题，制定具体农地延包方案迫在眉睫。基于贵州省XF县“第二轮土地承包到期后再延长三十年”试点的调研发现，二轮延包中存在着确权收尾工作难完成、延包主体资格难认定、土地细碎化难处理、延包协议难签订等困境。解决这些困境的实践逻辑为建立登记颁证机制、农户自愿有偿退出承包和未承包地管理机制、缺地少地农户承包地调整机制、矛盾纠纷化解机制、农地承包经营权长效管理机制。具体而言，农地二轮延包的实施路径包括：完成土地确权工作；化解延包矛盾纠纷；承包地退出、收回与管理；数字化赋能农地承包经营权长效管理；政府组织成立专班予以落实。

[关键词] 土地承包经营权；二轮延包；未承包地管理；农地确权；土地流转；乡村振兴

[中图分类号] F321.1  [文獻标识码] A [文章编号] 1002-8129（2024）01-0074-12

土地是农民安身立命之本，土地承包关系稳定是深化农村改革的关键，是实施乡村振兴的基石。随着全国第二轮土地承包相继到期，制定具体的土地延包实施方案迫在眉睫。对此，党中央、国务院高度重视，提出“要保持土地承包关系稳定并长久不变”“不得将承包地打乱重分”“第二轮土地承包到期后再延长三十年”“增人不增地、减人不减地”等指导意见。并强调“开展第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，通过试点探索出可复制可推广的延包经验。然而，当前我国第二轮土地承包到期后再延长三十年面临着两大突出问题：一是农村“有人无地种，有地无人种”的现状与“保持农户承包地稳定，不得打乱重分”国家政策间的矛盾尚未解决；二是“失地农民”“进城落户仍有地”“两头占”或“两头空”“外嫁女”等群体的利益未得到处理。鉴于此，党中央运用“摸着石头过河”的试点试验方法，推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点建设，在2020-2023年间逐步设立了村、乡镇和县市试点，以期通过地方试点探索出有效实施方法，从而确保国家土地承包关系稳定并长久不变目标的实现，为后续延包提供经验和思路。

一、研究综述

当前，在政策的指引下，第二轮延包地方试点实践不断得以推进，学术界对此也高度关注，并围绕以下两方面进行了激烈探讨。

第一，到期再延包制度建设，包括延包期限的设定、延包主体资格和延包方式等。具体而言，一是关于延包期限之争，有人主张继续沿用30年期限[1-3]；也有人建议可以稍长一些如40年、50年或70年；还有人[4]主张二轮延包不设定承包期，实行“永久承包”。但自2017年党的十九大报告明确了土地承包期再延长三十年之后，学界对此基本不再有争议，普遍认同延长30年，承包期届满时自动续期[5]。二是关于土地承包经营权主体的二轮延包资格之争，王晶晶[6]认为农户“整户消亡”（包括“绝户”和“进城落户”）的承包地二轮延包到期后应允许村集体收回，林煜[7]则认为有争议的应当具体问题具体分析，无争议的方可坚决收回。三是关于延包时是否要调地和如何调地的问题探讨。长期执行的“增人不增地，减人不减地”政策阻断了承包期内农户调地的机会，并助推了二轮承包到期后调地的愿望[8-9]。我国法律政策不支持调地，主要是考虑其带来的产权不稳定、阻碍效率和调地成本问题[8]。不过，仍有许多学者认可调地的合理性，认为“调地不一定会损害效率[10]，反而还会促进土地流转[11]”；张同龙等[12]还发现，农地调整能显著改善承包权不平等状况。所以，学界争议的关键是延包时是否允许调地以及如何调地，目前大多数学者[2][13]支持“大稳定，小调整”的延包方式。姚志[13]认为可在二轮到期延包时进行小调整，改善土地细碎化问题，且具有固定的经济逻辑、制度依据，并符合社会道义；廖洪乐[14]指出应当严格遵守相关程序，以顺延为主，个别确需调整的，进行局部小调整；也有学者[1]认为当“人地矛盾”积累到一定程度时，小调整可以解决小问题，大调整可以解决大问题。

第二，在到期再延包的特殊群体权益保障方面，学者关注了无地少地农民和外嫁女等妇女权益保障问题。有学者[15]研究表明无地农民并不构成农村发展的不稳定因素，但解决无地农民权益保障问题事关社会和谐稳定、脱贫攻坚与乡村振兴，需关注重视其持续生计的问题[3][16]；刘灵辉等[18]提出“有地分地，无地赋权”的权益保障机制；对于妇女权益的保障问题，由于现在的家庭联产承包责任制缺乏性别视角，张同龙和张林秀[19]建议将家庭内部所有成员都登记在土地承包经营权证上，保障其承包经营权的平等取得，林煜[7]提倡以签署声明来避免“两头占”或“两头空”的情况，明确外嫁女（或入赘男）等特殊群体权益归属，这也可以推进集体经济组织成员资格认定，为二轮延包签署合同时提供依据。此外，还有学者从公平和效率的视角来考虑延包，刘灵辉和张迎新[18]分析了二轮延包所面临的问题、剖析成因，并探讨解决路径来破解问题，实现延包的公平和效率。

总体看来，学界对二轮延包的研究已不乏理论性探讨，但遗憾的是，虽然很多试点地区已完成了延包工作，但目前基于延包试点经验的研究成果却很少。基于此，本文拟对试点XF县“第二轮延包承包到期后再延长三十年”实施情况进行系统梳理和经验提炼，以期为后续全国尤其是丘陵山地地区的延包工作提供可借鉴可推广的经验。

二、XF县概况及二轮延包的困境

（一）XF县案例概况

XF县地处黔中腹地，地形多为低中丘陵地，喀斯特地貌分布广泛，下辖9镇1乡1街道，辖区面积1035.6平方公里，总人口数27.8万，全县以汉族为主，另有苗族、布依族等19个少数民族1，具有典型的多民族、欠发达山地丘陵地区特色。XF县于2019年根据农办政改〔2019〕8号2文件精神申报，在2020年6月就被农业农村部列为第二轮土地承包到期后再延长三十年先行试点县，并在全县160个村开展试点，2021年10月完成县级验收，延包工作基本完成。

值得注意的是，贵州省第二轮承包期时长是50年，自1994年1月1日至2043年12月31日，离第二轮承包到期还很早。但XF出于对现实情况的考虑，便申报了“第二轮土地延包到期后再延长三十年”试点，即土地承包期延长至2073年12月31日，响应和落实了中央的“长久不变”精神。2022年11月17日，课题组赴XF县就“第二轮土地延包到期后再延长三十年”的实施情况进行实地调研，对239户农户、14名村干部、6名县农业农村局负责人进行了深度访谈。

（二）XF县二轮延包中的困境

二轮延包试点地区在政策实施中不乏许多共性问题，通过对试点经验展开横向交流，共同探讨解决的办法，纵向为后续全国正式开展延包提供预防和解决思路。XF县试点延包过程中遇到的问题多且繁杂，概括起来主要体现在以下几个方面。

1. 确权收尾难完成。由于XF县2020年开始试点延包时，土地确权工作尚未收尾，完成剩下农户土地确权问题成了试点延包工作的关键，但剩下农户的土地确权存在诸多困难，工作难度大。一是历史遗留问题难解决，许多地区一轮承包和1998年二轮承包的手续档案不全；農户承包证书也多有丢失，四至不清；农户当年为逃避农业税瞒报面积，现在却要求增加面积；承包地流转、收回、调整和私下随意买卖，等等。这些都为当下确权和延包工作埋下了隐患，解决农户纠纷也成了确权和延包的关键点。二是许多农户外出务工联系不上，造成确权勘界和纠错工作不能一步到位，农户不愿花时间精力金钱返乡办理相关手续，影响了工作进度。三是土地确权登记过程中，由于工作量大，农户承包地的勾图确认和证书信息录入外包给了第三方测绘公司，因勘界和录入错误，土地承包经营权证书上出现许多农户地块错漏、亩分不对，甚至家庭基本信息有误的情况，导致大量证书需要返回纠正。“许多农户地块有误，连身份证号都能录入错误”，LC镇CY村村支书如此抱怨道。（LC镇CY村，2022年11月21日）据XF县LC镇统计信息，全镇应确权5135户，2020年实际确权4938户，后纠错574户。

2. 延包主体资格难认定。二轮延包的资格确认是建立在土地承包经营权主体资格之上，又与集体经济组织成员资格认定密切相关，二轮承包以来，不少农户土地承包经营权主体资格发生了变化。但这些资格认定的相关政策模糊，法律上也没有明确规定，使得“户”的概念与界定不清，试点中也因承包主体资格不明造成了不少矛盾与纠纷，延包工作的推行也常常受阻。如案例1：RB村赵某和其儿子进行了分家，土地确权的时候认定为两户，并分别发放了土地承包经营权证书，2020年赵某死亡，被镇上认定为死亡绝户，欲收回赵某的土地，但是其子找到RB村村委理论，认为其父的土地应该归其所有，经过村集体协商一致同意赵某其子的看法，但是镇上认定该户为死亡绝户，最后村集体按照镇里的要求收回了赵某的土地，而后又通过召开村民代表大会决定将这部分土地分包给赵某的儿子。最终矛盾得到了化解，但给RB村的二轮延包增加了一定的工作量（青山苗族乡RB村，2022年11月24日）。

具体而言，延包主体资格认定主要包括两种。第一，承包户“整户消亡”。“整户消亡”的情况下村集体应收回承包地，但地区若仅依据户籍标准来判断是否“整户消亡”，却难以让农民完全接受。调研中发现目前农村地区实际上并未严格执行收回措施：有子女等直系亲属（已独立分户）的仍由其亲属继续耕种；孤寡老人将承包地交给亲属或邻居作为养老送终条件。案例2：李老汉有4个女儿，并且都外嫁到其他村并迁走了户籍，但李老汉过世后，4个女儿依然继承了他的土地，出租给别人种，收取租金，部分村民对此颇有微词，但又觉得子女继承父辈遗产天经地义，所以也没有人明确提出要把这部分土地收回（西山镇XZG村，2022年11月18日）。由此看来，对于这些约定俗成的非正式制度，村集体往往默认允许，但第二轮承包到期后延包时他们留下的承包地究竟如何处理？子女分户，父母去世后，按户籍来看也属于原承包主体“整户消亡”，子女是否能继续延包？此类情形首先是要认定清楚“户”的概念，才能确定是否收回。第二，进城落户等户籍迁出人员。虽然2018年新修正的《农村土地承包法》第27条③保护进城落户承包期内的合法权益，但值得注意的是，该法只强调“承包期内”，未写明承包到期后是否依然享有下一轮延包的资格，特别是其下一代子女是否还享有承包经营权。对于其他户籍已不在本村的人员，如“父母去世，子女户籍不在本村”的情况是否能继续延包？对于特殊群体，如外地大中专学生就读、服刑、易地扶贫搬迁、报名公益性岗位而使得户籍迁出的情况，是否也有延包资格？这些都需要国家出台相关指导意见。

3. 土地细碎化难处理。首先，不少学者和农户都想通过土地调整特别是延包这个时间节点来改善土地细碎化问题，成为落实“长久不变”政策的一大障碍[1] 95；其次，土地细碎直接给测绘勾图确权带来困难，技术要求更高。最理想的情况是“一户一块田”，但据XF县农业农村局统计，全县承包地地块面积有494193.06亩，地块数达375396块，户均面积未超过10亩，户均块数却达7.45块，块均面积1.32亩，其中，户均块数最多的流长镇达10.29块，块均面积仅1.11亩（见表1）。

4. 延包协议难签订。调研了解，或是XF县第二轮承包到期还早的原因，农民并不重视延包工作，在延包申请书和协议书签字时，很多外出务工的农户不愿回村申请签约，且户口簿、身份证、土地承包经营权证等材料收集困难，严重影响延包工作的进度。石硐镇GF村村主任谈到：“需要签字的时候很多农户不在家，并且对延包工作不配合不管。出门打工在外省的委托他人帮助签字，在市区贵阳的最恼火，说自己来签字，每次都推脱有事不来”（石硐镇GF村，2022年11月23日）。

三、XF县二轮延包的实践逻辑

从制度变迁的角度来看，先行试点XF县第二轮土地承包到期后再延长三十年的延包制度，属于“自下而上”与“自上而下”相结合的农地制度创新。党中央、国务院针对第二轮延包勾勒出解决问题的大纲、部署农村土地制度改革的大致原则；XF县人民政府和相关部门根据党的十九大和历次全会精神以及中央关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变的指导思想进行实践探索和制度创新，结合XF县实际，制定了《XF县第二轮土地承包到期后再延长三十年先行试点实施方案》，并出台一系列的管理实施办法，上下联动，分类推进，因此XF县能在延包实施的过程中有条不紊，其具体的创新制度和实践逻辑如下（见图1）。

（一）建立登记颁证机制

具体而言，XF县的登记颁证机制包括两个部分。第一，确权登记颁证，奠定延包基础。XF县作为土地承包经营权确权登记颁证试点地区，于2012年便开始了这项工作，2020年1月，XF县要求各乡镇做好土地确权登记颁证收尾工作，为延包做好准备。第二，延包登记颁证，即第二轮土地承包到期后再延长三十年登记颁证。在XF县制定的延包登记颁证办法中，明确了颁证对象、颁证条件、颁证需提供的材料、颁证流程和证书的制作和颁发等细节。值得一提的是新一轮承包证书，XF县对于符合颁证条件的承包农户，首先收回原承包证，并在证书变更登记栏内盖章印上“第二轮土地承包到期后再延长三十年”字样标识，然后建立台账做好颁证登记，经农户签字确认后再下发盖章后的证书。这种做法符合《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）精神，维护了土地确权的成果，使得已颁发的土地承包权利证书在新的承包期继续有效，且不变不换，同时也解决了证书记载的承包期限统一变更的技术问题。截至2021年10月县级验收时，全县已完成承包户调查登记50714户，完成第二轮土地承包到期后再延长三十年登记的有46656户，颁证率达92％。

（二）建立农户自愿有偿退出承包和未承包地管理机制

学界对农民土地承包经营权有偿退出机制的研究非常重视，如汪晓春等[20]、丁延武等[21]、王海娟[22]和余晓洋[23]都尝试探究如何完善退出机制；承包地有偿退出试点也在尝试探索，如重庆市梁平县、四川省内江市市中区、安徽省滁州市定远县、浙江宁波和宁夏罗平等。XF县探索的做法与试点地区大同小异，对“退出原则”“退出条件”“退出情境”“退出流程”和“补偿方式”等方面做了相应规定。例如，农户目前想要有偿退出承包，必须同时满足两个条件：一是该农户有稳定的非农收入，不再以种植土地获得收入作为生存条件；二是拟退出的承包地用途需符合县、乡（镇、街道）、村产业发展规划。此外，XF县强调农户自愿有偿退出承包地后，不得再申请承包地。

与此同时，为解决问题农户退出的承包地处置问题，并建立未承包地管理机制，“未承包地”不仅包括农户自愿退出的承包地，还有依法收回的承包地、土地整治中的新增地和包产到户时的预留地。XF县专门制定了一套农村集体经济组织未承包地管理办法，根据当地资源禀赋和经济社会发展情况，鼓励进行符合实践探索和制度创新。未承包地管理下最典型的案例是西山镇小堡村，20户农户自愿有偿退出承包地25.4亩，并获得了一次性有偿退出补助资金105万元。村集体将退出的承包地发包给第三方发展生态鱼养殖项目，预计年产鱼300吨，年经营收入900万元，再按每年1亩300元的承包费标准用于村集体发展。该项目盘活了农村资源，增加了村集体和农户收入。同时，将未承包地归村集体统一管理，也有利于发挥村集体“统”的功能，落实集体农地所有权中发包、调整、监督和收回等权能。

（三）建立缺地少地农户承包地调整机制

XF县在实行未承包地管理的基础上，对有特定需求的部分农民进行土地微调。若符合家庭承包主体资格条件，二轮承包期内因户内人口增长造成耕地显著少于本村人均耕地面积（国家征占和有偿退出的除外）或一直没有承包地的，由缺地少地农户提出申请，农村集体经济组织则根据村集体未承包地使用情况制定调整承包方案，并由集体成员代表大会表决公示。若表决通过，则按照不高于全村人均耕地面积的原则和调整承包方案，对缺地少地农户进行分配，落实具体的地块、四至，并绘制承包地块宗地图，签订承包合同。总体看来，缺地少地农户承包地的分配，并没有将村内农户的承包地打乱重分，确保了绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，仅对缺地少地且申请要求调地的农户，按照大稳定、小调整的原则作了适当调整，符合并落实了中央的《意见》精神。

（四）建立矛盾纠纷化解机制

从XF县实践来看，在延包推进的过程中，最主要的是确权问题，因人地不均、要求调地而引发的冲突纠纷反而较少，但仍有建立矛盾纠纷化解机制的必要性。由于确权纠纷解决后才能申请确权颁证，确权纠纷又多涉及农村集体经济组织成员资格和四至边界等问题。XF县的做法是县和各乡镇成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作小组、调节仲裁委员会以及矛盾纠纷预防和化解专班，专门负责调解纠纷问题。自XF县试点工作开展以来，解决四至争议问题共201起，通过村集体内部协调提前化解权属纠纷400余起，基本做到了“问题不出村”，切实把矛盾化解在基层。

（五）建立农经权长效管理机制

XF县根据农村实际需要，在第二轮土地承包到期后再延长三十年政策下，制定了一系列农村土地承包经营权证管理制度，及时变更登记管理，主要包括：农村土地经营权证遗失补发、注销登记颁证制度；转让、互换土地变更登记管理制度；国家征占、基础设施建设公益事业占地变更登记制度；因分户、并户等原因更换农户土地承包经营权证制度。更重要的是，XF县建立了农村土地承包经营权信息化管理平台，第二轮土地承包到期后再延长三十年时，又对数据库进行了补充和完善，數据支撑下的信息化平台支持农户线上办理，这为推动第二轮延包和日后农经权的长效管理带来了极大便利。

概而言之，XF县第二轮土地承包到期后再延长三十年顺利推行的核心是建立了六个创新机制。首先，登记颁证机制是在确权登记颁证的基础上进行的第二轮土地承包到期后再延长三十年登记颁证。其次，在延包效率目标下，为提高土地资源利用率，建立了农户自愿有偿退出承包机制，退出的土地未纳入承包地管理台账，同时建立了未承包地管理机制以盘活资源，为保障缺地少地农户的权益和公平诉求，还充分利用村集体的未承包地建立缺地少地农户承包地调整机制。这其中农户自愿有偿退出承包机制和缺地少地农户承包地调整机制使村集体的未承包地管理机制维持运转，解决了“要收回谁的地、哪些地应纳入未承包地管理台账和未承包地如何管理、发包给谁”的问题。最后，由于农村土地经营权证遗失、转让互换等承包地变更和户籍信息发生重大变化是常态性问题，农村土地承包经营权需要及时变更登记，因而建立了农村土地承包经营权长效管理机制贯穿延包始终，使得变更登记成为一项常态化管理制度。

此外，除六大机制外，XF县在确权登记颁证的基础上进一步完善了农村土地承包经营权确权登记颁证数据库，创新打造了“互联网+智慧农村土地承包经营权综合服务信息化平台”（如图2），探索了一条与数字化相结合的长效管理路径，使农村土地承包经营权变更登记办理更智能、便利。延包时，农户可通过手机电脑等进行网上申请、签约、颁证，在线生成农户土地承包经营权证。延包工作结束后，农户再提起变更登记时，工作人员只需在变更登记地块时，用手机登录长效管理小程序即可实现变更登记，大大提高了变更登记的工作效率。此外，信息化平台支持农户查询农村土地承包土地、土地流转、耕地地力保护等情况，也可及时为农户办理承包地、土地流转、耕地保护补贴变更登记等工作。

四、农地二轮延包的实施路径

开展试点探索是推进我国农村土地制度改革的有效途径。可以看到，贵州省XF县形成了适用于第二轮土地承包到期后再延长三十年的创新机制：“六大机制”和“一个平台”共同作用推进延包工作的实施，并提供了具体推进路径。基于XF县的实践逻辑和延包机制，为其他地区实施延包提供如下建议。

（一）完成土地确权工作

从XF县试点实践中可深刻体会到，农村承包地确权登记颁证工作实际上是第二轮到期后的新一轮延包的基础。2019年中央一号文件提出，“在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上，开展‘回头看’，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中”。因此，要顺利推进第二轮土地承包到期后再延长三十年工作，首先要全面完成农村承包地确权，妥善化解矛盾纠纷，做到“应确尽确”、证书“应发尽发”，确保不漏一户。同时，要建立土地承包经营权确权收尾工作台账，适时督促各地推进落实确权收尾工作。此外，确权登记颁证要做到两个100%，即要做到100% 的颁证下发；要确保农村土地承包经营权证书上的家庭基本信息、承包地面积、位置和四至界限100%准确。破解农村土地承包经营权确权登记颁证难题，为第二轮土地承包到期后再延长三十年打下坚实的基础。

（二）化解延包矛盾纠纷

化解矛盾纠纷是第二轮土地承包到期后再延长三十年顺利推进的关键。目前人地矛盾突出，学界认为调地压力较大[9][24]，所以二轮延包的难点在于如何缓解人地矛盾、顺利延包。“矛盾纠纷治理的根基、力量在基层”[25]。第二轮土地承包到期后延包工作开始前，可先开展延包隐患排查，对矛盾纠纷做到早发现、早处理、早化解，努力把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，避免因大量矛盾纠纷影响确权收尾工作和延包的开展。第一，化解农户家庭内部矛盾。要从法律制度源头明确土地承包经营权权利主体和承包经营农户之间关系，将集体经济组织成员平等获取集体土地承包的权利落实。第二，化解农户与农户之间的纠纷。建立矛盾纠纷化解机制，积极开展矛盾纠纷化解工作；同时，充分利用党员和村支两委等基层老干部人熟地熟、有威望、群众信任的优势，积极参与邻里积怨、家庭矛盾等纠纷调解。

（三）承包地退出、收回与管理

由于二轮承包期内，承包农户进城落户、家庭人口数量变化等原因，导致土地承包经营主体资格发生了改变，所以在二轮延包土地调整问题中，需要明确的是“可以收回谁的地，收回的地应该发包给谁”。借鉴XF县延包经验，各地在延包实施中应明确农户自愿有偿退出承包、缺地少地农户承包地调整机制，并建立未承包地管理机制，在实现农户调地公平诉求的基础上，进一步优化土地资源配置，盘活农村土地资源。首先，在农村二轮延包实施之前，允许有条件的地区稳步推进农户承包地有偿退出工作，农村土地承包经营权的退出不仅有利于优化农村土地资源配置，还可缓解“有人无地种，有地无人种”等日趋紧张的人地关系[26]。其次，不再具有承包资格农户的承包地依法收回，以“消亡户”为例，当整户消亡时，意味着该农户丧失土地承包经营主体资格，承包地按法理应被村集体收回，但现实中“消亡户”的认定仍需具体问题具体考虑，一些承包地并未如实收回。因此，科学界定“消亡户”的概念、统一规范承包地收回的流程和处置方式显得尤为重要[27]。最后，保障无地少地等特殊群体农户权益，利用村内可再分配的机动地、退出或收回的承包地，通过一定分配规则发包或赋权给无地少地户，以保障其承包权益。

（四）数字化赋能农地承包经营权长效管理

建立长效管理机制是XF县试点二轮延包实践的一大亮点，且数字化赋能长效管理，更是推进乡村振兴、深入实施数字乡村发展行动的时代需要，何雷华等[28]研究表明，数字经济对乡村振兴有显著驱动作用。首先，农经权的长效管理机制下，土地的征占、变更等情况可以常态化和规范化管理，及时更换承包证书，发挥村集体经济组织农村土地所有权主体作用，让农民觉得农村土地是有人管的。其次，要打造一条与数字化相结合的长效管理机制。农户提起变更登记时，工作人员只需在变更登记地块用手机，按照程序引导操作即可完成承包地块分割、调整等操作，系统在后台自动完成该农户变更地块数据的对比、验证，即可实现变更登记，解决了技术人员必须到现场才能收集地块变更登记信息的难题，实现外业勘测指界去专业化，提高变更登记工作效率。

（五）政府组织成立专班予以落实

第一，成立专门的工作小组和专业队伍。“上面千条线，下面一根线”，基层政府往往面临多任务局面[29]。由于确权和再延长三十年工作非常具体、也非常浩繁，必须成立专门的工作小组负责落实。一是土地承包管理方面的管理人员；二是矛盾纠纷仲裁方面的法务人员；三是测量方面的专业人员。成立第二轮土地承包到期后再延长三十年工作领导小组，负责顶层设计、政策制定、组织实施、统筹协调和督导检查等工作。积极组织县、乡（镇、街道）和村业务人员开展培训，确保其能熟练掌握业务办理流程，统筹解决工作推进过程中存在的困难和问题。

第二，强化监督，落实责任。XF县经验是每月向领导小组汇报进度，实行“月通报、季督查、年考核”制度。将工作纳入全县综合绩效目标考核，层层签订目标责任书，落实工作责任，加大督促检查力度，对执行不力，任务完成较差的单位、乡镇和有关责任人，按照相关规定进行追责问责。另外，延包工作推进过程中，采取“一把手”负责制，县、乡（镇、街道）相关负责人和村支书尽量不變动职务。若有特殊情况发生变动的，则须做好交接工作，使新任者熟悉相关业务。

第三，规范流程，有序推进。规范第二轮土地承包到期后再延长三十年延包工作的流程，包括登记颁证流程、农户有偿退出承包地流程、缺地少地农户承包地调整流程、农村土地承包经营权长效管理流程（包括新取得农村土地承包权登记颁证工作流程、土地承包权证注销流程、转让或互换变更登记流程、农户分户并户以及户主变更登记流程、家庭成员及地块信息变更流程）等。理清列明各类业务办理所需的材料清单，对应流程提交相应的材料，确保流程清晰规范进行；同时，按照工作划分的阶段（如延包前摸底排查、延包时分类推进和延包后总结提升），分阶段推进，才能繁而不乱，有条不紊。

五、结论与启示

我国农地制度的核心是稳定、完善土地承包关系[30]。第二轮土地承包到期后再延长三十年，是落实长久不变，维护农村基本经营制度、坚持家庭联产承包责任制，促进乡村振兴的重要举措。运用“试点试验”方法来探索制度推进的经验始终贯穿于中国共产党领导的土地制度改革过程中，并取得了较好社会效应。研究表明，XF县试点在实践探索中进行了制度创新，建立了“六个机制”和“一个平台”深入实施数字化乡村发展行动，数字化赋能农村土地承包经营权，使得办理农村土地承包经营权变更登记情况成为常态，探索形成了一条农地二轮延包的创新路径，该经验能为后续山地丘陵地区或是全国其他地区开展延包工作提供参考，丰富完善我国农地延包制度。

但XF县延包工作中亦有不足之处，因确权工作浩繁复杂，颁发的农村土地承包经营权证书信息错误过多，需反复多次纠错，成为了延包中最紧要的一步；调研数据表明，延包后依然有26.4%的农户觉得不公平，主要是反映“增人不增地，减人不减地”政策下造成的人地不均问题，“不患寡而患不均”，农民朴素的公平观还比较强。而XF县基本上是直接顺延，尽管有缺地少地农户承包地调整机制，但需要变动的农户较少，且对特殊群体的利益顾及较周全。在试点试验中，更应该注重“公平”与“效率”的统一[31]，做好农户之间利益的平衡。同时，第二轮承包到期后再延长三十年，并不意味着不调整承包地、直接原人原地延包，贵州地区因多山地丘陵，调地的成本较大，其他地区不必完全照搬XF县经验，各试点应探索出更多创新性的延包方式。后续全国开展延包时最重要的是因地制宜，根据区域实际情况选择适合的延包方式和管理机制，以妥善解决第二轮延包中的具体问题，确保第二轮土地承包到期后再延长三十年工作顺利开展与落实。

[参考文献]

[1]  刘强.农地制度论（第2版）[M].北京：中国农业出版社，2018.

[2]  李玲玲，李长健.对农村土地承包经营权具体期限设置的思考——基于“轮+期限”与“适当调整”法律适宜性的探讨[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，（4）.

[3]  罗婷婷，陆林.“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的价值及配套政策思考[J].西南大学学报（社会科学版），2022，（5）.

[4]  宋志红.农村土地延包难点问题探析[J].行政管理改革，2016，（5）.

[5]  肖鹏.承包期届满的自动续期制度研究——“第二轮土地承包到期后再延长30年”的法律表达[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018，（6）.

[6]  王晶晶. 第三轮土地承包规则研究[D].青岛：青岛科技大学，2022.

[7]  林煜.二轮延包中土地承包经营权主体资格的认定——以“整户消亡”为视角[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2021，（6）.

[8]  张浩.农地再延包三十年：政策衔接是关键[J].江苏社会科学，2021，（5）.

[9]  张兰，孔岩，樊鹏飞，等.非农就业、土地流转抑制了农户当前及二轮承包到期时土地调整意愿吗[J].农业技术经济，2022，（9）.

[10]  钟晓萍.承包地调整、农地不平等与农业生产效率——基于有调节中介效应模型的检验[J].中国土地科学，2021，（5）.

[11]  李力东.调整或确权：农村土地制度的公平与效率如何实现？——基于山东省L村的调查研究[J].公共管理学报，2017，（1）.

[12]  张同龙，张林秀.我国农地不平等的演进：事实和动力——基于全国代表性农户调查数据的初步结果[J].农业经济问题，2019，（11）.

[13]  姚志.二轮承包到期后农地调整的理论逻辑与社会影响[J].现代经济探讨，2021，（1）.

[14]  廖洪乐.农地“两权”分离和“三权”分置的经济学与法学逻辑[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，（5）.

[15]  商春荣，叶兰.土地承包权长期化背景下无地农民获得土地的途径[J].中国土地科学，2013，（8）.

[16]  刘灵辉，向雨瑄.无地农民土地权益保障策略研究[J].中州学刊，2021，（1）.

[17]  刘灵辉，向雨瑄.第二轮土地延包中无地少地农户的权益保障策略研究[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2022，（2）.

[18]  刘灵辉，张迎新.二轮延包中的公平与效率问题研究[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2022，（5）.

[19]  张同龙，张林秀.性别平等视角下的农地分配——基于全国5省60村1200户调查数据的经验研究[J].农业技术经济，2017，（4）.

[20]  汪晓春，李江风，王振伟，等.新型城镇化背景下进城农民土地退出补偿机制研究[J].干旱区资源与环境，2016，（1）.

[21]  丁延武，王萍，郭晓鸣.不同禀赋农民土地承包经营权有偿退出机制研究——基于四川省内江市市中区的经验和启示[J].农村经济，2019，（9）.

[22]  王海娟.农村承包地退出的路径嬗变、实践困境及其制度变革反思[J].南京农业大学学报（社会科学版），2022，（2）.

[23]  余晓洋.农户土地承包权退出：目标、难点及其条件[J].经济学家，2022，（1）.

[24]  郑志浩，高杨.中央“不得调地”政策：农民的态度与村庄的土地调整决策——基于对黑龙江、安徽、山东、四川、陕西5省农户的调查[J].中国农村观察，2017，（4）.

[25]  王斌通.新时代“枫桥经验”与矛盾纠纷源头治理的法治化[J].行政管理改革，2021，（12）.

[26]  高强，侯云洁.农村土地承包经营权有偿退出：试点做法与机制探讨[J].南京林业大学学报（人文社会科学版），2022，（2）.

[27]  刘灵辉.“消亡户”的认定及其承包地规范化处置研究[J].中州学刊，2023，（11）.

[28]  何雷华，王凤，王长明.数字经济如何驱动中国乡村振兴？[J].经济问题探索，2022，（4）.

[29]  崔晶.基层治理中政策的搁置与模糊执行分析——一个非正式制度的视角[J].中国行政管理，2020，（1）.

[30]  李芳兰.土地承包经营权退出机制的宪法规范内涵[J].决策与信息，2022，（6）.

[31]  王廷勇，杨遂全，邹连克.中国土地制度“試点试验”研究[M].北京：科学出版社，2018.

[责任编辑：李利林]