“政策工具·要素链”二维框架下对大学生创新创业政策的分析——基于《关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》文本

聂永涛，赵书锐，蒋庆磊

（潍坊工程职业学院，山东 青州 262500）

一、问题的提出

为提升大学生创新创业能力、增强创新活力，国家出台了相关政策对大学生创业进行扶持，我国学者针对国家出台的一系列政策开展了相关研究工作。黄馨平（2021）运用多源流理论分析大学生创新创业的代表性政策[1]；侯俊华利用内容分析法对大学生创业政策进行量化分析[2]；张春明等从史密斯政策执行过程模型的视角分析国内高校创新创业政策的执行情况[3]；姜雪艳、李晓玉从政策工具和政策注意力两个维度分析大学生“双创”政策[4]；冯英和张卓将创新创业政策分解为创新创业链和创新创业要素两个维度分析大学生的“双创”政策[5]。对于大学生创新创业政策的研究近几年出现上升趋势，研究工具、方法和视角也呈现多样化局面，但大部分选取的研究工具和方法单一，定量分析居多，分析维度不够充分以及文本选取针对性、时效性较低，鲜有对政策本身的内在结构与工具设计进行思考。针对上述问题，本文对政策内容要素进行归类整理，并借助政策工具构建了由政策工具和要素链构成的二维框架，选取2021 年10 月份史上第一次由国务院会同15 个部门共同出台的专门针对大学生创新创业的政策文件《关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》（以下简称《意见》）为研究对象，对政策的文本内容从政策工具维度、政策要素维度以及二维框架下的交叉进行量化分析，根据分析结果揭示《意见》在促进大学生创新创业过程中的配置情况和存在的问题，为下一步政府制定相关政策提供参考和借鉴。

二、研究方法与文本编码

（一）研究方法选择

文本分析法通过对文本数据挖掘和统计分析，为研究人员提供可视化的文本信息，发掘文本隐含的深层意义进而得到有价值的结论，并精准掌握政策制定者想要达到的政策目标。在大众创业万众创新的时代背景下，随着社会环境的不断变化，政策工具的配置情况也会随之予以调整。《意见》集中体现了在当前社会环境下政策工具的配置情况，因此选择文件分析法对《意见》进行分析与优化具有现实的指导意义。

（二）政策文本编码

政策文本的编码按照“内容优先”“语句细分”和“非紧密度”原则对政策文本进行语句划分、逐一编码、整理归类和量化分析[6]，将政策语句作为最小的分析单元，按照“章、节、语句”的格式进行编码。从政策的结构来看，《意见》共涵盖9 个一级指标（即“章”），包括“总体要求”“提升大学生创新创业能力”“优化大学生创新创业环境”“加强大学生创新创业服务平台建设”等；18 个二级指标（即“节”），包括“将创新创业教育贯穿人才培养全过程”“提升教师创新创业教育教学能力”“加强大学生创新创业培训”等；最后将每一节具体的语句作为三级指标，例如将《意见》第一部分“总体要求”第一节“指导思想”中的第一句话编码为1-1-1。具体的编码情况如表1 所示（受篇幅的限制，仅展示部分内容）。

表1 《意见》文本编码表

三、“政策工具·要素链”二维框架建构

政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式，它是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。关于政策工具的分类研究成果丰硕，比较有影响力的分类有：Howlett 等从政府干预强度角度，将政策工具分为强制型、混合型和资源型3 类；Rothwell 等从创新角度，将政策工具分为供给面、环境面和需求面3 类[7]。Schneider 和Ingram 根据政策执行的不同方式将其划分为权威型、激励型、能力型、劝诫型和学习型五种政策工具[8]。Schneider 和Ingram 政策工具的分类更加侧重政策设计者头脑中对政策目标群体行为的假设，研究者可进一步分析这些假设能否成为现实，进而预测政策工具使用后的政策目标达成情况和持久的影响力[9]。因此这一政策工具适合本文政策文件的分析与量化，同时考虑到大学生创新创业政策核心架构和内在逻辑，添加《意见》文本中具体要素作为另一个维度进行剖析，创建“政策工具·要素链”的二维分析框架。

（一）创建政策工具维度

引入施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）政策工具作为该研究横向维度（X 轴），根据其理论将政策分为权威型工具、激励型工具、能力型工具、劝诫型工具、学习型工具五大类。

首先，权威工具是指政策制定者按照合法程序，要求、允许、禁止某些行为，具有正规性、强制性、权威性等特点[10]，作用形式有制度建设、目标标准、行政命令；激励性工具是通过多种回报形式来诱导或鼓励目标群体作出符合政策导向的行动，具有激励性、诱导性等特点，包括税费减免、资金激励、绩效评估、身份优待等；能力型工具是指提供相关资源让政策执行者能够作出判断或者进行行动实施[11]，具有客观性、实际性等特点，主要手段包括能力培养、课程建设、改善条件等；劝诫型工具是指让政策目标群体从价值观的角度去认同政策，依靠内生动力自觉执行和实施政策，具有自发性、无形性等特点，主要包括政策倾斜、氛围营造、宣传引导、树立典型等；学习型工具是指人们可以通过学习所得的经验，增进目标人群对问题以及解决方案的理解，主要形式有学习培训、实践实训、大赛引领。

（二）创建要素链维度

大学生创新创业政策文本分析，单纯用量化分析政策工具的配置较为片面，还要考虑文件的核心架构和内在逻辑，将《意见》文本中的核心要义和内在属性结合起来进行分析。为此研究引入要素链维度，可以形成对大学生创新创业政策的多维度评价。结合《意见》的具体内容，可将其划分成发展理念、教育改革、平台建设、金融财税支持、体制机制五个方面。其中，发展理念明确大学生创新创业的目标，起到了价值引领的作用；教育改革是核心环节，通过改革教学方法和考核方式、创新人才培养模式以及大赛引领等诸多措施来激发大学生创新创业的内生动力；平台建设可以提供优质高效的服务保障，通过优化大学生双创环境、支持实践平台、带动示范基地、孵化空间免费、提供信息服务等多种举措，为大学生创新创业提供软硬件方面的支持与保障；金融财税为大学生创新创业提供金融支持和税务减免的扶持，破解大学生创业启动资金少、融资难的困境；体制机制是大学生创新创业的制度保障，起到了根基性、框架性作用。总之，发展理念是方向保障，教育改革是人才保障，平台建设是软硬件保障，金融财税支持是资金保障，体制机制是制度保障，五个方面相互影响、相互关联，共同构成了创新创业政策的要素链。

（三）“政策工具·要素链”二维框架构建

基于上述分析，本研究将政策工具维度（X 轴）与要素链维度（Y 轴）进行重组和组合，创建基于《意见》文本分析的“政策工具·要素链”二维框架，如图1 所示。

图1 《意见》文本“政策工具·要素链”二维框架图

四、文本量化分析

（一）政策工具维度量化分析

将《意见》文本进行编码，在政策工具维度下进行分类整理和归类，并逐项进行统计，形成政策工具配置表（见表2）。政策工具配置表统计情况显示《意见》中政策工具使用比较全面，各类工具表现形式多样，但使用频次有所差别。劝诫型工具占比最高，文本的编码频次达到27 条，占比28.1%；激励性、能力型工具频次适中，使用频次分别为24 条和23 条，占比为24%和23%；权威型工具运用相对薄弱，使用频次为15 次，占比15.6%；学习型工具使用频率仅为9 次，占比仅为9.3%，学习型政策工具的运用相对不足。

表2 政策工具配置表

1.劝诫型工具使用频繁

劝诫型工具在《意见》文本中使用频次达到27次，在所有政策工具中频次使用率最高。内部作用形式分布较为合理，其占比分别为宣传引导（10.4%），政策倾斜（8.3%），氛围营造（5.2%），树立典型（4.2%）。对于大学生创新创业的宣传引导主要体现在政策宣传、鼓励参赛、总结经验、信息资源整合、精准帮扶、引导资金参与、促进项目落地以及成果推广等。通过一系列的宣传引导，让大学生充分了解国家相关政策支持力度，通过参加各级各类大赛，提高大学生的创新意识，锻炼大学生的双创能力，同时通过国家有效信息推送、精准帮扶、社会资本介入进一步助推大学生创新创业项目落地生根，发展壮大。并通过政策倾斜加持，社会氛围营造以及大学生创业典型的选树来激发大学生创新的热情和创业的激情。《意见》文本中大学生创新创业政策的注意力导向明显，政府也在其中扮演“引导者”和“劝诫者”的角色。

2.激励性工具作用形式多样，使用频次合理

激励性工具主要指使用政策推动相应工作有序开展[12]。《意见》文本中激励型政策工具使用频次23次（占比24%），作用形式使用频次情况分别为：税费减免7 次（占比7.3%），资金激励7 次（占比7.3%），绩效评估4 次（占比4.2%），身份优待5 次（占比5.2%）。在《意见》中明确了国家对大学生创新创业的财税扶持，大学生创新创业的金融政策支持力度也得到加强，对于财税的“减法”和金融方面的“加法”，体现了政府利用资金杠杆原理加大对大学生创新创业的支持力度，同时通过身份优待进一步激发大学生干事创业的激情，通过绩效评估等激励政府、企业、高校及社会资源投入到大学生创新创业的相关事业中，为其保驾护航。

3.能力型工具使用恰当，内容结构失稳

能力型工具相对于其他政策工具，具有持续投入时间长、见效慢的特点。在《意见》文本中，能力型工具使用的频次为22 次（占比23%），从政策工具的整体使用情况来看，能力型工具运用恰当，通过改革创新创业教育体系，提升专兼职教师的创新创业教学水平，持续改善大学生创新创业环境，拓宽大学生创新成果转化渠道。但是从《意见》具体内容来看，能力型工具作用形式在比例分布上并不均衡。能力型工具作用形式主要包括能力培养、课程建设以及改善条件三个方面。其中，改善条件使用频次达到16次（占比16.7%），而能力培养和课程建设的频次仅为4 次（占比4.2%）和2 次（占比2.1%），这也暴露出能力型政策工具在内部结构分布上的失衡。在《意见》中条件的改善表现在“双创”导师培训基地、各类孵化器建设，以及科技创新资源开放共享平台完善、社会资本对接、全球性创新创业竞赛平台搭建、大学生创新创业信息服务平台建设等多个方面。能为大学生“双创”能力提升提供外部软硬件支持。对于大学生“双创”能力提升的内生动力，如高校创新创业教育体系改革（包括课程建设）、人才培养模式创新、教师创新创业教育教学能力提升等《意见》中使用频次过低，这样不利于激发大学生创新创业的内生动力，因此将能力工具进一步细化作用形式并形成合理搭配将成为改革的重点。

4.权威型工具运用相对薄弱，内部作用形式差异较大

权威型工具在政策落实过程中多以制度、命令、规定等方式加以约束。此类政策工具能以较低成本使目标群体迅速采取行动，提高政策执行效率[13]。在《意见》文本中，权威型工具使用频次为15 次（占比15.6%），其运用相对薄弱，政策在实施过程中难以进行有效监管，政策的执行力被弱化，并容易变形走样，政策也将得不到充分的落实。

通过政策工具配置表统计情况来看，权威型工具三种作用形式存在较大差异，制度建设（10.4%）占比明显高于行政命令（3.1%）和目标标准（2.1%）。制度建设频次最高，反映出政策制定者想利用制度建设来支持大学生创新创业，并通过制度约束来提升政策的执行力，增强创新活力，实现大学生更高质量和层次的就业。制度建设主要在构建高校创新创业教育体系和创新创业人才培养机制、改革教学方法和考核方式、驻校企业家制度、大学生创业风险救助机制、成果与行业产业对接长效机制、纳税服务对接机制、大赛联动机制等方面体现。行政命令使用频次为3 次，主要体现在：贯彻党的思想以及方针政策、政府投资开发的孵化器免费使用比例、落实大学生创业帮扶政策等方面，行政命令具有强制性，能够直接促进政策目标达成，行政命令较少会使政策权威性降低，执行效率下降。目标标准是大学生创新创业高质量发展的衡量指标，目标标准使用频次较少，不利于政策的落地执行与实施，同时考核也缺乏量化标准和有效监督，让建立起来的制度以及机制在执行过程中变形走样、流于形式。

5.学习型工具运用不足，影响大学生创新创业能力提升

学习工具是目标群体对于政策手段产生模糊或不理解情况时所采用的政策工具[14]。学习型工具能有效提升大学生的创新创业能力，发挥其主观能动性，推动政策的落地执行。在《意见》文本中学习型工具使用频次为9 次（占比9.3%），其作用形式学习培训、实践实训和大赛引领使用频次分别为3 次。低频次使用学习工具，会使大学生在自主学习、创新创业培训、项目孵化实践等方面缺乏相应的政策激励，导致创新创业理论的学习和相关实践难以高效开展。能力提升不足，会导致大学生参赛积极性不高，通过大赛引领达到以赛促教、以赛促学、以赛促创的效果将不能实现。

（二）政策要素维度量化分析

根据《意见》文本的架构和内在逻辑进行政策要素维度的划分，将编码语句按照政策要素的维度进行分类和数据统计，制作政策要素语句使用频次统计表（见表3）。通过表3 可知政策要素在《意见》文本中的权重分布情况。

表3 政策要素语句使用频次表

《意见》文本中涵盖了发展理念、教育改革、平台建设、金融财税支持、体制机制五个方面。其中平台建设出现频次达到21 次（占比33.3%），说明政府在政策制定过程中更加注重培训基地创建、众创空间、孵化器、加速器、产业园全链条发展、各类平台搭建、社会资源的引导与对接、氛围的营造等，为大学生创新创业提供更加良好的外部环境和创新创业氛围；金融财税支持在文本中出现的频次为18 次（占比28.6%），说明政府不仅在大学生外部环境的优化和氛围营造上下功夫、出实招，在税收减免、财政支持上拿出“真金白银”来支持大学生创新创业，解决遇到的启动资金短缺，融资困难窘境；与此同时，文本中体制机制方面出现了13 次（占比20.6%），也致力于加强体制机制建设，构筑新时代大学生创新创业高质量发展的坚实基础。相对于上述三个维度，发展理念和教育改革成为政策关注的“短板”。发展理念引领大学生创新创业教育高质量发展，教育改革是提升大学生创新创业能力的主要抓手，这两个方面是提升大学生创新创业内生动力的关键维度。在《意见》文本中过多关注创新创业的外部环境、金融财税支持和体制机制建设，却忽略了教育改革和发展理念两个重要维度，政策注意力出现偏差，合理进行政策要素搭配，将重要的政策要素适当强化，是政策注意力调整的重要方向。

（三）X轴与Y轴的交叉分析

将《意见》文本中编码语句放到“政策工具·要素链”的二维框架下进行统计与梳理，便得到了“政策工具·要素链”的二维交叉分析表（见表4）。

表4 “政策工具·要素链”的二维交叉分析表

从表4 统计数据来看，平台建设使用政策语句为29 条，占比最高。其中权威性工具、激励性工具、能力型工具、劝诫型工具、学习型工具的使用量分别为1 条、3 条、12 条、9 条和4 条，在“政策工具·要素链”的二维框架下，政策聚集点放在了支持大学生创新创业外部环境的建设上，主要借助能力型工具、劝诫型工具，通过基地建设、孵化空间免费、各类平台建设辅助政策倾斜、宣传引导、树立典型和氛围营造等手段为大学生营造良好的创新创业环境。金融财税支持方面政策语句使用频次为27 次，仅次于平台建设语句使用量。在该向度上政策工具主要以激励性工具为主，通过租金补贴、创业风险补贴、商业险保费补助、政府资金支持、税费减免等方式，对大学生创新创业提供全方位的资金支持和保障。体制机制方面使用政策语句为23 条，其中权威性工具、激励型工具、能力型工具、劝诫型工具的使用量分别为9 条、5 条、4 条、5 条。其中，权威型工具使用频次最高，是体制机制建设最为倚重的政策工具，体制机制的内在属性也决定了政策工具的使用情况。体制机制作为政策目标群体所必须遵守的系列规则，必须依靠权威性的政策工具使其内化于心，确保执行者遵守和执行[15]，同时借助激励性、能力型和劝诫型政策工具，为大学生创新创业提供政策和制度的支持和保障。教育改革方面使用政策语句18 条，权威性工具、激励性工具、能力型工具、劝诫型工具、学习型工具分别为3 条、1 条、5 条、5 条、4 条。教育改革涉及创新创业教育体系、示范课程建设、教学方法和考核方式改革、人才培养机制、人才培养模式等诸多方面，对于提升大学生创新创业能力起到“四梁八柱”的作用，也是大学生创新创业内生动力的主要源泉。发展理念起到了旗帜和方向的作用。教育改革方面的薄弱和发展理念的缺失将无法唤醒政策目标人群即大学生创新创业的激情和内生动力，因此在政策的制定过程中，发展理念和教育改革方面应重点关注。

五、“政策工具·要素链”二维框架下大学生创新创业政策分析

（一）政策工具配置不当导致角色失调

通过对《意见》文本的量化分析，在政策工具配置方面可以看到劝诫型工具占比最高，激励性、能力型工具适切，权威性工具使用薄弱，学习型工具不足。劝诫型、激励性和能力型工具使用率较高，表明政府在其中扮演创业环境营造者、激励创业引导者、宽容失败帮扶者的角色。而权威性工具使用不足，内部结构失稳导致政策的权威性不足，对政策落地执行无法形成有效的监督和协调。学习型工具缺失，不利于实现目标群体对政策的内生性理解，政府“主导者”“决策者”“监督者”“协调者”“培育者”的角色不能凸显。

（二）政策工具分配失稳导致内生动力不足

在增强大学生创新精神、创业意识和创新创业能力，提升大学生创新创业内生动力方面，学习型工具和能力型工具是重要抓手。学习型工具用于学习培训、实践实训以及大赛引领方面的语句使用频次分别为3 次，能力型工具侧重于外部环境的打造，对于大学生能力培养和课程建设方面使用频次仅为4次和2 次。与大学生创新创业能力培养相关联的政策工具以及其作用形式使用频次起不到应有的支撑作用，会导致大学生创新创业的内生动力不足，积极性不高。

（三）政策注意力出现“靶向偏离”

从要素链维度进行分析，政策文本偏重于支持大学生创新创业外部环境建设、氛围营造、税费方面减免和资金方面的支持以及体制机制方面的保障，而对于提升政策目标人群创新创业能力的教育改革向度，用于激发大学生内生动力的发展理念向度，政策文本语句使用频次过低，政策注意力方面出现了“靶向偏离”，政策工具配置呈现偏离化、零散化、无序化特点，缺乏相互嵌套、支持的激励系统[16]。

六、“政策工具·要素链”二维框架下大学生创新创业政策优化

（一）政策工具合理配置实现政府多重角色“交融共振”

通过优化和均衡各类政策工具的使用，加大学习型工具使用频次，优化权威性工具内部结构，加强目标标准和行政命令的使用，扩容权威性工具的作用形式，添加如监督检查、组织协调、权利处分等形式，政策中政府的角色更加多元，角色切换和转化较为自如，并且能够相互协作、相互衔接和贯通、激励共融，最终通过政策工具的优化配置，实现政府多重角色的“交融共振”。

（二）政策工具分配固强补弱，实现多种政策工具的“同频共振”

在政策工具分配过程中，一方面进一步优化劝诫型、能力型和激励性政策工具的使用，为大学生创新创业提供良好的外部环境、平台建设、财税方面的支持、社会创业氛围的营造，以及加大政策方面的支持力度；另一方面加强学习型工具的使用频次，增加学习型工具的作用形式，如区域交流、自我评估等，提升大学生创新创业的内生动力。此外优化调整能力型工具，降低改善条件的使用频次，加大能力培养、课程建设方面的支持，同时添加质量提升、信息平台等作用形式，产生“激励相容”效应，实现多种政策工具的“同频共振”。

（三）政策注意力应瞄准靶心，实现大学生创新创业内生动力聚焦和外部环境的“协同共振”

针对政策注意力出现靶向偏离的情况，一方面优化和调整影响大学生创新创业的外部环境，包括平台建设、财税支持等；另一方面将创新创业政策的发展理念灌输到每位大学生创业者头脑中，让其内化于心、外化于形、固化为习、实化于物、强化于制。此外将教学改革进行扩容和增效，如在师资建设、课程体系改革、实训实战演练、项目孵化、大赛引领等方面倾斜与加力，将政策的注意力放在提升大学生能力和素质上，同时借助良好的外在创业条件，实现大学生创新创业内生动力聚焦与外部环境的“协同共振”。