加剧与缓解：我国基层法院人案矛盾之再审视——以A市F区法院院庭长办案制度为视角

孙琳

一、问题的提出

员额制改革后，法院系统的人案矛盾已成为深化司法改革亟须解决的重点难题之一。为此，学者们从不同视角探究，形成了不少高质量理论研究和实践探索。如，关于人案矛盾的缘由，有学者从比较法视角探讨，将我国法院的“案多人少”与其他国家进行实质性比较研究后，得出“我国法官承担多种角色是当前法院系统‘案多人少’的主要原因”的结论[1]；有学者从员额制改革视角分析，认为法院系统的人案矛盾源于法官员额制改革在短期内引发的“人少”[2]。关于人案矛盾的缓解之策，有学者从系统的整体性、关联性、动态性和目的性的视角探讨“案多人少”的应对之道[3]；有学者从非讼视角分析，指出不仅需要从诉讼制度和诉讼程序方面寻找应对方法化解这一问题，还需通过诉源治理、行业调解机制的建构和发展、传统人民调解制度的完善、仲裁制度的改善、法官体制改革的深化等方式，综合应对这一问题[4]。整合学界观点可知，多角度审视问题，可以优化缓解之策，获取解决问题的多种路径，其中，如何实现司法资源的有效利用始终是缓解法院人案矛盾的核心和关键。

院庭长办案制度是法院契合员额制改革，有效整合司法资源，缓解法院人案矛盾的重要制度之一。然而，有学者曾指出，一个法院的院庭长进入员额的人数越多，普通法官能够进入员额的人数就越少；且如果入额后的院庭长把主要时间和精力用于管理工作，不办案或只是象征性地审理数量很少的案件，而原来法院在一线办案的法官、助理审判员却因为员额比例的限制、资历尚浅等原因无从入额，法院面临的“案多人少”的矛盾就会更为尖锐和突出[5]。为防止此类现象的发生，最高人民法院在2017年出台的《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》(以下简称《院庭长办案意见》)对院庭长办案的类型、数目等做出详细规定。随后，各级法院纷纷出台了适用于本辖区的规则(1)如北京市高级人民法院制定了《北京市高级人民法院关于院庭长办案工作的规定(试行)》，海南省高级人民法院出台了《院庭长办理重大疑难复杂案件工作规程》，宁夏回族自治区高级人民法院出台了《关于加强院庭长办案常态化机制的落实意见》等。。中央政法委原书记郭声琨曾提出：“入额领导干部要严格执行办案数量要求，带头办理重大复杂疑难案件。”[6]当下，实施5年的院庭长办案制度已进入普遍化、常态化运行，学者的担忧是否成为现实问题？院庭长办案制度是否加剧了法院的“案多人少”矛盾？有待实证论证。

基于此，笔者以A市F区法院为样本，通过分析该院2012—2022年人案矛盾的整体状况以及2017—2022年院庭长办案制度的运行现状，论证院庭长办案制度对缓解基层法院人案矛盾的实际效果，进而剖析造成这种现状的缘由，并提出完善建议，以期为司法改革进一步优化司法资源配置，缓解基层法院人案矛盾提供新思路。

二、员额制改革后基层法院人案矛盾之现状评估

“案多人少”或人案矛盾是一个极具争议性的话题。之所以是一个极具争议性的话题，是因为 “案多人少”总是相对而言，相比较而言的[4]。就A市F区法院而言，与员额制改革前相比，法官员额制改革后该院的人案矛盾尤为突出。具体表现在，新收案件数的急剧增加和办案法官人数(2)此处需要说明的是，笔者使用的“办案法官”一词，既包括员额制改革前的一线法官，也包括员额制改革后的员额法官。的大幅减少，以及由此导致的法官年人均结案数的大幅增加。

(一)收案数呈急剧增长趋势

为反映员额制改革后A市F区法院收案的整体情况，笔者在图1中呈现了2012—2022年该院的新收案件数及其变化趋势。从图1可以看出，2012—2022年A市F区法院的收案数整体上呈增长趋势，但也存在一定的波动。其中，2012—2014年A市F区法院的收案数缓慢增长，2015年该院迎来了第一次收案高峰，随后，2017—2019年该院收案数急剧增加，且2019年收案数达到了这11年的历史峰值43045件；此后，2020—2022年该院的收案数一直处于波动中。但从整体看，员额制改革后A市F区法院新收案件数较员额制改革前增长迅速。

(二)办案法官人数大幅减少

为呈现出员额制改革前后A市F区法院办案法官人数的变化，笔者在表1中列出了2012—2022年该院的法官人数、政法编人数以及全院人数。从表1可以看出，员额制改革后，A市F区法院的办案法官人数明显减少，而政法编人数和全院人数整体上均呈上升趋势。由此可以得出的结论是，员额制改革的确导致部分原一线办案法官未能入额，由此导致该院办案法官人数较员额制改革前减少；但还需特别注意的是，2017年后该院的政法编人数和全院人数大幅增加。可见，法院也通过增加招考人数，大量招聘法官助理和审判辅助人员的方式来扩充审判队伍，以缓解员额制改革导致的“人少”现象。

表1 2012—2022年A市F区法院办案法官人数、政法编人数和全院人数 人

(三)法官年人均结案数大幅增加

为进一步论证员额制改革导致法院司法资源紧张的局面，笔者在图2中呈现出2012—2022年A市F区法院每年的结案数、法官年人均结案数、政法编年人均结案数和全院年人均结案数及其变化趋势(3)法官年人均结案数=法院结案数÷法官人数；政法编年人均结案数=法院结案数÷政法编人数；全院年人均结案数=法院结案数÷全院人数。。从图2可以看出，首先，2012—2022年A市F区法院无论是法官年人均结案数、政法编年人均结案数、全院年人均结案数还是结案数整体上均呈增长趋势。其中，结案数和法官年人均结案数增长较快，而政法编年人均结案数和全院年人均结案数增长速度缓慢。其次，2012—2022年A市F区法院结案数、法官年人均结案数、政法编年人均结案数、全院年人均结案数的增长速度并非完全一致。其中，法官年人均结案数增长最快，而政法编年人均结案数和全院年人均结案数增长缓慢，且二者的变化趋势大致相同。最后，在2017年A市F区法院政法编年人均结案数和全院年人均结案数均下降时，该院的结案数和法官年人均结案数却急剧增长。2018年以后法官年人均结案数虽有波动，但一直保持在299件以上，明显高于2012—2016年。可见，与政法编年人均结案数和全院年人均结案数相比，员额制改革主要导致了法官年人均结案数大幅增加。

图2 2012—2022年A市F区法院结案数与年人均结案情况的变化趋势

综上，与2012—2016年相比，2017—2022年A市F区法院在收案数整体上呈明显上升趋势的前提下，办案法官人数减少，由此导致法官年人均结案数明显增多。可见，员额制改革后A市F区法院人案矛盾尤为突出。

三、常态化与数字化：作为缓解基层法院人案矛盾的院庭长办案制度之运行效果考察

院庭长办案制度的常态化运行对推动员额制改革、推动审判权运行机制改革以及优化审判资源，提升审判组织办案质效均产生积极影响。自2017年最高人民法院出台的《院庭长办案意见》实施以来，院庭长尤其是院长、庭长一改往日基本少办案，甚至是不办案的现象，纷纷走上法台，其办案数大幅攀升。从表2可以看出，2018—2022年(4)由于高级人民法院院庭长办案系统更新升级，无法获取2017年及以前院庭长办案的整体数据，因此，此处只能统计2018—2022年该院院庭长办案的相关数据。A市F区法院院庭长每年的结案数虽存在一定的变化，但无论是院庭长年人均结案数还是院庭长的结案数占法院总结案数的比例整体上均呈上升趋势。此外，笔者通过查阅高级人民法院每年下发的《关于院庭长办案指标完成情况的通报》可知，2017—2022年A市F区法院院庭长每年均完成结案任务(5)因《关于院庭长办案指标完成情况的通报》属于内部资料，在此不宜公开呈现。。然而，在我国司法制度运行中，下级单位和人员从形式上达到中央和上级要求的各项工作指标，不是一件十分困难的事[7]。针对A市F区法院员额制改革后面临的人案矛盾的现状，仅从办案数量看，A市F区法院院庭长逐步回归“法官角色”，该院院庭长办案制度似乎一定程度上缓和了人案矛盾。但进一步分析可以发现，该院院庭长办案制度不仅没有有效地整合司法资源，还一定程度上加剧了人案矛盾。

表2 2018—2022年A市F区法院院庭长的结案数 件

(一)院庭长办案制度导致基层法院“人更少”

迄今为止，各地法院的院长、副院长、庭长、副庭长大都顺利进入了法官员额，成为同时享有司法裁判权和司法行政权的“超级法官”[8]。根据表3可知，员额制改革后，A市F区法院院庭长入额率高，且入额人数占员额法官总人数的比重大。一方面，该院院领导中，除了政治部主任外，其他均为员额法官，而庭长、副庭长的入额比例更是达到了100%。相比之下，普通员额法官的人数相对较少；另一方面，院领导和庭长入额人数占员额总人数的比重超过20%，而院庭长整体入额人数占员额法官总人数的比重超过40%。

表3 2017—2022年A市F区法院院庭长入额人数和员额法官总人数(6)除特别说明外，文中院领导包括院长、副院长、审判委员会专职委员、执行局局长；庭长包括各审判庭庭长和执行局副局长；副庭长包括各审判庭副庭长和执行局团队长。2018年该院增加执行局副局长2人，副庭长调走1人；2019年该院内设机构改革，现共15个审执部门，且1位庭长兼任审判委员会专职委员；2020年该院副院长退休1人；2021年该院审判委员会专职委员退休1人，庭长调走1人；2022年该院2位副院长入额，新任命审判委员会专职委员1人，副庭长调走1人；除此以外员额法官人数的变动均为每年入额、退额的人数差。 人

根据高级人民法院制定的《关于院庭长办案工作的规定(试行)》的规定，每年基层法院院长的结案指标为全院员额法官人均结案数的5%，其他院领导的结案指标为各业务口员额法官人均结案数的30%，庭长的结案指标为所在庭室员额法官人均结案数的50%，副庭长的结案指标为所在庭室员额法官人均结案数的70%。可见，院庭长的结案数，尤其是院领导、庭长的结案数，远低于普通员额法官，这就导致了实践中该院全身心投入办案的员额法官人数比该院员额法官总人数少。因此，仅从办案人数上看，院庭长办案制度导致员额制改革后基层法院全职办案的法官“人更少”。

(二)院庭长办案制度导致基层法院普通员额法官“案更多”

由于院庭长具有管理者(行政身份)、裁判者(员额法官身份)和最高裁决者(审判委员会委员)三重角色，院庭长的结案数比普通员额法官的结案数少，这就导致了普通员额法官的结案压力增大。然而，通过进一步分析院庭长已结案件的详情，笔者发现，在院庭长办结的案件中，部分案件并非《院庭长办案意见》中所要求的“重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”，而是参加合议的案件的(以下简称“参审案件”)、简单案件，并存在为完成结案指标突击结案的现象。这就导致了普通员额法官办理的“案更多”。

1.案件数“更多”

根据《院庭长办案意见》的规定，院庭长的结案数既包含承办案件数也包含参审案件数。基于此，表4中列出了2017—2022年A市F区法院院庭长已结的承办案件数和参审案件数(7)由于高级人民法院院庭长办案系统更新升级，无法获取2017年院庭长的参审案件数。。从表4可以看出，该院院领导、庭长的结案中，部分案件属于参审案件，而副庭长的结案中，绝大多数案件属于承办案件。此外，还需引起注意的是，该院副庭长的承办案件数占员额法官总结案数的比重大，且部分年份副庭长的年人均结案数还远超员额法官年人均结案数。可见，副庭长不仅是院庭长办案的主力，还是法院整体办案的主力。换言之，分析院领导和庭长的结案情况是探究院庭长办案制度对基层法院人案矛盾影响的重中之重。

表4 2017—2022年A市F区法院院庭长承办案件数和参审案件数 件

由于普通员额法官结案数中并不包含参审案件数，因此，笔者从院庭长的结案数中减去参审案件数，并从院庭长结案数中减去副庭长的结案数，由此将院领导、庭长的承办案件数和年人均结案数与副庭长、普通员额法官的承办案件数和年人均结案数进行对比。由表5可知，一方面，2017—2022年A市F区法院在每年院领导、庭长的员额人数占员额法官总人数的比重均超过20%的前提下，院领导、庭长的承办案件数仅为员额法官结案数的10%左右；另一方面，2017—2022年A市F区法院每年副庭长和普通员额法官的年人均结案数均比该院员额法官整体的年人均结案数高出10个百分点左右。可见，院领导和庭长的实际承办案件数占法院整体结案数的比重与其员额人数占法院员额总人数的比重严重不匹配，由此带来的结果是其他员额法官承办的案件数“更多”。

表5 2017—2022年A市F区法院院庭长承办案件数和年人均承办案件数 件

2.疑难案“更多”

通过进一步分析2019—2022年(8)由于系统原因，笔者未能调取2017年、2018年参审案件的案件详情，且2019—2022年由于员额法官退休、调动，存在系统删除其办案信息的情况。因此，本部分以系统中可调取的2019—2022年的A市F区法院院领导、庭长已结的案件为样本。尽管缺少2017年、2018年的相关样本和2019—2022年的少量样本，但笔者认为，从前文的分析结果看，缺失的样本并不会对结果造成较大影响。A市F区法院院领导、庭长已结的案件可以发现，总体而言，虽然院庭长迫于改革大势开始重视办案了，然而，在办理重大、疑难、敏感、复杂、新类型以及涉及改判、发回重审、非法证据排除、统一裁判标准、在法律适用方面具有普遍指导意义等案件方面的表率性还很不够[9]。

由表6、表7可知，首先，从适用程序看，2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结的审判案件中，适用简易程序的案件明显多于适用普通程序的案件。其次，从结案时间看，2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结的案件中，除民事案件外，其他类型案件的平均审执天数明显短于该院的平均审执天数。而民事案件的平均审理天数较法院整体民商事案件的平均审理天数较长的主要原因，可从两个方面分析：一方面，法院开展多元化纠纷解决机制改革以及民事诉讼繁简分流改革，使得约60%的民事案件化解在诉讼前端，由此缩短了法院民商事案件整体的平均审理天数；另一方面，笔者通过查阅案件发现，院领导、庭长审理的民商事案件，尤其是民间借贷案件，涉及公告的案件较多，由于公告期延长了案件的审理期限，由此导致院领导、庭长审理的民商事案件的整体审理时间较长。此外，笔者在统计分析案件详情时还发现，该院院领导、庭长已结案件的结案时间大多集中在下半年，尤其是院领导的结案时间集中在第四季度。可见，该院具有院领导、庭长为完成结案指标，突击结案的嫌疑。最后，从结案案由来看，2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结的刑事案件和民事案件所涉及的案由中，排名前几位的案由相对较易，如涉及危险驾驶罪、盗窃罪的刑事案由以及涉及民间借贷纠纷、申请诉前财产保全的民事案由。综上，2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结的审执案件相对简单，由此导致了大量的疑难、复杂、新类型案件还是由副庭长或普通员额法官审理。

表6 2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结案件的适用程序和平均审执天数

表7 2019—2022年A市F区法院院领导、庭长已结的刑事案件、民事案件中分别排名前10名的案由

结合前文的论述，一方面，院庭长办案制度导致A市F区法院全身心投入办案的法官人数较员额法官总人数更少；另一方面，在A市F区法院院领导、庭长的结案数中，实际承办的案件数较少，且在其所有参与审理的有限案件中，疑难、复杂案件相对较少，这进一步加重了该院普通员额法官的结案压力。可见，2017—2022年A市F区法院“常态化”的院庭长办案制度实质上加剧了该院的人案矛盾。

四、院庭长办案制度加剧基层法院人案矛盾之根源探寻

院庭长回归到法官角色，不仅体现了审判担当，更可以进一步整合、优化审判资源，有力提升办案质效[10]。然而，通过上文分析发现，2017—2022年A市F区法院院庭长办案制度实际上加剧了该院的人案矛盾。究其原因，笔者认为，主要可归纳为客观方面院庭长办案制度尚待完善和主观方面院庭长办案的主动性不强两个方面。

(一)模糊化：院庭长办案的制度设计考量偏颇

虽然，最高人民法院2017年出台的《院庭长办案意见》，以及各级法院出台的适用于本辖区法院的院庭长办案规定都对院庭长办案的数量、类型做出规定，但从整体看，部分规定仍笼统、模糊，有待进一步完善。

首先，院庭长办案的考核标准有待细化。根据《院庭长办案意见》第一条的规定，院庭长办案数既包括承办案件数也包括参审案件数。院庭长亲自承办案件或参加合议庭办案，不仅可以增强他们的工作责任感和使命感，而且可以通过办案及时发现审判工作中的重点、难点问题和薄弱环节，从而有针对性地加强对审判工作的管理和指导。同时，也可以缓解部分审判工作压力，在干警中起到良好的示范、带动效应，提高法院的整体办案质量、办案效率，进而推动法院各项工作的顺利开展[11]。然而，实践中，部分院庭长将参审案件作为完成考核指标的“利器”，尤其每年年底，以参审案件充抵结案任务数的现象时有发生，而这些案件实质上是院庭长“挂名办案”或是“不办案”的体现，即案件名义上由院庭长审理，而实际上院庭长庭前不阅卷、不审查证据、不考虑法律适用问题，仅参加庭审，庭后判决由案件的实际承办人或法官助理撰写、签发。有的院庭长在开庭前，由法官助理写好阅卷笔录，院庭长在庭审中只需“照本宣科”即可；更有极个别院庭长在庭审时一言不发，整个庭审由案件实际承办人掌控。这种“参审而不审”的情况导致案件质量完全由案件实际承办法官或者法官助理掌握，由此带来的后果是，一方面案件质量存在隐患，另一方面增加了普通法官或法官助理的工作量。

其次，院庭长分案机制有待完善。目前，我国大部分法院已实现“随机分案为主，指定分案为辅”的分案机制。然而，根据《院庭长办案意见》第六条规定，院庭长分案是以指定分案为主，这导致院庭长分案具有很强的操作性。由于院庭长也是审判管理的监督者，受一审案件改判和发回重审率、长期未结案清理率等多项指标考核的约束，倘若自己承办的案件被发回重审、改判或者成为长期未结案而被通报，则不利于院级或者庭室的管理，因此实践中存在院庭长利用职务便利，挑取简单案件的现象。而相关干警也会根据领导喜好，选取适宜的案件指定分给院庭长。此外，实践中还存在院庭长在审理中发现案件疑难、复杂的情形时，选择将案件退回立案庭或变更承办人的现象。可见，院庭长指定分案机制极易演绎成院庭长在办理疑难复杂案件方面的选择机制。正如2017—2022年A市F区法院所呈现的现象，如果院庭长选择办理简单案件，其必然加大其他法官的工作量，由此加剧了法院的人案矛盾。

最后，缺乏刚性的监督机制。虽然《院庭长办案意见》中明确规定“各级人民法院院庭长办案绩效应当纳入对其工作的考评和监督范围；院庭长年度办案绩效达不到考核标准的，应当退出员额”，但实践中，由于审判质量，尤其是案件的疑难复杂程度，很难进行量化考核，各级法院仅将办案数量作为院庭长办案考核的唯一依据。这就造成了年底院庭长为完成结案任务突击结案、充抵案件数的现象。而针对这种现象，上级法院一般“睁一只眼，闭一只眼”，只求数量上过得去即可，由此形成了院庭长平时不重视结案，年底为了完成审判业绩考核的要求，糊弄上级法院、应付办案的恶习。院庭长的结案任务数可以应付，但案件质量不能应付，对案件质量把关的责任最终还是落在普通员额法官的肩上。换言之，由于缺乏有效的监督机制，部分院庭长办案形成了仅为完成结案指标的应付办案模式，而这种办案模式实质上使得普通员额法官承担了院庭长的办案任务。

(二)形式化：院庭长办案的能动性不强

作为占员额法官人数相当比例的院庭长，如果缺乏办案的主观能动性，即使规定了完备的制度，办案也只是制度倒逼，其作用可能适得其反。因此，笔者认为，院庭长办案制度加剧基层法院人案矛盾的缘由还应从院庭长身上来探寻。

首先，角色冲突导致院庭长没时间办案。根据《中华人民共和国法官法》的规定，“庭长除履行审判职责外，还应履行与其职务相适应的职责，对庭长‘一岗双责’提出明确要求”[12]。目前，基层法院的院庭长仍处于“文山会海”中。以A市F区法院为例，通常情况下，该院每周周一上午召开审判委员会，周二下午召开党组会，如果遇到议题较多，会议时间可能会延长为一天，而周三到周五还有上级法院各项工作部署会，院级其他会议或庭务会等大小会议。这就导致留给院庭长投入办案的时间十分有限。或许有人会说，院庭长可利用8小时外的时间加班办案，即使是这样，那么开庭的时间又该如何协调？笔者调研发现，面对行政事务和庭审时间相冲突时，除公告案件(9)公告案件的开庭时间不能更改。外，绝大多数院庭长选择优先处理行政事务。因此，实践中经常出现因院庭长行政事务而开庭时间一再更改，由此导致案件拖延审理。出于上述原因，院庭长日常很少办案，绝大部分案件由普通法官审理，而到年底迫于结案考核的压力，只能选择审理时间短、案情相对简单的案件充抵任务数。

其次，司法责任终身制导致院庭长不敢办案。院庭长承办案件需要耗费体力和脑力，特别是对于部分重大、复杂、疑难案件，法律关系错综复杂，社会关注度较高，审判人员除需要拥有良好的司法素养，精益求精的“工匠”精神外，还需要面对相关部门、公众舆论和案件当事人的多重压力[13]。与此同时，“让审理者裁判，让裁判者负责”以及“终身追责”是司法体制综合配套改革对员额法官提出的新要求。实践中，部分院庭长深知司法责任制和终身追责的含义，尤其是年纪稍微大些的领导，在权衡利弊后，选择办理简单案件，更有极个别院庭长对办案敬而远之，以求平稳退休。这就导致了部分院庭长虽然占据员额法官名额，但实际上办案少甚至是不办案，由此增加其他员额法官的办案压力。

最后，晋升考评机制导致院庭长不重视办案。目前，法院系统上级法院对下级法院领导干部的考评，均看重下级法院领导作为领导干部的德、能、勤、绩，至于其作为法官的素能和审判业绩，只要办案数字过得去，一般不作实质性考评[7]。此外，按照现有的晋升考评机制，院庭长多办案并没有额外的奖励，但如果办理的案件被上级法院发回重审、改判或久拖不决，则影响院庭长的晋升考评。因此，部分院庭长对办案并不感兴趣，甚至有的院庭长曾言道：“多办案多出错，少办案少出错，不办案不出错。”

五、院庭长办案制度视域下缓解基层法院人案矛盾之路径探索

占员额法官相当一部分比例的院庭长的办案数量和质量直接关系到法院人案矛盾的缓解[14]。面对院庭长办案制度加剧基层法院人案矛盾的司法现状，一方面，需加强院庭长办案制度的专业化、职业化建设，建立院庭长办案制度长效机制；另一方面，需完善配套措施，保证院庭长办案制度“落地”生效。

(一)建立系统性的院庭长办案制度

针对当前制度对院庭长办案的约束性不足，笔者认为，可从细化考核方案和强化监督机制两方面予以完善。

1.制度内：细化院庭长办案的考核方案

诚如上文所述，由于当前对院庭长办案的考核仅限于办案数量，由此导致院庭长用参审案件、简单案件充抵任务数，导致法院“案更多”。然而，院庭长办案考核的核心在质，不在量，不宜对数量做过高要求[15]。因此，为切实发挥院庭长办案对缓解法院人案矛盾的作用，应综合“办案数量、案件类型、审判程序、参与方式、开庭数量、审判质量等多项制度要素”[9]，全面考核院庭长办案情况。一方面，应明确院庭长承办案件数和参审案件数比例，增加院庭长亲自承办案件数，以减少院庭长不办案、挂名办案、委托办案的现象；另一方面，可借鉴法官考核中繁简案折抵方式，明确规定院庭长办理的疑难复杂案件与简单案件的折抵比例，以预防院庭长用简单案件充抵案件数，提高办案质量。此外，对于院庭长确因办理的案件重大、疑难、复杂而未完成考核任务数的，可以在年底适当核减其任务数，但核减需经本人提出申请、本院审判委员会审查、上级法院审判管理办公室批准。

2.制度外：强化对院庭长办案制度的监督

虽然《院庭长办案意见》明确要求，加大院庭长办案的监督力度，规范并落实考核标准，明确将院庭长办案任务完成情况公开，以接受监督；但当前无论是上级法院还是本级法院，对院庭长办案的监督仍“不痛不痒”。对此，笔者认为，除上文提及的通过细化考核内容的方式外，还应注重考核结果的运用。首先，就法院而言，可将院庭长办案的考核情况纳入法院年度考核中，对于考核不达标的法院予以通报；其次，对存在委托办案、挂名办案等现象的院庭长严肃问责，对连续三年考核不达标的院庭长强制退额；再次，应将办案情况作为院庭长年度个人考核的重要组成部分，作为干部人事调整尤其是个人升迁的重要考量因素；最后，应将院庭长办案情况作为法院司法公开的重要内容，主动公开院庭长办案详情，以此“倒逼”院庭长规范办案、高质效办案。

(二)注重院庭长办案制度的可操作性

要走出院庭长办案的困境，还必须对“回去”的现实障碍做理性剖析[16]。针对当前制度运行中的难题，笔者认为，一方面亟须解决案件繁简的甄别难题，另一方面须调动院庭长办案的积极性。

1.客观方面：明确案件繁简的甄别标准

院庭长办案制度一再强调，院庭长应办理重大、疑难、复杂案件，然而案件重大、疑难、复杂的标准应如何界定尚未明确，由此产生了实践中为院庭长指定分配简单案件的现象。对此，笔者认为，首先，从案件审理程序看，院庭长应优先考虑承办发回重审案件、再审案件；其次，从案由看，可根据法院所在地的实际情况，规定涉及诸如建设工程合同纠纷、医疗纠纷等几种特定案由的案件指定由院庭长审理；最后，在案件审理阶段，可明确规定根据案件审理进展或案情变化，随时将重大、疑难、复杂案件移交院庭长承办。此外，可利用人工智能辅助甄别案件繁简。当前，智慧法院建设业已成为“法治中国的一张靓丽名片”以及“中国特色的智慧司法”的标志性成果[17]。笔者认为，可借鉴智慧法院建设中已运行的法官业绩考核管理平台，利用案件难易系数智能测算案件难易程度。此种方式不仅可以辅助立案庭在立案时预估案件繁简，也可以在案件审理的任何阶段，根据法官在办案系统中录入的工作量，及时甄别案件难易。当案件的难易系数达到一定值时，随机分案系统自动将案件指定移送给院庭长承办。

2.主观方面：调动院庭长办案的能动性

院庭长既是管理者又是员额法官，且大部分又是审判委员会委员，如何兼顾三种角色赋予院庭长的职能是院庭长办案制度规范化运行的重要一环。针对当前院庭长没时间办案、不敢办案和不重视办案的问题，笔者认为可从观念和行动两方面着手，切实发挥院庭长办案的主观能动性。在观念方面，可以将司法责任制的考核标准变更为“以行为导向为主，以结果导向为辅”。当前，院庭长不敢办案的主要缘由是担心承担司法责任。虽然“让审理者裁判，让裁判者负责”是院庭长办案制度的设计初衷，但以结果为导向的司法责任制导致要求办理重大、疑难、复杂案件的院庭长承担的司法风险更大。因此，可明确规定，对法官追究法律责任，只有一种情况下是可行的，那就是法官从事了与其裁判者身份不相符的违背职业伦理的行为，或者实施了某种犯罪行为[18]。由此打消院庭长的办案顾虑，进而从观念上认同院庭长办案制度。在行动方面，由于中央政法编制总数的39%的员额法官占比是以全体员额法官办案为前提进行测算的，因此，院庭长应处理好审判与行政管理之间的关系，努力做到审判权与管理权等多项权能之间的平衡。具体而言，一方面，可通过精简会议，简化、优化审批流程，确保院庭长办案工作的时间精力；另一方面，当审判与行政事务发生冲突时，应权衡二者的重要性，而非一味以行政事务优先。

六、结语

在新时代下，随着社会主要矛盾的变化和新科技对经济社会的全面介入，法院所面临的外部环境及需求也正在发生巨大而深刻的变化。但无论环境和需求发生何种变化，司法公正作为法院最为核心的产品和竞争力永远都不会过时，而司法公正的实现不仅依赖于制度、机制的设计及不断优化，更需要高素质的法官队伍作为保障[19]。院庭长办案制度改革推进了法院内部权力结构的改变，让司法责任的承担更加明确，也让通常意义上的以院庭长为代表的法官更充分地履行审判职能，这对中国司法公正的实现和司法效率的提高具有显著作用[15]。然而，让长期习惯于作为司法管理者的院庭长履行法官的办案职责，无异于司法领域的一场革命。从2017—2022年A市F区法院院庭长办案制度的实践情况看，虽然院庭长办案制度已实现常态化运行，但由于院庭长办案制度的相关规定还需进一步细化，加上部分院庭长出于自身利益考量，缺乏办案的主观能动性，导致院庭长办案制度从一项本应缓解基层法院人案矛盾的制度，被扭曲为进一步削弱基层法院审判力量，加剧人案矛盾的制度。因此，细化院庭长办案的考核方案、完善院庭长分案机制、建立刚性的监督机制以及增强院庭长主动办案的意识，是有效发挥院庭长办案制度缓解基层法院人案矛盾作用的重点和难点。院庭长办案制度是员额制改革的配置机制之一，本文以院庭长办案制度为视角审视当前基层法院面临的人案矛盾，旨在为我国基层法院推动员额制改革、推动审判权运行机制改革以及合理配置司法资源，缓解人案矛盾提供新思路。