利益相关者视域下全民健身公共服务的智慧化治理

王 颖

（湖南工业大学体育学院，湖南 株洲 412007）

为了贯彻落实 《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》等政策推动健身智慧化发展的要求，目前在学术层面，我国智慧化为体育领域赋能的研究成果包括，体育场馆智慧化［1-2］、城市公共体育服务智慧化［3］、高校体育教育教学智慧化［4］等。智慧化是促进全民健身公共服务治理水平优化升级的重要手段，在智慧化治理过程中，各主体间的高效协同是充分发挥智能技术赋能作用的保障。 但是目前我国公共体育服务治理过程中存在各主体间责任划分与利益关系模糊的问题， 导致出现主体间相互推诿责任以及参与治理积极性不高等现象。 在此背景下，从利益相关者角度出发剖析各个利益相关者的利益关系， 并分析各主体间的利益关系在全民健身公共服务智慧化发展过程中面临的现实困境， 进而重点厘清智慧化治理各主体间有效发挥协同作用的思路与路径， 实现全民健身公共服务智慧化治理的高质量发展。 因此，本研究基于利益相关者研究范式，融入协同治理与智慧社区的思路，遵循“识别→分类→关系→协同”的逻辑顺序，对全民健身公共服务智慧化治理进行深入研究具有重要的理论价值和实践意义。

1 全民健身公共服务智慧化治理的理论机理

1.1 利益相关者理论

1984 年，弗里曼（R.Edward Freeman）出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关者概念，即利益相关者是指能影响组织目标的实现，或受组织实现其目标过程影响的所有个体和群体［5］。 从20 世纪90 年代起，利益相关者理论的关注点从早期的各个参与主体， 向各主体共同治理方向转变［6］。到了21 世纪，利益相关者的理论日趋完善， 该理论主张组织在发展目标上以利益相关者的共赢为中心，注重利益相关者的现实诉求，倡导共同参与和共同治理，各利益相关者都能够参与到组织实践中，并施展其效用。 全民健身公共服务智慧化治理的目标在于提高治理能力、 增强治理效率，最终实现造福人民、服务全民，提升人们民众满意度的目标。 参与治理过程的利益相关者是全民健身公共服务的治理主体即政府、社会组织、市场与民众。 各主体在共同参与治理实践中，以实现各利益相关者的共赢为中心，以智慧治理手段赋能全民健身公共服务， 各利益相关者参与智慧化过程带来的利益分配。 因此，要厘清各主体在智慧化治理中发挥何种作用以及如何进行利益分配的问题， 从而充分发挥智慧化治理的巨大潜能与价值。

1.2 协同治理理论

协同治理理论是将自然科学中的“协同理论”与社会科学中的 “治理理论” 交叉与结合。 协同理论是由德国学者哈肯（Hermann Haken）于20 世纪60 年代提出，重点关注系统与系统之间相互作用的变化规律［7］，是系统科学的重要分支［8］。 协同理论认为，一切研究对象都是由不同的子系统构成，通过系统内各要素或子系统之间的相互作用与联系， 实现系统的向上发展，达到1+1＞2 的效果［9］。 协同治理理论通常是在面对日趋复杂的社会问题，以及政府治理难度加大的背景下，政府、企业、组织和公民之间的互动实践与协同作用。 引入到全民健身公共服务领域即强调多元主体间的相互协作， 发挥政府在制度供给、引导协调和法律监管功能；发挥市场机制灵活、服务快捷的优势；发挥社会组织补充共享的作用；发挥民众参与实践作用［10］，各个主体利用自身资源和优势，推动智慧化治理效果达到最佳。 协同治理理论寻求多元主体之间的共同利益，推动彼此间的长效合作， 最终实现全民健身公共服务治理能力和水平的提高。

1.3 “智慧社区”理论

2008 年，美国IBM 公司提出了“智慧地球”的概念，将智能技术应用于某个产业或者社会生态系统， 推动系统运行模式的革新。 2009 年，IBM 又提出“智慧城市”的概念，指的是城市各个系统智慧化的集合。 “智慧社区”则是以上述概念为借鉴，立足于城市社区层面的表述。 智慧社区采用新技术将社区的电力、水、交通、物流、医疗等各种基础设施以及所有资源都连接起来，从而侦测、分析和整合各种数据，并智能化地做出响应［11］。 从智慧社区理论分析，全民健身公共服务智慧化治理将智能场馆、智能健身设施以及配套服务，依托智能化信息平台， 按照一定的标准与流程， 创建公共服务治理智慧化新模式，促进民众生活质量的提升。 “智慧社区”模式引入全民健身公共服务治理领域最核心的表现在智慧信息管理平台， 如浙江省嘉兴市的智能体育社会区管理平台， 能够提供的社区内的运动场地数量、人均运动时长、运动人群年龄统计等等，使社区治理“有数可依”为各治理主体提供清晰的数据参考，提高公共服务治理水平和管理效率。

2 全民健身公共服务智慧化治理利益相关者识别

利益相关者是指企业生产经营过程中存在利益分配或间接关系的群体或个人［12］。 只有明确利益相关者之间的利益关系，才能形成利益共同体，识别全民健身公共服务各个主体的权力与利益关系从而决定其利益的分配关系。

2.1 政府：全民健身公共服务智慧化治理主导者

全民健身公共服务的公共产品属性，使其具有非竞争性、非排他性的特征， 意味着消费全民健身服务不需要支付成本而容易产生“搭便车”行为，从而使全民健身公共服务需求无限的扩张。 同时，以赢利为目的的全民健身服务产品供给私人部门因无法得到经济补偿而丧失市场供给的积极性， 导致出现供给不足与全民健身公共服务市场供给失灵的现象， 为政府提供全民健身公共服务奠定了现实基础［13］。 政府机构作为一个供给机构，它的核心职责在于代表公民进行集体选择，即汇集和表达公民的愿望和要求决定提供哪些供给服务［14］。 因此，政府的职能是主导、规划和监管全民健身公共服务，保证服务的基本供给与均等化。 全民健身信息平台的建立，将会打通各全民健身公共服务治理主体间因沟通协作不顺畅、 体育部门间配合与衔接脱节导致的治理效率低下等堵点， 破解各机构因责任划分不清，岗位权责不清晰导致的互相推诿与“踢皮球”等痛点。 另一方面，智慧化治理将在一定程度上解决政府人员冗余的问题，降低政府开支。 将创新性低、重复性内容多的工作实现自动化，体育政府部门的工作中部分难度低、耗时长、创新性低的岗位可以由人工智能取代。 如全民健身智慧体育社会信息平台，统计社区内的健身人数、健身时间、场地开放和使用情况等， 解放一定的人力， 从而促进政府节省开支。

2.2 体育组织：全民健身公共服务智慧化治理的承接者

在全民健身公共服务领域中，社会组织扮演承接者的角色［15］，与政府签订契约或委托协议，承接政府的服务内容，向广大民众提供不同类型的健身服务产品， 满足多元化健身服务需求的同时，高质量地完成全民健身公共服务的代理工作，并自觉接受政府监督与考察。 体育组织的发展过程中，一方面由于自身缺乏独立性、 公信力以及与其他主体的协同能力不足，导致体育组织难以打破自身发展瓶颈。 另一方面，政府主导角色欠缺，无法为体育组织提供有效的政策、资源、资金支持［16］，致使体育组织处于内外交困的境地之中。 智慧化手段将有助于推动体育组织摆脱这一局面。 首先，数字化技术打破体育组织与政府部门、市场与民众之间的沟通壁垒，加强体育组织公信力建设。 体育组织依托现代信息技术，建立一体化数字平台，完善信息披露机制，实现运用资金来源及去向公开可查询可追溯以提高体育组织公信力和独立性。 其次，加强政府对体育组织的扶持力度。 体育组织承政府的公共服务转移，既可以获得政府的资金扶持和政策保障， 又可以纾解社会组织运营经费不足、人才流失等问题，还能够洞悉全民健身共服务智慧化治理中存在的不足，以不断提升智慧治理能力、革新智慧治理模式，强化智慧治理效率。 最后，智慧化治理形式有助于促进体育组织间公平竞争机制。 以往的体育组织在承接政府部门的公共体育服务转移时竞争比较激烈， 竞标过程不透明导致大部分资源被少数体育组织垄断，一些新兴的、小型的体育组织资源匮乏。 智慧化治理有助于推动体育组织承接公共服务转移的透明化和公开化， 为体育组织的发展提供了强大的驱动力。

2.3 市场与企业：全民健身公共服务智慧化治理保障者

企业是全民健身公共服务智慧化治理保障者， 承担公共服务的差异化供给。 传统体制下，政府作为唯一的治理主体未能建立起与民间资本和企业参与治理的有效路径。 民间力量和市场要素的短缺导致公共服务的市场竞争主体缺失， 进而导致智能化产品的生产效率与质量低下。 企业是智能产品和服务的关键供给者。 企业的参与增加了主体间的竞争性和客体的选择性， 使全民健身公共服务的市场化和社会化成为可能。 此外，企业的参与可以利用民间资本市场弥补政府资源的短缺。 将市场机制引入全民健身公共服务领域，让企业能够平等地参与到智能化治理中来， 尤其是在社会主义市场经济条件下，纯全民健身公共服务占少数，绝大部分以准公共服务的形式存在， 这使得以赢利为目的的企业进入全民健身公共服务领域成为可能［17］。 企业的职能是建设智慧化基础设施的建设、生产智慧化设备用品，管理大型健身服务场馆［18］。 作为智能技术、产品与服务的主要提供者，企业凭借其灵敏的市场嗅觉与快速的市场应变能力， 在政府和体育组织供给无法满足民众多样化的需求，需要企业与市场及时进行补充。 政府有很多公共服务具有排他性收费功能，吸引了大量企业竞争。 尤其是受政府的前瞻性引领， 即便有些市场领域前景一时间不明朗，企业也愿意尝试，一旦成功抢占先机，将有机会在该领域获得垄断性地位。 除此之外，市场受市场规律和政策的双重影响，企业积极参与公共体育服务，这种准政治倾向有机会获得政策扶持，有助于对抗市场的不确定性［19］。

2.4 广大民众：全民健身公共服务治理智慧化的参与者

从全民健身公共服务的客体感受角度来看， 其服务对象是广大民众， 全民健身公共服务应当以居民满意度作为公共服务供给的出发点和最终归宿［20］。 从政府购买公共服务的程序来看， 广大民众以纳税或者付费的方式作为获得全民健身公共服务的成本，以满足自身的体育需求［21］。 民众在选择健身服务的过程中同时也拥有表达权和选择权， 需要履行对供给主体提供的产品与服务做出评价的职责。 广大民众作为全民健身公共服务智能化发展重要的参与者， 是健身服务最直接的使用者， 全民健身公共服务智慧化治理以满足人们的健身需求，提升广大民众的运动体验为目标。 从利益相关者角度来看，广大民众作为全民健身智慧化治理的重要参与者，在日常享受智能服务的同时成为推动智能服务进一步发展的基础。当前我国的智能技术利用5G，大数据、物联网、人工智能、等技术向广大的民众收集健康数据，来实现算法的优化与升级。另外，民众通过表达需求，进行客观评价以及制定相关政策，能够使在日后参与公共体育事务中获得更多的话语权， 有助于提升公共体育服务智能化发展的效率， 完善智能化公共体育服务的决策水平。

3 全民健身公共服务智慧化治理的现实困境

3.1 政策设计布局不足，细化落实监管不到位

近几年来，我国出台了一定数量的指导性文件。 这些文件对我国现阶段的体育领域智慧化发展做出了重要的规划与指示，但是到目前为止，并没有从国家层面针对全民健身公共服务智慧化治理的发展制定专项政策文件。 智慧化治理发展战略布局缺少顶层设计，发展目标、基本方针、践行路线尚未明确，这就导致无法充分发挥智慧化赋能作用，减缓公共服务治理的创新速度。 在国家体育总局公开发布文件中，只指出智慧化发展的优势，却缺少明确智能化治理的具体政策，各主体对智慧化治理的战略认知、知识储备、管理层面方面的认知有待加强［22］。 其次，全民健身公共服务智慧化治理体系是一个庞杂的系统，其中包含了大量的子系统，从智慧化产品与服务的供给者—企业来看，其建设“数智”工厂在智能技术接入规格、适配效能以及硬件设备的智慧化生产标准等领域都缺少相应的政策剖析和引导细则， 导致企业在智能产品与服务的生产与供给存在一定风险。 最后，全民健身公共服务智慧化治理正处于飞速发展中， 以数据为核心生产要素的智慧化治理手段，在数据产权、数字知识产权以及隐私与网络安全等方面都面临着一定的新问题［23］，受相关法律法规的限制，全民健身公共服务的智能化升级转型尚处于被动发展局面。

3.2 技术发展基础薄弱，创新性不足

随着2019 年我国5G 商业化以来， 为体育新经济发展带来重大变革和黄金契机，但现阶段5G 平台在支持体育经济发展方面的软硬件短板依然明显［24］。 1）发达地区的智慧化治理程度较高， 欠发达地区治理水平较低， 数字化基建也相对滞后，缺少智慧化的条件。 2）智慧化治理依靠现代化信息技术，协调各类资源、汇集全民健身公共服务的相关要素、以丰富供给内容、提高供给效率。 但是我国政府智慧化改革尚处于探索阶段，未能为激发政府、社会组织、企业和民众各主体的创新活力，技术创新、网络安全、平台应用等成为数字治理“卡脖子”问题。3）数据化是实现智慧健身的基础。通过人脸识别、可穿戴设备、动作捕捉、硬件外设等技术手段，健身服务各项指标可以被感知并以数据的方式被度量计算， 从而将现实健身服务数据化［25］。 随着我国居民对全民健身公共服务治理能力需要的不断提高，政府、社会组织、企业与民众各主体之间打通“数据孤岛”，实现行业信息共享的需求愈发强烈。 根据政策导向、市场需求，整合数据信息，实现信息互联互通与信息共享［26］，提升全民健身公共服务智慧化治理的整体发展水平。

3.3 复合型人才供给不足，发展体系尚不完善

智能体育治理属于知识密集型、 技术主导型， 涵盖互联网、5G、区块链等智能领域，对于人才的素质要求更加复杂严格。 我国体育市场发展过程中，虽然培养了大量的体育人才，但是劳动者素质和结构较为单一， 尚无法满足体育市场对智能化人才的需求。《中国产业数字化报告2020》［27］显示，我国企业ICT 人员占总人员的比重仅为1.0%～1.5%， 这一结果间接表明我国智能化、数字化人才匮乏的问题。 其次，我国尚未形成培养体育领域智能化人才体系， 且依赖于传统的理论或体育的教学方式，人才培养理念和课程体系滞后，高校的师资队伍与教育课程体系更新速度慢， 导致我国高校关于智能化人才的培养无法与市场需求接轨。 较为僵化的高校专业分类标准，以及迟缓的学科建设与社会发展脱节，不能够为高速发展的体育智能领域提供有效的支撑。 最后，人才发展的环境对人才的培养具有重要影响。 现阶段，我国缺乏良好和广阔的发展空间，难以满足人才发展的物质和精神需求，人才外流严重。

3.4 监管机制不健全，治理主体失范

政府与体育组织和市场是委托代理关系。 1）公共服务与数字化、信息化技术交叉融合中容易出现监管“真空地带”。 权责不清晰容易导致在治理过程中的出现“踢皮球”“钻漏洞”等行为失范现象，扰乱我国全民健身公共服务领域发展秩序［28］。2）监督过程存在缺陷，特别是缺少对智能化治理政策执行标准和执行效果的“罚则”与责任追究机制［29］。 政府购买全民健身公共服务涉及诸多项目及领域，尤其涉及规划布局、财务、审计、绩效考察管理与专业知识以及复杂的现代信息技术，对监管人员的素养和经验提出了更严格的要求，因此，政府作为唯一的监管者虽然通常会吸纳外部部门参与，但在执行阶段，囿于各个职能部门权责不清分工不明， 导致信息壁垒较为严重，出现多部门间协调性不足的问题［30］。3）公众在参与全民健身公共服务智慧化治理的过程中，与政府、社会组织和市场之间存在严重的信息不对称， 尤其是涉及专业化程度更强的服务，受公众的自身能力和经验的限制，仅仅能够从个人的角度出发，对其过程提出相关的意见，使监管缺乏宏观视角。 此外，政府的治理过程缺乏完整有效的公示平台， 但是信息公开和披露不完全、不规范，导致公众在参与监管的可行性存在一定的现实阻碍。

4 全民健身公共服务智慧化治理实现路径

4.1 主导协同：充分发挥政府主体的主导作用

通观全局，立足我国现阶段发展水平，制定适合我国全民健身公共服务智慧化治理的指导性文件， 并从国家层面鼓励各级政府出台指导性文件，对智能化治理发展做出顶层设计。明确智慧化治理的发展目标、基本方针、践行路线等等。 使智能技术充分发挥其赋能作用，提高公共服务治理的创新速度。针对省—市—县—乡镇不同层级设置不同的全民健身公共服务智慧化治理的总体要求、任务与措施，构建联通各层级，各机构部门之间的公共服务智慧化治理的网络体系。 通过制定宏观政策和法规来规范体育社会组织、 智能化市场以及公众的行为，并且依托协同、对话、协商等手段增强与组织、企业和广大民众之间的合作。 在线上、线下2 种渠道统筹多元治理主体间的活动， 使其一直指向全民健身公共服务智慧化治理的共同目标。 要降低主体间协同成本，建立政府—社会组织—企业—广大民众间的沟通协商、资源共享、共同决策和统一行动的机制，强调对政策的准确解读，利用现代信息技术强化政策解读与意见建议汇总工作，疏通主体间协同共治的参与途径。为保障各个系统间的高效衔接，加强政策细化与落实的程度，要明确各个主体间的责任界限， 搭建统一的全民健身服务信息化平台，理顺条块关系，实现资源的互联共享，推动政策执行路径畅通。 激励各地区按照当地实际情况制定能体现当地特色的政策，设立数字化治理专项资金，发挥财政补贴作用。

4.2 承接协同：积极增强体育组织承接能力

体育组织承接能力对其承接政府购买公共服务项目有很大影响，复合型人才能够通过利用智能化信息手段，对关键性问题进行决策，实现智慧化治理目标。 传统的松散的组织管理形式已经与公共服务治理现代化的高效、规范理念相违背。 因此，要在组织内部搭建权责明确、流程清晰、办事高效的信息化管理体系，实现体育组织内部管理信息化、流程化是推动体育社会组织实现执行协同作用的重要前提。 为了促进体育组织充分发挥其主体性作用， 完善激励机制鼓励体育组织治理的智慧化转型。 借助政府可以利用一定的激励的机制促进其使用智慧化工具，搭建数据库，利用大数据技术收集、分析民众的意见反馈，使其决策更贴近民众的根本需求。 从而进一步提高体育社会组织的权威性和主体地位。 体育组织建立与完善社会网络机制，加强与其他主体的协同作用，利用外部实现互联沟通与联系，甚至进行资源的整合和置换，进一步促进智能化体育资源的有效流动， 促进体育社会组织充分发挥其承接的功能。

4.3 保障协同：大力推动提升市场保障能力

市场具有机制灵活，服务快捷的特点，推动新技术、新产品、新模式、新业态的出现，从客观上满足消费者的需求层次。企业作为市场的主体，应创新技术与保障协同方式，有效配置各类生产要素，提升整体的供给创新和生产效率。 体育企业作为体育产品与服务的主体， 应紧紧围绕体育公共服务优化的变化趋势，以民众的消费需求为导向，积极开展智能化转型。政府和市场要制定智能产品质量标准， 保证其符合国家公共体育基础设施建设的标准，并符合行业规范。 体育产品的技术含量逐渐丰富多元，生产厂商要提高自主创新能力，让我国体育产品的附加值逐渐增加。 市场作为多元治理的重要一环并不是孤立存在的，智能化产品的有效供给，需要政府、组织和公众各个主体的协同配合。 政府要为市场提供健康便利的政策和环境，降低市场准入标准并提供优惠的税收政策。 体育组织在承接政府项目的过程中，加强与市场的联系与合作，激发市场活力。 公众则需要发挥主体意识，充分参与社会治理并进行监督。 而市场在其中需要发挥重要的保障协同作用，敏锐感知供需变化，及时弥补政府与社会组织的不足，保证公共服务的稳定供给。

4.4 参与协同：全力激发公众参与协同意识

社会公众作为全民健身公共服务智慧化发展成果的最终受益者，在推动其发展的过程中发挥着不可或缺的作用。 在我国公共体育供求信息不对称的环境下， 树立公众的治理主体意识成为重中之重。 公众应该借助各类政府服务平台积极表达自身对全民健身公共服务的个性化要求， 充分行使自身的主人翁权利，主动要求公共服务治理各主体提供更加完善、利民的产品与服务。 敦促公众树立智慧治理的主体意识，让公众明确自身作为主体的权利与责任。 公众利用网络政务平台等方式，合理表达自己的诉求，并可以提出一定相对的意见。 搭建统一的线上意见反馈标准。 由于各个政府职能部门的意见平台和反馈形式各不相同，导致民众参与的流程复杂琐碎，同时不利于政府部门收集处理， 因此需要形成流程一致的反馈标准，帮助民众更便捷地表达自身诉求。 全民健身公共服务智慧化治理发展，其本质是社会公共服务，以服务广大人民为基本目标。 提高对管理部门和设备厂家的监督意识，对其提供的服务和产品做出及时的反馈， 使其不断完善公共服务运行机制和产品升级，推动构建更高水平的全民健身公共服务体系。

5 结语

全民健身公共服务智慧化治理对于构建更高水平的公共服务治理具有重要意义，从利益相关者视角看，政府、社会组织、市场和公众在治理过程中分别扮演主导者、承接者、保障者和参与者的角色，各个利益主体都能够参与到组织实践中，为实现全民健身公共服务治理智慧化发展发挥作用。 在智慧化治理的推进过程中， 确实存在一定的困境包括政策设计布局不足，细化落实监管不到位；技术发展基础薄弱，创新不足；复合型人才供给不足， 培养体系尚不完善以及监管机制不健全，治理主体失范等。 针对以上的问题，从各利益相关者角度看，需要充分发挥政府主体的主导作用，积极增强社会组织承接能力，大力推动提升市场保障能力，全力激发公众参与协同意识4 个方面进行， 从而进一步提高全民健身公共服务智能化治理水平， 推动构建更高水平的全民健身公共服务治理体系目标实现。