巡防改革背景下提升线路安全防控水平的思考

杨 凯

（上海铁路公安局南京公安处，江苏南京 210000）

为深入贯彻落实习近平总书记关于新时代公安工作的重要论述，厘清警企法定权责边界，2022年，公安部铁路公安局与中国国家铁路集团有限公司完成铁路线路巡防职能交接工作，明确铁路运输企业线路巡防工作主体责任和铁路公安机关线路巡防监督检查职责，进一步理顺了铁路公安管理体制。线路巡防工作移交后，铁路公安机关面临的形势任务及自身履职形式等都发生了新变化，出现了许多新情况。本文以南京铁路公安处线路治安工作实践为例，探讨如何更好地履行公安机关监督检查指导职责，督促铁路单位严格落实线路巡防主体责任，提升线路安全防范水平。

一、线路巡防改革的实践和探索

做好线路巡防职能移交工作，既是适应铁路公安管理体制调整的必然要求，也是充分履行铁路公安职能、确保铁路运输安全的迫切需要。南京铁路公安处坚定不移贯彻落实上级部署要求，系统谋划、整体推进，确保了各项改革措施落地落细落实，有效维护了管内线路安全稳定。

（一）紧盯改革任务目标，巡防移交推动有序

南京铁路公安处严格按照上级部署要求，由处主要领导总负责，分管领导具体负责，治安支队、派出所按照职责要求分工负责，根据上海铁路公安局巡防移交工作方案，主动与数家铁路工务单位和合资公司全面对接，细化制定分线分片移交实施方案。治安支队指导派出所与接收单位对接联系，落实面对面移交、手递手交接、清单式登记要求。各派出所会同接收单位组织巡防人员召开线路巡防移交动员会，讲清线路巡防工作政策，引导巡防人员坚决服从、主动支持移交工作，按期保质完成了一千多名巡防人员的移交任务。

（二）严格履行监管职责，强化管理督促有力

线路巡防移交工作完成后，工作职责、工作流程以及装备等附属设施设备全部由铁路运输企业进行管理和维护。为确保线路治安绝对安全受控，南京铁路公安处严格履行监管职责，督促铁路企业接手巡防工作后做到四个“不变”，即勤务模式、巡防标准、人员分配、管理办法均参照移交前规定执行，做到无缝衔接。同时，指导南京桥工段抓紧制定出台《南京桥工段管内铁路巡防队员岗位职责》《南京桥工段管内铁路巡防队员作业标准》《南京桥工段管内铁路巡防队员考核办法》等系列管理规范，做到有序过渡，确保线路巡防队伍建设总体稳定。

（三）主动作为优化调整，适应形势防范有效

其一，以“两队一室”改革为契机，根据集约化管理要求，及时优化线路民警勤务，调整线路警务室配置，提升线路治安管理工作质效。其二，以“情指行”一体化运行机制为依托，及时有效处置各类线路警情，严厉打击危及行车安全违法犯罪，持续强化铁路沿线治安管理。其三，以“五法、两会、一库”①“五法”即《反恐怖主义法》《企业事业单位内部治安保卫条例》《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》《铁路公安机关监督检查铁路单位内部治安保卫工作实施办法（试行）》《上海铁路公安局线路巡防工作监督检查实施办法（试行）》；“两会”即平安小区会议、护路联防会议；“一库”即大数据实战平台风险隐患库。为手段，强化监督职能，不断完善线路治安风险防控体系。

二、线路巡防改革引发的问题

（一）巡防人员管理体系变化给线路安防工作带来一定冲击

一是隶属关系改变导致约束力降低。改革前，铁路公安机关根据《反恐怖主义法》等法律法规督促铁路企业配备巡防人员，铁路企业、劳务公司、铁路公安机关三方签订人员派遣合同进行招录，铁路公安机关作为管理方具备一定的行政强制力，可依据法律法规对巡防人员进行严格管理。改革后，铁路企业作为管理方，与巡防人员之间只存在劳务关系，管理力度相对减弱。二是巡防人员身份改变导致其责任感降低。管理工作移交后，巡防人员身份由警务辅助人员变更为企业聘用人员，工作标准、工作要求发生变化，其荣誉感与责任感也有所降低。三是管理主体增多导致管理碎片化现象。以南京铁路公安处为例，管内巡防人员分别移交至六家工务站段，其中只有三家完全在南京处管内，其他三家均只有一小部分甚至一个车间或班组位于南京处辖区内，派出所对管内巡防工作开展监督检查需要对接多个站段、车间，管理难度、管理成本增大。

（二）巡防工作管理主体变化造成线路安防工作压力增大

线路巡防工作对于线路治安稳定起着至关重要的保障作用。其移交至铁路企业后，巡防工作更多为铁路企业服务，原先承担的治安防控、反恐防暴等职能相对弱化。一是对警情处置效率造成一定影响。巡防人员全部移交至铁路站段管理后，公安民警对于现场岗位的布置、巡防的重点无法直接决定。发生线路警情时，民警往往先通报给相关站段，再由站段通知现场巡防人员进行处置，民警对现场情况无法及时全面了解，可能造成处警效率的下降。二是在隐患的发现与整治方面，巡防人员虽依旧按照观察判断、报告情况、拍照记录、现场防护的原则进行先期处置，但这些隐患问题直接汇报给主管铁路部门，很难完全规避相关站段为逃避责任而出现隐瞒不报、简单处理、不按流程整改等问题，铁路公安对线路隐患问题的监督与控制方面面临着新问题。

（三）巡防工作管理模式变化影响了改革红利的充分释放

线路巡防工作改革是理顺警企职责的重要举措，其关键是要压实企业主体责任，确保线路安全稳定。从巡防工作移交后巡防人员管理的实际情况看，距离理想状态还有一定的差距。一方面，权责划分仍不够清晰。外包公司、合资公司和铁路企业之间，业务范围、职责权限、监督管理等方面的权责划分存在模糊交叉之处，推诿扯皮情形时有发生，责任主体需要进一步厘清。另一方面，工作抓手仍不够有力。目前，铁路公安机关主要依据《企业事业单位内部治安保卫条例》《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》进行处罚，处罚对象一般为站段级单位或单位负责人，处罚种类仅有罚款一项，对一线车间、工区、班组以及线路巡防队员难以直接适用。同时，少数单位在依法开展监督检查时仍存在不愿用、不会用、不敢用的现象。

三、进一步提升线路巡防管理工作水平的思考

党的二十大报告强调“要以新安全格局保障新发展格局”，推进平安铁路建设作为铁路公安机关践行二十大精神的实际行动，要按照公安部铁路公安局关于线路安全“政治活、责任活、良心活”的新定位、新要求，强化线路安全监管，进一步压实巡防主体责任，切实维护铁路运输安全。

（一）坚持问题导向，以改革的办法推动发展

充分履行线路公共安全监管职责，确保线路安全，是铁路公安机关责无旁贷的职责使命，需从铁路公安机关自身改革入手。全力推进“主战主防”改革，厘清公安处、所队在线路巡防工作中的职责范围。公安处职能部门要加强与铁路监管部门之间的沟通，参与铁路企业对线路巡防工作规范标准的编写修订，指导建立完善巡防人员日常管理、工作考核等制度，细化岗位考核标准，最大限度激发线路巡防人员在线路治安工作中的作用。所队要明确民警监督检查职责范围，重点对车间、工区等线路巡防工作责任落实、巡防人员工作状态、监督检查频次、隐患排查整治等线路安全防范具体工作落实情况进行督导检查［1］。要全力深化“两队一室”改革，发挥好综合指挥室的实战效能，利用好沿线视频监控，通过指挥室民警开展视频巡控，作为线路巡防的重要组成部分。要发挥综合指挥室对线路治安、内保民警业务综合督导检查的作用，由业务民警指导线路巡防人员，切实当好铁路公安机关的信息员、宣传员。

（二）树牢法治思维，以规范的执法压实责任

铁路公安机关作为派驻企业的执法力量，必须依法行使监督管理职能，严格督促企业落实主体责任。要教育引导民警转变执法观念，推动民警把工作重心从企业内部管理行为向行政执法行为转变，依靠现场督改、文书整改、经济处罚的递进式监管处罚模式，督导企业压实线路巡防主体责任，对隐患问题“零容忍”。强化部门和业务警种间的协作配合，采取联合执法，强化内部治安案件办理效力。治安部门要联合反恐、内保等部门做到全流程介入、全过程督导，切实加强案前、案中、案后的专业指导。法监部门加强案件复核把关，及时予以法律援助，堵塞执法漏洞，规避执法风险，保证执法权威。积极构建“多警种联动查问题、除隐患、防事故”的大监管工作格局，从多条线、多角度全面压实企业责任，提升公安机关执法威信，助力巡防工作扎实开展［2］。必须贯彻落实铁路公安局“危行必破”工作要求，牢固树立总体国家安全观，快侦快破危行案件，通过案件侦破查找线路防控薄弱环节，督促铁路部门整改隐患风险，压实企业线路巡防主体责任。

（三）用好创新手段，以科学的监管化解风险

以信息化、数字化手段培育新动能推动新发展是提升治理能力现代化水平的必由之路。要督促铁路单位进一步织密铁路沿线视频监控网络，在重点区段升级建设视频防入侵系统等技防设施设备，优化智能预警模型，提升风险防范、识别、管控的智能化水平。铁路公安机关要会同铁路企业共同构建沿线基础信息采集系统，不断汇聚“人、事、物、组织、隐患”等各类沿线基础要素信息，把一切有助于铁路公安机关维护国家安全、确保铁路行车安全稳定、打击违法犯罪的信息纳入工作视线，夯实线路巡防基层基础工作，做到底数清、情况明，掌握得了、控制得住，确保全面、准确、及时掌握沿线敌情、社情动态和治安状况，全面提升综合治理水平［3］。要协调铁路单位推动线路巡防人员全面融入沿线信息采集工作，落实到每个岗位、每个环节和每个线路巡防人员，使信息采集成为线路巡防人员的基本工作内容。要建立闭环的隐患管理系统，对此铁路公安机关积累了一定的宝贵经验，如南京铁路公安处自行研发的隐患管理系统曾获得公安部科技创新优秀奖。下一步，要争取将铁路公安机关的隐患管理系统向铁路单位进行延伸推广，构建隐患问题的全流程监管体系。

（四）运用系统观念，以完善的体系联动共治

履行好监管职能，不能仅靠铁路公安一家单打独斗，要高度重视警企协作、路地融合，汇集维护铁路安全的强大力量。强化站区内部单位沟通联系、优化线路警情互通上报机制、密切铁路“机车工电辆”等部门协作联动，推动线路物防技防设施升级改进，充分利用铁路季度联席协调会、站区治安联席会等契机，向管内铁路较高层级单位提交问题隐患清单，自上到下明确责任人、整改期限，统一解决痛点难点问题。积极发挥护路联防平台作用，推动铁路线路治安防控工作纳入当地平安建设和“网格化”防控体系，并将维护铁路安全工作纳入市域社会治理、安全生产、文明城市等考核评价范畴，提升铁路沿线外部环境治理水平。逐步完善地方专兼职护路联防队伍建设，形成联防联控、群防群治的线路治安大安防体系。